CC BY
46
Итак, административный штраф как вид административного наказания применяется чаще иных административных наказаний. Данный факт обусловлен тем, что, во-первых, данное наказание имеют право применять большое число органов административной юрисдикции. Во-вторых, в правовых нормах Особенной части КоАП РФ предусмотрен административный штраф более чем в 890 случаях.
В соответствии с судебной статистикой, в 2008 году было рассмотрено судами общей юрисдикции 5 414 819 дел об административных правонарушениях, при этом административный штраф применялся в 1 884 427 случаях, то есть в 43%. Но данная статистика не означает, что лица, подвергнутые наложению административного наказания в виде административного штрафа, понесли наказание и претерпели правоограничения. Только судами общей юрисдикции в 2009 году было наложено административных штрафов на сумму 19 585 434 793 рублей, а исполнено на сумму 1 097 1 81 793 рублей. Статистика указывает на то, что многие правонарушители не исполняют своих обязанностей по уплате административных штрафов и, по существу, не несут административного наказания. Тем более возникает вопрос о недостижении целей административного наказания как меры государственного принуждения. Таким образом, создаются все условия для рецидива административных правонарушений, а зачастую создается почва для совершения уголовно наказуемых деяний. Особенно остро данный вопрос стоит в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, где речь идет не только о нарушенных правах общества и граждан, а о жизнях многих людей, что является высшей ценностью в нашем государстве.
Кроме того, бюджетные средства страны, направленные на производство по подобным делам об административных правонарушениях, фактически потрачены впустую, так как не достигается цель — повышение правопорядка в обществе.
В соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ законодатель признает самостоятельным административным правонарушением неуплату административного штрафа. Однако на практике это не решило проблему, связанную с неуплатой штрафных санкций, но увеличило документооборот в рамках производства по делам об административных правонарушениях и соответственно затраты из бюджета страны.
Мы не можем не согласиться с мнением П.П. Серкова о том, что введение ответственности за несвоевременную плату штрафа вряд ли можно в принципе признать эффективным решением проблемы. Очевидно, что при этом дополняется потенциал административной репрессивности без особой в этом нужды. Более целесообразно и рационально внедрять правовые механизмы, создающие условия невыгодности уклонения от исполнения актов о наложении административных штрафов1. Так, например, можно законодательно закрепить отказ в предоставлении ОСАГО в случае, если лицо имеет задолженность по уплате административных штрафов. В данном случае пока лицо не выполнит обязанности по уплате административного штрафа, на него будут распространятся правограничения, связанные с использование дополнительного права — права управления транспортным средство. Подобное в практике Российской Федерации имеет место быть — запрет на выезд за рубеж в случае, если лицо имеет соответствующую задолженность.
В данном случае можно убить двух зайцев одновременно: во-первых, повысить правовую дисциплину граждан, а во-вторых, отпадет необходимость контрольно-надзорных действий со стороны службы судебных приставов-исполнителей.
Федулов А.В., начальник кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент — «Необходимость дальнейшего совершенствования качества преемственности при внесении изменений и дополнений в УПК РФ»
Принятием Федерального закона от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации»2 и Федерального закона от 6 июня 2007 года № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно- процессуальный кодекс Российской Федерации»3 было положено начало новой концепции дознания как формы расследования в современном уголовном судопроизводстве России.
Казалось бы, что такое внимание законодателя к проблемам совершенствования процессуальной формы дознания можно только приветствовать. Однако ничто так не снижает эффективность в работе, как несбалансированные и несистемные нововведения.
В качестве иллюстрации подобной несогласованности норм УПК РФ (в редакции от 18 декабря 2001 г.)4 можно привести пример, когда дознание могло проводиться только в отношении конкретных лиц. Эта концептуальная формулировка породила проблемы взаимодействия при проверке преступления, поимке преступника по горячим следам, а самое главное, при выезде следственно-оперативной группы на осмотр места происшествия.
1 См.: Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 318.
2 Российская газета. 2007. 8 июня.
3 Российская газета. 2007. 8 июня.
4 Российская газета. 2007. 9 июня.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Позиция дознавателей, заключалась в том, что отсутствие конкретного лица, совершившего преступление, не позволяет им возбуждать уголовное дело и соответственно выезжать на осмотр места преступления, то есть проводить проверочные действия.
