CC BY
47
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Кожевников К.М., прокурор Нижегородской области, государственный советник юстиции 2 класса, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации — «Участие прокуратуры Нижегородской области в правотворческой деятельности органов государственной власти области»
Рассматривая состояние современного российского законотворчества, полагаю необходимым отметить его динамичный характер, наличие во вновь принимаемых законах коллизий, недостаточную четкость формулировок, создающих трудности для правоприменителей, а также длительное принятие законов по вопросам, требующим правового регулирования на взгляд практиков.
Согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
Статья 9 вышеназванного Федерального закона говорит о том, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Сталкиваясь с несовершенством российского законодательства при осуществлении прокурорского надзора, органы прокуратуры эффективно реализуют предоставленные полномочия.
Прокурору Нижегородской области с 2005 года Уставом Нижегородской области предоставлено право правотворческой инициативы, которое им активно используется.
Так, в течение 2010—2011 годов прокуратурой области инициировано принятие 7 законов Нижегородской области. Например, с целью осуществления органами прокуратуры полномочий, возложенных на них федеральными законами от 17 июля 2000 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов»2 и о прокуратуре в законы Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области»3 и от 7 марта 2008 года № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области»4 были внесены изменения, устанавливающие порядок представления в прокуратуру принятых органами власти Нижегородской области нормативных правовых актов.
В 2012 году прокуратурой области в Законодательное собрание Нижегородской области внесено 10 законопроектов по наиболее актуальным вопросам, все они нашли поддержку депутатов.
Только в базовый Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 более 90 раз вносились изменения, которые соответственно должны находить развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Принятый в ноябре 2011 года Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»6 потребовал внесения изменений в ряд региональных законов в короткие сроки. Прокуратурой области разработаны законопроекты, вносящие изменения в законы от 12 октября 2011 года № 150-З «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области»7, «О противодействии коррупции в Нижегородской области», от 3 августа 2007 года № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области»8.
Изучение вновь принятого Федерального закона № 329-ФЗ выявило коллизию между изменениями, внесенными в Федеральный закон «О противодействии коррупции» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в связи с чем прокуратурой было предложено законодательно закрепить обязанность всех депутатов регионального парламента представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Все проекты были рассмотрены и приняты депутатами Законодательного Собрания.
Также прокуратурой области разработан пакет законопроектов, направленных на профилактику правонарушений, необходимость принятия которых продиктована практикой прокурорского надзора.
Многочисленные проверки, проведенные прокурорскими работниками в компьютерных классах образовательных учреждений, выявляли факты, когда специальная программа на компьютерах, имеющих выход в сеть «Интернет», была установлена, однако она в полном объеме не исключала доступ к ресурсам,
1 СЗ РФ. 1992. № 47, ст. 4472.
2 Российская газета. 2009. 22 июля.
3 Правовая среда. 2005. 26 февраля.
4 Правовая среда. 2008. 20 марта.
5 СЗ РФ. 1999. № 43, ст. 5005.
6 Российская газета. 2011. 26 ноября.
7 Правовая среда. 2011. 14 октября.
8 Правовая среда. 2007. 15 августа.
содержащим информацию, не совместимую с задачами образования и воспитания несовершеннолетних, или выявлялись случаи отсутствия систем фильтрации. Зачастую школы необоснованно снимали с себя ответственность за доступ учащихся к информации, не совместимой с целями и задачами обучения, принимая правовые акты, в которых было закреплено, что пользователь сети «Интернет» в школе должен осознавать, что технические средства и программное обеспечение не могут обеспечить полную фильтрацию ресурсов сети «Интернет» и в связи с этим осознают возможную опасность столкновения с ресурсом, содержание которого противоречит законодательству Российской Федерации и является несовместимым с целями и задачами образовательного процесса.
В 2011 году горрайпрокурорами при выявлении подобных фактов нарушения требований Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266 «Об образовании»1 и Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»2 принесено 105 протестов, внесено 112 представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено 130 лиц, в суд направлено 15 исковых заявлений.
Это послужило основанием для разработки в порядке опережающего нормотворчества законопроектов «О внесении изменений в Закон Нижегородской области “О нормативах распространения в Нижегородской области печатной, аудио- и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18 лет”», «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях». В Законодательное собрание были внесены проекты законов области, устанавливающие обязанность государственных и муниципальных образовательных учреждений использовать соответствующие системы фильтрации и введение административной ответственности за нарушение этого требования.
Эти законопроекты также нашли поддержку депутатского корпуса Нижегородской области. Однако с сентября 2012 года указанные законы Нижегородской области прекратили свое действие в связи с вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»3, который не предоставил субъекту Российской Федерации полномочий по регулированию данных правоотношений.
В связи с большим количеством имущественных преступлений, высоким уровнем «уличной» преступности, наркомании и алкоголизма профилактика правонарушений и преступлений приобретает наибольшую актуальность.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон о профилактике правонарушений. И субъекты Российской Федерации, опять же в порядке опережающего нормотворчества, принимают свои законы, регулирующие правоотношения в сфере профилактики правонарушений, преступлений.
Анализ статистических данных, характеризующих домашнее насилие, свидетельствует об ухудшении морально-психологического климата в семьях нижегородцев. В ходе бытовых ссор чаще страдают женщины и дети.
Поводами для совершения противоправных деяний, как правило, являются ссоры и скандалы, неприязненные отношения, возникшие на почве семейных неурядиц, ревности.
К причинам бытовых преступлений можно отнести социально-экономическое неблагополучие семьи, отсутствие или низкий уровень культуры общения, психическое или физическое насилие супруга или сожителя, а также родителей.
