Наставление утратило силу. Новая инструкция Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.06

ББК 67.7

DOI 10.24411/2073-3313-2020-10189

НАСТАВЛЕНИЕ УТРАТИЛО СИЛУ. НОВАЯ ИНСТРУКЦИЯ

Марифат Гамбар оглы ГАМБАРОВ, адъюнкт Академии управления МВД РФ, дежурный дежурной части ОП № 8 У МВД по г. Самаре E-mail: [email protected]

Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,

правозащитная и правоохранительная деятельность

Аннотация. В статье проводится сравнительный анализ Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции и утвержденной Инструкции по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, а также Наставления по организации службы участковых уполномоченных полиции.

Приведены несколько принципиальных отличий принятых нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность службы участковых уполномоченных полиции, которые привносят и закрепляют новые принципы организации и несения службы участковым уполномоченным полиции на административных участках в соответствии с имеющимися особенностями: детальная регламентация прав и обязанностей только в должностных в должностных инструкциях (регламентах); введение полноценного электронного документооборота; запрет на привлечение участковых уполномоченных полиции к выполнению обязанностей, не связанных непосредственно с выполнением возложенных на них задач; и иные нововведения. В статье также проанализированы оставшиеся неизменными аспекты в организации деятельности участковых уполномоченных полиции.

Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, Инструкция по исполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке, Наставление по организации службы участковых уполномоченных полиции, должностная инструкция (регламент), служебные обязанности, административный участок, электронный документооборот, несение службы, участковый пункт полиции, оперативно-служебная деятельность.

Annotation. The article provides a comparative analysis of instructions on the organization's activities of the precinct police commissioners and the approved instructions in the performance of duties by precinct police officers at the served administrative district, as well as the guidelines for the organization of the service of the precinct police officers. Several principal differences of the adopted normative legal acts regulating the activity of the service of precinct police officers, which introduce and establish new principles of the organization and service of district police officers at the administrative stations in accordance with the existing peculiarities: Detailed regulation of rights and obligations only in official instructions (regulations), introduction of full-fledged electronic document circulation, prohibited to involve precinct police officers in the performance of duties unrelated directly to the performance of tasks assigned to them and other innovations. The article also analysis the remaining unchanged aspects in the organization's activities of precinct police officers.

Keywords: district commissioner of police, Instruction for the organization's activities of the precinct police officers, Instruction on performance of official duties by district commissioners of police at the served administrative station, Instruction on organization of service by the district commissioners of police, official instruction (regulations), official duties, administrative station, electronic document circulation, service, the district police, operational duty service.

Научный руководитель: Г.П. Лозовицкая, доктор юридических наук, доцент

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020

158 -

Участковый уполномоченный полиции в соответствии с пунктами 3, 4 ст. 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 обладает правами, всеми полномочиями, предоставленными сотруднику органа внутренних дел, которые определяются, в том числе, и Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3, а по замещаемой должности — должностным регламентом (должностной инструкцией).

Приказом МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» признаны утратившими силу приказы МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», от 8 сентября 2016 г. № 526 «О внесении изменений в приказ МВД России от 31.12.2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».

Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, в первую очередь, преследовало следующие цели:

1) совершенствование организации деятельности участковых уполномоченных полиции по профилактике преступлений и иных правонарушений;

2) повышение роли в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охране общественного порядка и обеспечении общественной бе-зопасности1.

Указанный приказ МВД России действовал шесть лет, была наработана значительная практика реализации Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции.

Наличие проблемных вопросов в период действия Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, не отвечающего быстро меняющимся тенденциям развития общества, имеющиеся недостатки были официально отмечены на уровне МВД России: «...существенные недостатки, связанные с организацией служебной деятельности участковых уполномоченных полиции»2. Все это в совокупности потребовало разработки и принятия нового нормативного акта, регламентирующего организацию и деятельность участковых уполномоченных полиции.

Принятый новый нормативный акт утвердил Инструкцию по исполнению участковым уполномоченным служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке (далее — Инструкция).

Сравнительный анализ указанной Инструкции и Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции позволяет обратить внимание на следующие изменения.