Позиция же следователей была сформулирована так: если в соответствии с УПК РФ подследственность дознания, то и на место преступления должны выезжать дознаватели, а затем, проведя все проверочные действия и приняв меры к преследованию преступника по горячим следам, передать материалы проверки прокурору для определения подследственности.
Впоследствии законодатель исправил это разночтение, но никто не подсчитал, как и насколько был снижен коэффициент эффективности взаимодействия подразделений при раскрытии и расследовании преступлений.
Дальнейшее развитие эта форма расследования получила с вступлением в силу Федерального закона от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»1, которым был введен институт производства дознания в сокращенной форме.
Однако и здесь законодатель создал очень много вопросов как в области уголовно-процессуальной теории, так и в области правоприменительной деятельности. Остановимся лишь на некоторых из них, которые, по нашему мнению, носят концептуальный характер. Так, в связи с принятием указанного Федерального закона в уголовно-процессуальном законодательстве РФ начал развиваться институт получения объяснений от граждан. Теперь он не только фигурирует по умолчанию в стадии возбуждения уголовного дела, но и находит свое выражение в нормах уголовно-процессуального закона.
Вполне очевидно, что при отсутствии возможности допросить гражданина в стадии возбуждения уголовного дела дознаватель должен иметь возможность получить информацию каким-либо другим способом. Этим способом являлось получение объяснений. Причем до принятия Федерального закона от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ года этот способ получения информации был незаконным, так как не упоминался в УПК РФ.
Более того, часть 1.2 статьи 144 УПК РФ содержит правило, в соответствии с которым сведения, полученные в ходе проверки сообщения о преступления, могут быть использованы в качестве доказательств при условии соблюдения положений статей 75 и 89 УПК РФ.
Однако очевидно, что сама процедура объяснения и полученная в результате него информация не соответствуют требованиям статьи 74 УПК РФ, что автоматически переводит все полученные сведения в разряд недопустимых доказательств.
К этому вопросу можно было бы отнестись несколько поверхностно, если бы не ряд принципиальных обстоятельств.
В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 226.5 УПК РФ «Особенности доказывания при производстве дознания в сокращенной форме» дознаватель вправе «не допрашивать лиц, от которых в ходе проверки сообщения о преступлении были получены объяснения...». По сути, эта норма открывает путь для принятия незаконных процессуально значимых решений по уголовному делу как дознавателем, так и судом. С точки зрения буквы и духа уголовно-процессуального закона вынесенный на основании содержащихся в объяснениях сведений (они будут являться недопустимыми доказательствами) приговор будет незаконен и подлежит отмене судом вышестоящей инстанции.
Более того, введя в уголовно-процессуальный закон институт получения объяснений, законодатель проигнорировал его при выстраивании других тесно связанных с ним процессуально значимых действий. Речь идет о части 1 статьи 226.4 УПК РФ «Ходатайство о производстве дознания в сокращенной форме».
В соответствии с этой нормой дознаватель до начала первого допроса разъясняет подозреваемому право ходатайствовать о производстве дознания в сокращенной форме, порядок и правовые последствия производства дознания в сокращенной форме, о чем в протоколе допроса подозреваемого делается соответствующая отметка. Соответственно возникает вопрос, а если дознаватель решил ограничиться только информацией, содержащейся в объяснении (п. 1, 2 ч. 3 ст. 226.5 УПК РФ)? По логике отметка о разъяснении этого права должна быть сделана и в протоколе полученного объяснения.
По сути, необходимость отметки о разъяснения права на сокращенную форму дознания переводит допрос в разряд обязательных следственных действий.
Право на производство дознания в сокращенной форме является универсальным для подозреваемого и должно быть разъяснено ему в официальном порядке либо в постановлении о возбуждении уголовного дела, либо в уведомлении его о подозрении в совершении преступления, если уголовное дело было возбуждено в отношении неустановленного лица.
В связи с реализацией права подозреваемого на производство дознания в сокращенной форме обратим внимание на участие в этом процессуальном действии защитника. В соответствии с частью 2 статьи 226.4 «Ходатайство о производстве дознания в сокращенной форме» ходатайство о производстве
1 Российская газета. 2013. 6 марта.
