CC BY
188
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10161 УДК 342.951
С.Б. Аникин, А.И. Пермяков
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ
Введение: организация административно-правового регулирования обеспечения санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в России представляет собой сложную организационно-правовую конструкцию. Санитарно-эпидемиологическое благополучие охватывается понятиями «безопасность» и «национальная безопасность» и ее обеспечение осуществляется на основе централизации, т.к. ст. 71 Конституции РФ вопросы обеспечения безопасности относит к исключительному ведению Российской Федерации. В то же время, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения и осуществление мер по борьбе с эпидемиями относится к совместному ведению России и ее субъектов. При возникновении угроз в области санитарно-эпидемиологического благополучия это положение предполагает принятие комплекса нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Однако для принятия эффективных мер по оперативному реагированию на угрозы в данной области, необходим оптимально короткий юридический алгоритм действий органов государственного управления. Цель: оптимизация правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам здравоохранения и осуществления мер по борьбе с эпидемиями. Методологическая основа: общенаучные (анализ, синтез, системно-структурный) и частнонаучные (логико-юридический, сравнительно-правовой) методы познания, позволяющие раскрыть некоторые проблемы административно-правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России. Результаты: сложность организационно-правовой конструкции обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России не создает условий для своевременного и эффективно-
© Аникин Сергей Борисович, 2020 1
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права )
(Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_ap@ssla.ru 2
© Пермяков Александр Игоревич, 2020 S
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская ° государственная юридическая академия); e-mail: apermykov@sgap.ru
© Аткт Sergey Borisovich, 2020
Doctor of law, associate Professor, Professor. Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
© Permyakov Aleksandr Igorevich, 2020
Candidate of law, associate Professor, Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) 101
го реагирования уполномоченными органами исполнительной власти на возникающие угрозы, выработаны некоторые рекомендации по изменению такого положения. Выводы: организационно-правовые ресурсы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России целесообразно максимально возможно приблизить к местам возникновения угроз эпидемий, сосредоточив их в органах государственной власти субъектов Российской Федерации в виде полномочий субъектов Федерации или федеральных полномочий, делегированных субъектам Федерации.
Ключевые слова: административно-правовое обеспечение, санитарно-эпидемиологическое благополучие, эпидемия, пандемия, национальная безопасность, органы исполнительной власти, централизованная система, режим повышенной готовности.
S.B. Anikin, A.I. Permyakov
CERTAIN ASPECTS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL SUPPORT OF SANITARY AND EPIDEMIOLOGICAL WELFARE OF THE POPULATION IN RUSSIA
Background: the organization of administrative and legal regulation of providing sanitary and epidemiological welfare of the population in Russia is a complex organizational and legal structure. Sanitary-and-epidemiologic well-being covered by the notion of "security" and "national security" and its security is based on centralization, as article 71 of the Constitution of the security issues referred to the exclusive jurisdiction of the Russian Federation. At the same time, in accordance with article 72 of the Constitution of the Russian Federation, coordination of health issues and implementation of measures to combat epidemics is the joint responsibility of Russia and its subjects. If there are threats in the field of sanitary and epidemiological well-being, this situation requires the adoption of a set of regulatory legal acts at the Federal, regional and municipal levels. However, in order to take effective measures to promptly respond to threats in this area, an optimally short legal algorithm of actions of public administration bodies is necessary. Objective: to optimize the legal regulation of the activities of Federal Executive authorities and Executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation on health issues and to implement measures to combat epidemics. Methodology: general scientific (analysis, synthesis, system-structural) and private scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of cognition, allowing to reveal some problems of administrative and legal support of sanitary and epidemiological welfare of the population in Russia. Results: the complexity of the organizational and legal structure of ensuring the sanitary and epidemiological well-being of the population in Russia does not create conditions for a timely and effective response by authorized Executive authorities to emerging threats, and some recommendations have been developed to change this situation. Conclusions: the organizational and legal resources on ensuring sanitary and epidemiological welfare of the population in Russia, it is advisable to zoom in to the threats of epidemics with a focus in the bodies of state power of subjects of the Russian Federation in the form of powers of the Federation or the Federal authority delegated to the regions.
Key-words: administrative and legal support, sanitary and epidemiological welfare, epidemic, pandemic, national security, Executive authorities, centralized system, highalert mode.
Административно-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации представляет собой ком-
плексный институт административного права. Комплексность данного института проявляется в том, что практическая реализация мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия предусматривает использование определенной совокупности правовых средств, находящихся с одной стороны в непосредственной правовой связи с понятиями «безопасность», «национальная безопасность», а с другой, с такими юридическими терминами как «санитарно-эпидемиологическое благополучие», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение».
Безопасность, как объект правового регулирования, в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции РФ1 относится к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. В то же время координация вопросов здравоохранения и осуществление мер по борьбе с эпидемиями отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 п. «ж», «з» Конституции). В свою очередь возникновение неблагоприятной обстановки в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения может послужить, основанием для введения на определенной территории России чрезвычайного положения (ст. 3 Закона «О чрезвычайном положении»2).
