CC BY
96
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В.С. Плетников, М.С. Плетникова
Плетников Виктор Сергеевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права
Уральский государственный юридический университет
Плетникова Мария Сергеевна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры уголовного процесса Уральский юридический институт МВД России
Юридическая техника и культура законодательной деятельности
Действующее законодательство свидетельствует о весьма интересной ситуации, сложившейся в сфере использования инструментов и правил юридической техники, необходимых для создания правового предписания, а также его воплощения в жизнь.
Остановимся подробней на отдельных моментах, которые в современных условиях требуют пристального внимания как исследователя, так и юриста- практика.
Для начала, в век информационных технологий обратим внимание на интернет-ресурсы органов законодательной власти.
Открываем официальный сайт Государственной Думы России и видим, что она занимается, как того требует закон и выработано юридической наукой, законодательной деятельностью. Рассматривая законодательный процесс в регионах, обращаешь внимание на тот факт, что в отдельных субъектах России сложилась порочная практика использования данного термина на официальных интернет-ресурсах. Так, например, официальный сайт Законодательного Собрания Челябинской области предоставляет информацию о законотворчестве, официальный сайт Законодательного Собрания Свердловской области информирует граждан о законотворческой деятельности данного органа. При этом анализ, например, законодательства Свердловской области, регламентирующего полномочия Законодательного Собрания Свердловской области, ничего не говорит о законотворческой деятельности, но при этом в разделе 3 регламента1 данного органа указано, что он принимает активное участие в законодательном процессе. Следовательно, можно вести речь о том, что законодательные (представительные) органы субъектов России предоставляют заведомо недостоверную информацию о своих полномочиях. Обратит ли прокуратура внимание на данный факт? Скорее всего нет, потому что у представителей органа государственной власти есть необходимое научное обоснование. В теории права, в процессе подготовки будущих юристов, термин «законодательный процесс» и «законотворческий процесс» фактически не разводятся. Если, например, О.А. Пучков2, Л.А. Морозова3 пишут о законодательном процессе, то А.В. Малько4 — о законотворческом процессе. Но в данном примере, важна в первую очередь, наверно, не возможность органов власти доказать свою правоту, а четкое следование букве закона, культура юридического письма, использования юридических терминов. Именно культура использования юридических терминов высшими органами государственной власти России и субъектов России имеет, в данном случае, первоочередное значение, поскольку видя произвольную интерпретацию закона, чувствуя безнаказанность, у отдельных представителей власти возникает желание и дальше, но уже в большей степени, пренебрегать нормами закона.
Для примера более грубого нарушения действующего законодательства в сфере законодательной деятельности, пренебрежения правилами юридической техники можно обратиться к тексту постановлений о принятии региональных законов.
Так, интересна практика Законодательного Собрания Свердловской области при рассмотрении проекта закона Свердловской области в нескольких чтениях и (или) принятии закона Свердловской области на одном заседании Законодательного Собрания. Обратим внимание лишь на постановление, которое возникает в таком случае после первого чтения, при этом следует учитывать, что все постановления в данной ситуации однотипны. Например, пункт 2 постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 14 июля 2015 года № 2265-ПЗС «О проекте закона Свердловской области №ПЗ-1495 «О внесении изменений в статью 18 Областного закона «Об Уставном Суде
1 Постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 16 декабря 2014 г. № 1924-ПЗС // СПС «Гарант».
2 Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2005. С. 188.
3 Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. М., 2009. С. 306.
4 Теория государства и права: учебник / кол. авт.; отв. ред. А.В. Малько. М., 2006. С. 187.
Плетников В.С., Плетникова М.С. Юридическая техника и культура...
449
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Свердловской области» (первое чтение)»1 гласит: «Предложить субъектам права законодательной инициативы представить поправки к законопроекту в Законодательное Собрание 14 июля 2015 года». На первый взгляд, все верно, но стоит только обратить внимание на дату следующего постановления по данному вопросу, и понимаешь всю абсурдность ситуации, поскольку оно тоже датировано 14.07.2015 г. Имеют ли возможность субъекты права законодательной инициативы представить поправки к данному законопроекту?
Не выходя за пределы Уральского федерального округа, обратим внимание на аналогичные постановления, но уже Тюменской областной думы. Если в Свердловской области они по своей природе всего лишь парадоксальны, то в Тюменской области отдельные положения данных постановлений на прямую противоречат регламенту Тюменской областной думы2. Как и в предыдущем случае, обратим внимание лишь на постановление, которое возникает по итогам первого чтения, при этом следует также учитывать, что все постановления в данной ситуации однотипны. Например, постановление Тюменской областной думы от 28 мая 2015 года № 2921 «О проекте закона Тюменской области № 1222-05 «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О гербе и флаге Тюменской облас-ти»3 гласит:
«1. Принять к рассмотрению проект закона Тюменской области № 1222-05 ... .