Наставлением по организации деятельности участковых уполномоченных полиции определялись основные направления и организация деятельности участкового уполномоченного (старшего участкового уполномоченного, помощника участкового уполномоченного) полиции, а также его компетенция, использовалось понятие оперативно-служебной деятельности. Инструкция же определяет порядок исполнения служебных обязанностей (несения службы) участковым уполномоченным полиции (старшим участковым уполномоченным полиции) на обслуживаемом административном участке.

При определении границ административных участков в Инструкцию включен дополнительный критерий — численность граждан, состоящих на профилактическом учете, однако возможность пересмотра границ административного участка, которая присутствовала в Наставлении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, в Инструкции отсутствует.

Кроме того, полагаем, что в предложенной формулировке не нашел своего решения вопрос о закреплении за участковым уполномоченным полиции нескольких административных участков (уход в отпуск и иные случаи), поскольку поручение участковому уполномоченному полиции рассмотрения заявления и сообщения о преступлении, административном правонарушении, происшествии, совершенном на не закрепленном за ним административном участке, будет носить незаконный характер.

Наставлением по организации деятельности участковых уполномоченных полиции установлены направления деятельности участкового уполномоченного полиции:

■ защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

■ предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

■ выявление и раскрытие преступлений;

■ производство по делам об административ-

ных правонарушениях3.

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020

Инструкцией перед участковыми уполномоченными полиции обозначены следующие задачи:

■ принятие мер, направленных на предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, выявление и раскрытие преступлений в соответствии с компетенцией, установленной нормативными правовыми актами МВД России, регламентирующими вопросы деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений;

■ существление превентивных мер по снижению риска совершения преступлений на семейно-бытовой почве, а также лицами, имеющими непогашенную (не снятую судимость), уделяя особое внимание выявлению деяний, предусмотренных статьями 112, 115,116,1161 , 117, 119 и3141 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьями 6.11 и 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

■ проведение индивидуальной профилактической работы с лицами, состоящими на профилактическом учете;

■ осуществление приема граждан;

■ рассмотрение обращений (заявления, сообщения) граждан, относящихся к его компетенции.

При выявлении административных правонарушений в ходе выполнения основных задач осуществление следующих административно-юрис-дикционных полномочий:

■ составление протоколов об административных правонарушениях, относящихся к его компетенции, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

■ рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с КоАП в пределах предоставленных ему полномочий;

■ осуществление наблюдения за соблюдением лицами, состоящими под административным надзором, установленных судом временных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими предусмотренных Федеральных законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ обязанностей4.

В Инструкции введено новое понятие «превентивные меры». В Толковом словаре русского языка дается следующее определение данного понятия: «превентивный — предупреждающий что-нибудь, предохранительный»5.

Принятие превентивных мер является, несомненно, основой деятельности правоохранительной системы в целом. Данный раздел закрепляет положения Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ.

На наш взгляд, есть несколько принципиальных отличий в новой Инструкции и первое — это законодательное закрепление ведения участковым уполномоченным полиции документооборота в электронном виде.

Так, результаты профилактического обхода, приема граждан и проведения индивидуальной профилактической работы должны в обязательном порядке вноситься в модуль «Участковый», что позволит, с одной стороны, освободить участкового уполномоченного полиции от излишней бумажной волокиты, а с другой — сформировать банк данных, доступ к которому будет открытым для всех заинтересованных служб, а также оперативно формировать отчетность и т.д.

Одним из новшеств Инструкции стало исключение из числа тех мероприятий, в которых принимает участие участковый уполномоченный полиции, идентификации неопознанных трупов, а также розыска уклоняющихся от недобровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства. Но включение вышеуказанных обязанностей не исключено в должностную инструкцию (регламент).

Оставлено одно из самых спорных, на наш взгляд, мероприятий — исполнение государственной функции по осуществлению государственного надзора в области безопасности дорожного движения.

Полномочия участкового уполномоченного полиции в настоящее время в области безопасности дорожного движения не конкретизированы ни одним нормативным правовым актом. Если рассматривать эту обязанность, то можно проследить тенденцию от определения конкретных полномочий до совершенной законодательной «размытости» правомочий участкового уполномоченного полиции в области безопасности дорожного движения.

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020

Перечень полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения участкового инспектора милиции содержала Инструкция по организации работы участкового инспектора милиции, утвержденная приказом МВД РФ от 14 июля 1992 г. № 900:

■ Отстранять от управления транспортным средством водителей и иных лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством.

■ Останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз, производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях.