дознания в сокращенной форме подается дознавателю в письменном виде и должно быть подписано подозреваемым, а также его защитником.
Для обеспечения преемственности при конструировании норм целесообразно включить в эту статью, по аналогии со статьями 317 и 315 УПК РФ, следующее правило: «Если защитник не приглашен самим подозреваемым или по его поручению другими лицами, то участие защитника обеспечивается дознавателем».
В пояснительной записке к этому проекту закона о внесении изменений и дополнений в УПК РФ1 говорится, что предложения дополнить главу 6 УПК РФ статьей 402 (Начальник органа дознания) вызвано необходимостью конкретизировать и упорядочить правовой статус этого участника уголовного процесса. Однако истинная подоплека появления этого законопроекта — отсутствие в штатном расписании достаточно большого количества отделов полиции штатной единицы — начальника подразделения дознания. В этой связи, по замыслу разработчиков законопроекта, эти процессуальные функции должен взять на себя начальник органа дознания.
Полагаем, что не все так просто в определении роли и места начальника органа дознания как полноценного участника уголовного судопроизводства.
Во-первых, в соответствии со статьей 40 УПК РФ орган дознания — это в том числе государственные органы исполнительной власти, наделенные правом осуществления оперативно-разыскной деятельности. Начальник органа дознания является прямым руководителем подразделения, которое осуществляет оперативно-разыскную деятельность, и параллельно наделять его процессуальными полномочиями в этом случае неправильно. Дело в том, что в основе всей современной концепции формирования уголовно-процессуальной формы предварительного расследования лежит именно идея максимального отделения следствия и дознания от оперативно-разыскной деятельности. В этой связи данное предложение представляется не совсем логичным.
Во- вторых, по нашему мнению, не следует в предлагаемом в проекте аспекте изменять редакцию пункта 17 статьи 5 УПК РФ, раскрывающую содержание дефиниции «начальник органа дознания».
Полагаем, что действующая норма конкретна, лаконична и по своему содержанию охватывает все стороны предлагаемой формулировки «начальник органа дознания».
Однако если указание на право начальника органа дознания давать поручения о проверке сообщений о преступлении является принципиальным, то пункт 17 статьи 5 УПК РФ можно изложить в следующей редакции: «Начальник органа дознания — должностное лицо органа дознания (в том числе заместитель начальника органа дознания), уполномоченное давать поручения о проверке сообщения о преступлении, производстве дознания, неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом».
В-третьих, возражения вызывает формулировка статьи 402 УПК РФ «Начальник органа дознания». С точки зрения юридической техники это очень сложная для восприятия правоприменителем норма.
Предлагаем следующую редакцию нормы, состоящую из двух частей: в первой — включены обобщенные полномочия начальника органа дознания, реализуемые им в силу процессуального статуса своей должности, а во второй части — отсылка к статье 401 УПК РФ, когда отсутствует штатная должность начальника подразделения дознания.
«Статья 402. Начальник органа дознания
1. Начальник органа дознания уполномочен:
1) продлевать в установленном настоящим Кодексом порядке срок проверки сообщения о преступлении;
2) рассматривать материалы уголовного дела и письменные возражения дознавателя на указания начальника подразделения дознания и принимать по ним решение;
3) принимать решение о производстве дознания группой дознавателей, об изменении ее состава;
4) выносить мотивированное постановление о восстановлении дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов;
5) утверждать обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;
6) давать согласие дознавателю на обжалование решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания или пересоставления обвинительного акта;
7) возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования;
8) осуществлять иные полномочия, предоставленные начальнику органа дознания настоящим Кодексом.
2. При отсутствии в штатном расписании органа дознания должности начальника подразделения дознания, его полномочия, предусмотренные статьей 401 настоящего Кодекса, по отношению к дознавателям, правомочным осуществлять предварительное расследование в форме дознания, осуществляются начальником органа дознания».
1 УР1_: http://mvd.ru/documents/public
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Изложенное позволяет констатировать, что процессы законотворческой деятельности, связанной с внесением изменений и дополнений в те или иные процессуальные институты, по-прежнему нуждаются в четком выстраивании преемственности и последовательности.