Таким образом, в условиях современного федеративного устройства России, обеспечение координации вопросов здравоохранения и осуществление мер по борьбе с эпидемиями основывается на единстве системной организации исполнительной власти (централизация), с одной стороны, с организационной самостоятельностью органов государственной власти субъектов Федерации (децентрализация), с другой.
В соответствии с Федеральным Законом «О безопасности»3 (далее — Закон «О е безопасности») предметное содержание понятия «безопасность» представляет и собой открытый перечень направлений деятельности уполномоченных органов а государственной власти по обеспечению государственной, общественной, эколо- о гической безопасности, безопасности личности и иных, закрепленных нормами о российского законодательства, видов безопасности. В обобщенном понимании о
п
все виды безопасности охватываются понятием «национальная безопасность», | которое сформулировано и закреплено в Стратегии национальной безопасности е Российской Федерации (далее — Стратегия)4! В Стратегии указывается, что в о современном мире получают распространение эпидемии, многие из которых ю
Т5
вызваны новыми, неизвестными ранее вирусами. В этой связи здравоохранение |
и здоровье населения рассматривается в качестве одного из важнейших направ- к
лений обеспечения национальной безопасности, а факты возникновения эпиде- а
мий и пандемий, соответственно, квалифицируется как угроза национальной |
безопасности. ии
Право граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду №
обеспечивается путем реализации мер санитарно-эпидемиологического бла- 11
3
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 8 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // ° Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 4398; Российская газета. 2020. 4 июля.
2 См.: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 23, ст. 2277; 2016. № 27, ч. I, ст. 4153.
3 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (в ред. от 6 февраля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2; 2020. № 6, ст. 585.
4 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2016. № 1, ч. II, ст. 212. 183
гополучия. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ5 (далее — Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии...») санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, главной задачей которого является установление санитарно-эпидемиологических требований, соответствующих условиям безопасности для здоровья человека среды его обитания. За нарушение законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения установлена административная ответственность (ст. 6.3 КоАП РФ6).
Практическая деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия предусматривает проведение профилактических (санитарно-противоэпидемических) и ограничительных (карантин) мероприятий. Первые — включают меры по устранению или минимизации вредного воздействия на человека внешних факторов, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Вторые — направлены на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и в этих целях допускается введение особого режима хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств.
Полномочия органов государственной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия подразделяются по уровням государственного управления на: а) федеральные полномочия; б) федеральные полномочия, делегированные органам государственной власти субъектов Федерации; и в) соб-
0 ственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации.
? Федеральные полномочия охватывают такие ключевые вопросы как: фор-
а мирование и реализацию основных направлений государственной политики в | области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия; норматив-
1 ное регулирование в данной области; координацию деятельности федеральных | органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Фе-! дерации; федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
§ и нормирование; контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой и т.д.
ф
| В целях оперативного реагирования на сложившуюся обстановку в конкрет-
| ном субъекте Федерации, федеральные полномочия по данным вопросам могут 'I передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов | Федерации постановлениями Правительства РФ. Данный вопрос решается в по-| рядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»7. | Таким же образом, могут передаваться полномочия федеральных органов ис-§ полнительной власти, которые не переданы органам государственной власти | субъектов Федерации в соответствии с федеральными законами.
и си
СО
5 См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 13 июля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 1999 г. № 14, ст. 1650; 2020. № 29, ст. 4504.
6 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 1 апреля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2020. № 11, ст. 1577.
104 7 См.: Собр. законодательства РФ. 1999. № 42, ст. 5005; 2020. № 29, ст. 4504.
Полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации в данной области охарактеризуются как ограниченные, т.е. как полномочия второго плана по сравнению с полномочиями федерального уровня правового регулирования. К полномочиям субъектов Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся:
принятие в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов субъекта Федерации и их исполнение;
разработка, утверждения и реализации программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории субъекта Федерации, согласованных с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
введение и отмена в субъекте Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей. И другие полномочия образовательного, информационного характера.
Организационно-правовые основы в области защиты населения и территории России, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»8 (далее — Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций...»). Нормы данного Закона регулируют отношения, возникающие в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Закон определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате: а) аварии, опасного природного явления или катастрофы; б) распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих; в) стихийного или иного бедствия. Чрезвычайная ситуация характеризуется такими материальными признаками как: наличие человеческих жертв; ущерб здоровью людей или окружающей среде; значительные материальные потери; нарушения условий жизнедеятельности людей.
11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) официально заявила о том, что ситуация связанная с распространением нового вида инфекции — коронавирусной инфекций может характеризоваться как пандемия9! Территория России также стала местом распространения коронавирусной инфекции, в связи с чем актуализируются вопросы связанные с административно-правовым обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъектах РФ введен режим повышенной готовности, который предусматривает совокупность организационных мероприятий, проводимых органами управления в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций10.