■ Рассматривать дела и налагать взыскания за административные правонарушения, предусмотренные частями 2 и 5 ст. 114, ч. 4 ст. 115, частями 1, 2 и 3 ст. 122 КоАП РСФСР6.

В Инструкции же содержатся исключительно отсылочные нормы. Если следовать буквальному толкованию Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденного приказом МВД России от 23 августа 2017 г. № 664, то участковому уполномоченному полиции предоставлены практически все полномочия, которыми наделены и инспекторы ГИБДД: правом остановки транспортного средства, составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе главой 12 КоАП РФ. Но для того чтобы осуществлять указанные полномочия, участковый уполномоченный полиции должен обладать таким же оснащением, специальными средствами и форменным обмундированием, как и инспекторы ГИБДД (световозвращающий жезл, средства видео-, аудиофиксации, алкотестер, бланки протоколов и т.д.).

В Инструкции сократилось время инструктажа с 40 до 20 минут и отдельно регламентированы действия ответственного лица в случае

неприбытия или не выхода на связь участкового уполномоченного по окончанию несения службы.

Мы согласны с мнением А.Г. Гришакова, что данные меры направлены, прежде всего, на обеспечение личной безопасности сотрудника по-лиции7.

Инструкцией определены основные формы несения службы. Рассмотрение обращений граждан и прием граждан, на наш взгляд, не совсем логично выделять в отдельные формы несения службы, поскольку часть поступающих обращений граждан рассматривается непосредственно во время приема граждан. В Инструкции скорректировано и время приема граждан. Информация о месте и времени приема граждан, а также контактная информация, имеющаяся на официальном сайте МВД России во вкладке «Ваш участковый», не всегда актуальна и нуждается в значительном обновлении, что не может не создать негативного восприятия деятельности полиции.

Наставлением по организации деятельности участковых уполномоченных полиции предусматривалось проведение с целью оказания профилактического воздействия и предупреждения преступлений и иных правонарушений проведение бесед с отдельными категориями лиц, состоящих на профилактическом учете. В Инструкции же предлагается новый механизм. 3аконо-датель обратился к положениям Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23 июня 2016 г. № 182-Ф3.

Выделено несколько форм профилактического воздействия: правовое информирование; профилактическая беседа; объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости антиобщественного поведения; профилактический учет; административный надзор.

Вторым документом, утвержденным приказом МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 стало Наставление по организации службы участковых уполномоченных полиции. Осуществление непосредственных полномочий по организации службы участковых уполномоченных полиции возложено на должностных лиц территориальных органов МВД России, однако, как и в случае с должностными обязанностями участковых уполномоченных полиции, конкретизация обязанностей и прав указанных должностных лиц

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020

обеспечивается должностным регламентом (инструкцией).

Новая Инструкция предполагает введение практически полностью электронного документооборота, что, с одной стороны, предполагает почти полное исключение ведения и заполнения бумажных документов. Так, отражение результатов профилактического обхода, приема граждан и проведения индивидуальной профилактической работы, а также иной служебной документации предполагается осуществлять в электронном виде. Наличие доступа к централизованным оперативно-справочным, криминалистическим и розыскным учетам, формирование запросов по различным критериям поиска, автоматизированное формирование аналитических и статистических отчетов о результатах оперативно-служебной деятельности предполагают уменьшение бумажной волокиты и более оперативное получение информации всеми заинтересованными сторонами процесса.

С другой стороны, ведение электронного документооборота предполагает обеспечение всех участковых уполномоченных вычислительной, электронной, организационной и специальной техникой, а также, бесперебойным доступом к сети, что нашло свое закрепление в приказе МВД России от 29 марта 2019 г. № 205. Однако указанные мероприятия должны быть проведены в рамках выделенных ассигнований, что дает основания полагать о невозможности полного выполнения озвученных мероприятий.

В 2018 г. проблемы в службе участковых уполномоченных полиции достигли практически критической отметки: привлечение участковых уполномоченных к выполнению обязанностей, не предусмотренных должностным регламентом; отсутствие доплат за перекрытие дополнительного участка и компенсаций за работу в выходные и праздничные дни и т.д. Эти проблемы признаны на уровне МВД России и отражены в письме от 23 июня 2018 г. № 1/6951. В первую очередь отмечена систематичность указанных недостатков.