Каждому второму преступлению, совершенному в быту (56%), предшествовало совместное распитие алкогольных напитков, поэтому самый незначительный конфликт мог закончиться насилием (1394 из 2500).
Распитие алкогольных напитков родителями совместно с несовершеннолетними в некоторых семьях становится скорее нормой, чем исключением. 39% несовершеннолетних (17 из 44), совершивших бытовые преступления, также находились в состоянии алкогольного опьянения.
По предложению прокуратуры области приняты законы от 6 июля 2012 года № 88-З «О профилактике правонарушений в Нижегородской области»4, «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», устанавливающие административную ответственность за создание конфликтных ситуаций в семейно-бытовых отношениях, выраженных в совершении действий, нарушающих спокойствие граждан в месте их проживания, а также в неуважении к окружающим, в том числе к члену (членам) семьи, в унижении их человеческого достоинства, в оскорбительном поведении, сопровождаемом нецензурной бранью (так называемое «семейное дебоширство»).
Сейчас прокуратура области проводит обобщение практики применения указанных законов, по итогам которого возможно будут предложены изменения и дополнения.
Своевременному выявлению семейных проблем и конфликтов, способных повлиять на криминогенную ситуацию в семье, а также среди несовершеннолетних, способствует реализация принятого по инициа-
1 СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 150.
2 Российская газета. 1998. 5 августа.
3 Российская газета. 2010. 31 декабря.
4 Правовая среда. 2012. 17 июля.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2013, № 22
153
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
тиве прокуратуры области комплекса мер по профилактике асоциального поведения среди несовершеннолетних на 2012—2013 годы, утвержденного распоряжением Правительства Нижегородской области. В комплекс мер вошли типовые положения: «О социальном патруле в Нижегородской области», «О родительском патруле муниципального образовательного учреждения в Нижегородской области», «Об организации работы наставников (общественных воспитателей) в Нижегородской области». Аналогичные правовые акты приняты во всех районах и городах области.
Согласно социологическим исследованиям на протяжении нескольких лет в молодежной среде потребление спиртных напитков, и в том числе пива, приобрело массовый характер. С той или иной частотой их употребляют около 80% юношей и девушек, при этом значительных масштабов достигло потребление пива, которое только с 1 июля 2012 года отнесено к алкогольным напиткам.
В целях защиты прав детей, усиления взаимодействия между участниками системы профилактики алкогольной зависимости среди несовершеннолетних, снижения алкоголизации подрастающего поколения, снижения преступности несовершеннолетних и преступлений, совершаемых в отношении них, принят разработанный прокуратурой области Закон от 31 октября 2012 года № 141-З1 «О профилактике алкогольной зависимости у несовершеннолетних в Нижегородской области».
Данным Законом фактически запрещены продажа и потребление алкогольной продукции на мероприятиях с участием несовершеннолетних в целях недопущения вовлечения их в употребление алкогольной продукцией.
В целях профилактики алкогольной зависимости у несовершеннолетних, пропаганды и формирования здорового образа жизни 1 сентября и 1 июня объявлены днями без употребления алкогольной продукции на территории Нижегородской области.
На профилактику семейного неблагополучия, укрепление семьи направлен разработанный прокуратурой области законопроект «О единовременной выплате гражданам, усыновившим (удочерившим) де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который предусматривает введение меры социальной поддержки для стимулирования процесса усыновления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в виде единовременного денежного пособия при усыновлении в сумме 100 тысяч рублей на каждого усыновленного ребенка из числа детей-сирот. В настоящее время рабочей группой под председательством заместителя Губернатора области при участии прокуратуры ведется доработка законопроекта.
Динамично изменяющееся федеральное законодательство ставит перед всеми региональными субъектами правотворческого процесса новые задачи. Их реализация связана с формированием и постоянным обновлением нормативной базы. Задача прокуратуры в складывающихся условиях обеспечить упреждающее воздействие прокурорского надзора в целях принятия необходимых и не противоречащих закону региональных нормативных правовых актов.
Черников В.В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — «О некоторых вопросах оценки качества закона»
Тема качества законотворчества весьма многомерна, потому как законотворческий процесс достаточно сложен и включает в себя много составляющих элементов. В свою очередь каждый этап и уровень законотворчества имеет свое индивидуальное содержание, а, следовательно, и свои особенные качественные параметры.
Но при этом безусловным остается только одно — все ступени законотворчества, несмотря на их важность и эксклюзивность, в конечном счете служат единой цели — сотворению закона.
Тема качества закона в правовой науке относится по вполне понятным причинам к числу актуальных. В той или иной степени она исследовалась в работах С.С. Алексеева, В.М. Баранова, В.В. Глазы-рина, В.И. Гоймана, В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова и др.
Уровень разработки проблемы позволяет утверждать, что оценка любого законодательного акта должна рассматриваться как минимум с трех позиций: социальной значимости, юридико-технического совершенства и полноты реализации.
С позиций социума закон может быть оценен положительно, если он соответствует социальным ожиданиям, текущим и перспективным потребностям общества, то есть его принятие социально обусловлено.
О высоком уровне юридического содержания закона свидетельствуют конкретность, точность и понятность правовых норм, отсутствие в тексте противоречий и рассогласованностей, логичность изложения нормативного материала и другие аргументы юридической техники.
Полнота реализации закона измеряется достоверностью исполнения, соблюдения и применения его правовых норм в повседневной жизни. И, скорее всего, я не ошибусь, если скажу, что большинство законодательных норм реализуется в достаточно полной мере, в том числе и в области конфликтного права.
1 Правовая среда. 2012. 8 ноября.