2. Принять в первом чтении проект закона Тюменской области № 1222-05 ... .».
Возникает вопрос: неужели все законопроекты в Тюменской области вносятся в повестку заседания Тюменской областной думы в последний момент, когда она уже сформирована и депутаты непосредственно на заседании решают принимать или не принимать представленный проект закона к рассмотрению? Конечно, нет.
Регламентом Тюменской областной думы установлен как порядок поступления соответствующего текста законопроекта, так и, что немаловажно, сроки поступления подготовленного субъектом права законодательной инициативы текста законопроекта до планируемого рассмотрения на заседании областной думы (ст. 117). В регламенте содержатся указания на то, что назначение соответствующего вопроса в проект повестки дня заседания областной думы осуществляется аппаратом комитета или постоянной комиссии (ст. 126). И, что, наверное, самое важное, так это то, что решения по процедурным вопросам оформляются протокольно (ч. 4 ст. 91). Регламент даже содержит указание, что к процедурным относится вопрос: о повестке дня заседания областной думы (п. а ч. 3 ст. 91). Следовательно, можно сделать вывод о низком уровне правовой культуры законодателя Тюменской области, поскольку он нарушает собственный регламент деятельности, пренебрегая правилами юридической техники.
Подводя некоторые итоги, можно отметить, что уровень культуры законодательной деятельности региональных законодательных органов, несмотря на наличие в субъектах России региональных законов о правовых актах, недостаточно высок. На уровне России ситуация несколько лучше, поскольку как минимум на внешнюю сторону данной деятельности субъекты, наделенные соответствующим правом, обращают достаточно большое внимание. Хотя если вести речь о содержательной стороне деятельности федеральных законодателей, то приходится констатировать, что только благодаря совместной деятельности всех заинтересованных лиц удается обеспечить качество принимаемых законов.
Для подтверждения данного тезиса предлагаю обратить внимание, например, на проект Федерального закона № 503869-6, внесенный депутатом Государственной Думы Российской Федерации
О.Л. Михеевым, которым было предложено «В статью 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»4 внести следующие изменения:
1) часть 2 дополнить абзацем следующего содержания: «Граждане, общественные объединения и организации вправе фиксировать деятельность полиции в письменной форме, с помощью средств аудиозаписи, а также осуществлять фотосъемку, видеозапись действий сотрудников полиции, их трансляцию по радио, телевидению, в информационно-коммуникационной сети «Интернет», если это не противоречит части 1 настоящей статьи»5.
Останавливаясь на вопросах юридической техники, следует отметить ряд моментов.
Во-первых, не совсем понятен выбор субъектов, которые могут самостоятельно получать, передавать и распространять информацию относительно деятельности полиции и ее сотрудников — граждане, общественные объединения и организации. Из смысла статьи следует, что данным субъектам предоставляется возможность для самостоятельного получения, передачи и распространения ин-
1 Интернет-ресурс: http://zsso.ru/upload/site1/document_file/fahKrocs4c.pdf
2 Постановление Тюменской областной думы от 14 февраля 2008 г. № 604 // СПС «Гарант».
3 Интернет- ресурс: http://www.duma72.ru/upload/iblock/5b5/2921 .pdf
4 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.
5 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=503869-6&02 (дата обращения: 20.08.2015).
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
формации относительно деятельности полиции и ее сотрудников. А как же быть с остальными субъектами? Например, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации прямо устанавливает, что собиранием доказательств вправе заниматься дознаватель, следователь, прокурор, суд, подозреваемый, обвиняемый, а также потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, защитник (ст. 86), то есть все заинтересованные участники уголовного судопроизводства.
Во-вторых, следует понимать, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и как следствие предложенная автором формулировка «вправе фиксировать деятельность полиции в письменной форме, с помощью средств аудиозаписи, а также осуществлять фотосъемку, видеозапись действий сотрудников полиции» несколько некорректна. Категории «полиция» и «сотрудник полиции» различны по содержанию, как следствие возникают проблемы с интерпретацией видов деятельности, которой могут заниматься граждане, общественные объединения и организации в отношении полиции и ее сотрудников.
В-третьих, не совсем ясно как фиксировать деятельность полиции в письменной форме, в соответствии с федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1, следует вести речь о фиксации информации о деятельности полиции в письменной форме.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что предложение О.Л. Михеева, в рассмотренной части, — интересно, но требует доработки с точки зрения понятийного аппарата, полноты отражения содержания действий уполномоченных субъектов, стилистики; в целом автору следует обратить серьезное внимание на юридическую технику представленного текста правового предписания.