Результатом предпринятых мер стало, в том числе, принятие нового приказа МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 и утверждение Инструкции и Наставления.

В пункте 3.2. приказа МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 обращено особое внимание на недопустимость практики поручения участковым уполномоченным полиции проверок по зарегистрированным заявлениям и сообщениям о преступлениях экономической направленности,

тяжких и особо тяжких преступлениях или по заявлениям и сообщениям, не относящимся к компетенции полиции, а также о преступлениях и административных правонарушениях и происшествиях, совершенных вне территории закрепленных за ними административных участков.

Пунктом 4.6 Наставления по организации службы участковых уполномоченных полиции закреплены аналогичные положения для территориальных органов МВД России на территориальном уровне.

Исходя из анализа предложенной законодателем формулировки возникает вопрос, каким образом и кто будет определять относимость заявлений к компетенции полиции и на какой стадии рассмотрения и кем заявления будут направляться для рассмотрения по принадлежности.

Однако закрепление таких норм приказом МВД России не уменьшает кадрового дефицита, который наблюдается в настоящее время, в том числе и в службе участковых уполномоченных полиции.

Введение в Инструкции нового понятия фактически закрепляет основную функцию, возложенную на участкового уполномоченного полиции — предупреждение преступлений и правонарушений.

Но наличие такой формулировки дает основания для привлечения участкового уполномоченного полиции к ответственности, вплоть до уголовной, за любое совершенное преступление на территории обслуживаемого им административного участка.

Возвращаясь к выводам, сделанным в письме МВД России от 23 июня 2018 г № 1/6951, можно сказать о том, что новая Инструкция и Наставление призваны решить остро стоящие вопросы, связанные с организацией служебной деятельности участковых уполномоченных полиции, но вряд ли они смогут стать решающим фактором для разрешения других не менее важных задач, таких, как значительный некомплект службы участковых уполномоченных полиции и снижение высокой нагрузки, а также устранение бытовой неустроенности сотрудников, которая в немалой степени способствует оттоку кадров из службы участковых уполномоченных полиции.

Реализация в полном объеме положений Инструкции и Наставления по организации службы участковых уполномоченных полиции возможна только путем применения комплексных мер.

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020

1 Приказ МВД России от 31.12.2012 г. №1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» // СПС «Консультант Плюс»

2 Письмо МВД России от 23.06.2018 г. № 1/6951. Письмо официально опубликовано не было.

3 Приказ МВД России от 31.12.2012 г. №1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».

4 Приказ МВД России от 29.03.2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» // СПС «Консультант Плюс»

5 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / Под ред. Л.И. Скворцова. 28-е изд. М.: Мир и Образование, 2019.

6 Приказ МВД РФ от 14.07.1992 г. № 231 «Об утверждении инструкции по организации работы участкового инспектора милиции» // СПС «Консультант Плюс»

7 Гришаков А.Г. Анализ проекта нормативного правового акта, регламентирующего деятельность участковых уполномоченных полиции // Служба участковых уполномоченных полиции: вчера, сегодня, завтра. (К 95-летию образования): Сб. тезисов докладов и выступлений / Под ред. С.К. Бурякова. Барнаул: Барнаульский юрид. ин-т МВД России, 2018. С. 31.

Библиографический список

1. Приказ МВД России от 31.12.2012 г. №1166 «Вопросы организации деятельности участковых

уполномоченных полиции» // СПС «Консультант Плюс»

2. Приказ МВД России от 29.03.2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» // СПС «Консультант Плюс»

3. Приказ МВД РФ от 14.07.1992 г. № 231 «Об утверждении инструкции по организации работы участкового инспектора милиции» // СПС «Консультант Плюс»

4. Письмо МВД России от 23.06.2018 г. № 1/ 6951. Письмо официально опубликовано не было.

5. Гришаков А.Г. Анализ проекта нормативного правового акта, регламентирующего деятельность участковых уполномоченных полиции // Служба участковых уполномоченных полиции: вчера, сегодня, завтра. (К 95-летию образования): Сб. тезисов докладов и выступлений / Под ред. С.К. Бурякова. Барнаул: Барнаульский юрид. ин-т МВД России, 2018.

6. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / Под ред. Л.И. Скворцова. 28-е изд. М.: Мир и Образование, 2019.

ЗАКОН И ПРАВО • 04-2020