Ремизов П.В., преподаватель кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук — «Критика в системе средств повышения качества законодательства»
Нормальное функционирование государства невозможно без адекватной системы нормативно-правового регулирования. От того, насколько хорошо эта система работает, зависит процветание, стабильность и безопасность всего общества.
В настоящее время приходится констатировать, что существующую законодательную базу, а соответственно, и всю правотворческую деятельность вряд ли можно назвать совершенной и следовательно эффективной. Даже совсем «свежие» федеральные законы содержат множество всевозможных дефектов, причем как технического, так и содержательного характера. Достаточно привести вступивший в законную силу 7 февраля 2011 года Федеральный закон № 3-ФЗ «О полиции»1. За два с небольшим года в указанный документ было внесено около двадцати крупных поправок, изменены редакции практически половины входящих в состав закона статей.
Вызывает опасение и состояние уголовного законодательства — к июню 2010 году в УК РФ было внесено более 500 изменений на 385 содержащихся в Кодексе в то время статей2. Не лучше обстоят дела и с другими нормативными правовыми актами. И здесь возникает вполне резонный вопрос, о какой стабильности правового регулирования общественных отношений может идти речь вообще? Поэтому проблемы, связанные с повышением качества действующего законодательства, имеют первостепенное значение.
В этой связи осмысление способов повышения уровня правотворческой деятельности представляется архиактуальным. И, несомненно, особое место среди всех способов повышения качества принимаемого нормативного правового материала занимает критика законодательства. В подтверждение этого тезиса можно привести целый ряд фактов. Критика неразрывно связана с законодательством, выступает его постоянным «спутником». Она сопровождает проект нормативного акта на всех стадиях его обсуждения и принятия. Именно под напором критического воздействия появляются новые законы и подзаконные акты, в них вносятся изменения, «устаревшие» же нормативные документы утрачивают юридическую силу.
Критика законодательства достаточно сложный и многообразный феномен, который может подразделяться на множество видов. Отдельные виды этого феномена способны оказывать непосредственное воздействие на качество действующего законодательства. В первую очередь, это критика профессиональная и особенно доктринальная. В настоящее время весь положительный потенциал такого рода критики не используется надлежащим образом, мнения многих ученых-юристов попросту не доходят до законодателя. Для увеличения эффективности такого рода критики необходимо наладить взаимодействие между представителями научной сферы деятельности и законотворческими органами. И хорошим средством для совершенствования этого направления могло бы стать увеличение количества проводимых научных конференций, круглых столов, семинаров и прочих форумов в режиме реального времени через глобальную коммуникационную сеть «Интернет» с обязательным участием представителей государственных органов, наделенных правом законодательной инициативы.
Отдельным элементом в механизме повышения эффективности критики должно стать реальное качественное критическое обсуждение проектов нормативных правовых актов в законотворческих органах. При этом для повышения уровня такого обсуждения необходимо повысить требования к формированию партийных списков лиц, входящих в законодательные органы. В частности, в них должно быть увеличено число профессиональных юристов и ученых.
Следует отметить, что ненадлежащее, порой безответственное выполнение депутатами своих обязанностей выступает фактором, значительно снижающим качество законотворческой деятельности. Особенно этот фактор сказывается на работе региональных и местных парламентов, когда, в частности, из-за нехватки кворума срываются заседания законодательных органов. Таким образом, например, срывались собрания Городской думы Нижнего Новгорода, отдельных комитетов Мурманской областной Думы, Городской думы Благовещенска3.
Кроме того, зачастую законодателями вносятся проекты нормативно-правовых актов в совсем «сыром» виде без соблюдения элементарных требований юридической техники. Так, в настоящее время, например, на портале Государственной Думы глобальной коммуникационной сети «Интернет» опубликован
1 СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.
2 См.: Ошибки в Уголовном кодексе / И.А. Бойко [и др.] // Российская газета. 2010. 10 июня.
3 См.: Поносов И. Депутаты сорвали заседание думы // Интернет-портал «Российской газеты». 2012. 5 апреля; Малышкина Е. Совесть под вопросом Депутаты регионального парламента срывают заседания своих комитетов // Российская газета (Мурманская область). 2008. 27 марта; Васина Е. Последний прогул. Благовещенская дума оказалась на грани самороспуска // Российская газета (Приамурье). 2008. 1 апреля.