8 См.: Собр. законодательства РФ. 1994. № 35, ст. 3648; 2020. № 26, ст. 3999.
9 ВОЗ объявила о пандемии коронавируса. РБК. URL.: https://www.rbc.ru/society/11/03/20 20/5e6912ac9a794726b69d8ea7 (дата обращения: 23.10.2020).
10 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. №794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (в ред. от 12 октября
2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 2, ст. 121; 2020. № 42, ч. III, ст. 6634. 105
В Российской Федерации на федеральном уровне в целях борьбы с пандемией были приняты ряд организационно-правовых шагов. В частности, Правительством РФ был утвержден «План первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции»11! В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» Правительством РФ утверждены «Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации»12.
Указом Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 316 был определен порядок действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в субъектах Российской Федерации в связи с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19)13. Во исполнении данного Указа Президента РФ Федеральным Правительством утверждены правила согласования проектов решений высших должностных лиц субъектов Федерации о приостановлении деятельности находящихся на определенной в границах соответствующего субъекта Федерации территории отдельных организаций и индивидуальных предпринимателей, ограничения, в т.ч. путем определения особенностей режима работы работников14.
Таким образом, приведенные выше Акты Президента РФ и Правительства РФ говорят об отсутствии единого скоординированного нормативного подхода по вопросу применяемых для принятия неотложных мер в целях ликвидации угроз в области санитарно-эпидемиологического благополучия связанных с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19). Это связано с тем, что в качестве законодательной основы для принятия мер для устранения угроз санитарно-эпидемиологическому благополучию задействованы два закона. Во-первых, это Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций...», который содержит общие организационно-правовые нормы в области защиты населения и территории страны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Во-вторых, Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии.», который по отношению к указанному выше Закону выступает в качестве специальной нормы, так как регулирует более узкое направление — обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий охраны здоровья граждан и благоприятной окружающей среды. Исследователями данной проблемы также отмечается, что центр тяжести по совершенствованию нормативно-правового урегулирования общественных отношений в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения должен быть перемещен в сферу действия Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии.» [1; 2; 3].
Российская Федерация, как и многие другие страны мирового сообщества, столкнулись в 20-х годах текущего тысячелетия с новыми серьезными вызовами
11 URL: http://static.government.ru/ (дата обращения: 23.10.2020).
12 См.: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» // Собр. законодательства РФ. 2020. № 15, ч. IV, ст. 2274.
13 См.: Собр. законодательства РФ. 2020. № 20. ст. 3157.
106 14 См.: Собр. законодательства РФ. 2020. № 21. ст. 3275.
и угрозами человечеству планетарного масштаба. Пандемия, связанная с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19) продолжает лихорадить общественную жизнь многих государств, унося жизни людей, ставя новые проблемы в области экономики и права. 22 октября 2020 г. Президент РФ, выступая по видеосвязи на пленарном заседании дискуссионного клуба «Валдай», заявил, что коронавирус COVID-19 не отступил и до сих пор представляет серьезную угрозу15. По его словам, это заставляет думать о предстоящих кардинальных переменах в жизни, в т.ч. в правовой сфере. Для российской модели федеративных отношений, тяготеющих к централизованным связям в системе исполнительной власти, в т.ч. и по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологическом благополучия населения, встала реальная проблема эффективности концентрации на федеральном уровне, практически всего объема компетенции в данной области. В этой связи представляется целесообразным максимально приблизить и сосредоточить организационно-правовые ресурсы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения к местам возникновения угроз эпидемий, сконцентрировав их в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в виде полномочий субъектов Федерации или федеральных полномочий, делегированных субъектам Федерации.
Библиографический список
1. Винокуров ВА.. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и новая коронавирусная инфекция: проблемы правового регулирования // Медицинское право. 2020. № 4. С. 9-19.
2. Дубровина М, Комбарова Е. Режим социальной изоляции — конституционно-правовой режим в Российской Федерации // Danish Scientific Journal. 2020. № 41-2. С.41-46.
3. Пьянкова А.Ф. Правовые основания введения в регионах России мер, препятствующих, распространению новой коронавирусной инфекции // Закон. 2020. № 5. С. 53-59.
References
1. Vinokurov V.A. Sanitary and Epidemiological Welfare of the Population and New Coronavirus Infection: Problems of Legal Regulation // Medical law. 2020. No. 4. P. 9-19.
2. Dubrovina M., Kombarova E. Regime of Social Isolation — Constitutional Legal Regime in the Russian Federation // Danish Scientific Journal. 2020. No. 41-2. P. 41-46.
3. Pyankova A.F. Legal Grounds for Introducing Measures in the Regions of Russia that Prevent the Spread of a New Coronavirus Infection // Law. 2020. No. 5. P. 53-59.
15 Путин: коронавирус продолжает представлять серьезную угрозу // Российская газета. URL: https://rg.ru/2020/10/22/putin-koronavirus-ne-otstupil-i-do-sih-por-predstavliaet-ugrozu. html (дата обращения: 29.10.2020). 107