При этом, анализируя процесс прохождения законопроекта в соответствующих стадиях в рамках законодательной деятельности, видим, что он, по сути, дошел до первого чтения, было рекомендовано направить указанный проект федерального закона и материалы к нему Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и внести его на рассмотрение Государственной Думы 8 октября 2014 года. И лишь на данном этапе возникло Постановление Государственной Думы ФС РФ от 10 октября 2014 года №5098-6 ГД «О проекте Федерального закона № 503869-6 «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «О полиции»2 отклонить указанный проект Федерального закона № 503869-6, внесенный депутатом Государственной Думы О.Л. Михеевым.
Вот один из примеров, когда предложенный проект закона, отличающийся низким уровнем юридической техники, только благодаря совместной деятельности всех заинтересованных лиц остался проектом. А сколько было принято?
Движемся дальше. И еще один момент, на который необходимо обратить внимание в качестве иллюстрации проблем в сфере юридической техники или скорее культуры законодательной деятельности, — это взаимодействие теории и практики. Для этого обратимся к внешней форме права, которая проявляется, как писал С.С. Алексеев, «как в собственном специальном юридическом содержании акта, так и во внешнем словесно-документальном изложении выраженной в нем воли»3.
В России, когда речь идет о внешней форме права, в ходе подготовки будущих юристов к практической деятельности, выделяют правовой обычай, правовой прецедент, нормативный договор, нормативный правовой акт. Наиболее четкие (жесткие) требования с точки зрения внешней формы права предъявляются к последней его разновидности.
Как известно, нормативный правовой акт является основным источником права в России, он не-персонифицирован и рассчитан на неоднократное применение. При этом не следует забывать и о других формах (источниках) права, которые в той либо иной степени также нашли свое место в механизме правового регулирования общественных отношений современной России. Но это теория, на практике ситуация складывается иначе, юридическая практика Конституционного суда Российской Федерации тому подтверждение.
Для иллюстрации вышесказанного обратимся к постановлению Конституционного суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»4 (далее — Постановление). Данное Постановление указывает на необходимость «внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения напого-
1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 7, ст. 776.
2 Собрание законодательства РФ. 2014. № 42, ст. 5678.
3 Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. М., 2008. С. 482.
4 СПС «Гарант».
Плетников В.С., Плетникова М.С. Юридическая техника и культура...
451
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
вого законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами». Таким образом, получается, что традиционное деление правовых актов, предлагаемое юридической наукой, С.С. Алексеевым, Ю.А. Тихомировым, И.В. Котелевской, В.П. Уманской и др.1, исходя из их юридических свойств на нормативные и индивидуальные, не совсем корректно. Юридическая практика, сегодня, фактически предлагает выделять: нормативные правовые акты; ненормативные правовые акты с нормативным содержанием; индивидуальные правовые акты. Получается, что Конституционный суд Российской Федерации предлагает дополнить перечень основных форм (источников) права, которыми обязан руководствоваться субъект права, такой группой актов, как ненормативные правовые акты с нормативным содержанием. Его позицию вполне можно понять. С одной стороны он обязан обеспечить работоспособность действующего законодательства, нормальное функционирование российского государства, а с другой — сохранить уже действующую правовую норму, закрепленную в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»2, которая гласит, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются «в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». И другого выхода у него нет, как предложить не существующую на сей день в отечественной юриспруденции юридическую конструкцию.
О сочетании «нормативного и индивидуального в содержании» отдельных актов правотворчества писал еще С.С. Алексеев3, но в дальнейшем исследователи оставили без должного внимания данный тезис. И как следствие, юристы-практики вынуждены искать новые формы и создавать новые правовые категории, вместо того чтобы использовать то, что создано трудами теоретиков права. Так где же взаимодействие теоретической и практической юриспруденции? Почему теоретики права не могут обеспечить юристов-практиков необходимым для осуществления юридической деятельности инструментом? Почему юристы-практики не используют тот инструментарий, который предлагают ученые правоведы? Одни вопросы. Ответов на них нет.
Порой кажется, что это всего лишь «головотяпство» отдельных субъектов, наделенных соответствующими возможностями, полномочиями, и/или нежелание отказываться от устоявшихся (привычных) инструментов и правил ведения юридической деятельности. На поверку все оказывается гораздо хуже, поскольку речь идет о кризисе правовой культуры, юридического мировоззрения и юридических технологий в российском обществе.
1 Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. М., 2008; Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999; Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход: монография. М., 2014; Гайворонская Я.В., Балковая В.Г. Правовые акты Российской Федерации. Общетеоретический аспект исследования: монография. Владивосток, 2009. URL: http://www.iprbookshop.ru/ 25780 и др.
2 СПС «Гарант».
3Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. М., 2008. С. 433—434.
Юридическая техника. 2016. № 10
