CC BY
204
ДМИНИСТРАТИВНОЕ РАВО.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ
TJMMA
ш
%
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА УЧАСТКОВЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПОЛИЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
HISTORICAL AND LEGAL ASPECTS OF THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF PRECINCT POLICE COMMISSIONERS IN THE RUSSIAN FEDERATION
УДК 340.15
Р.А. ЛАЩЕНКО
(Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) ralbel@mail.ru
В.В. ШУМСКИЙ
(Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, Белгород) viktor.shumskiy.68@mail.ru
ROMAN А. LASHCHENKO
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
VICTOR V. SHUMSKIY
try ( f Ru
Belgorod, Russia)
(Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the
Interior of Russia,
Аннотация: в научной статье авторы рассматривают развитие института участковых уполномоченных полиции в Российской Федерации в историческом и правовом аспектах. При проведении анализа развития службы с дореволюционного периода до настоящего времени раскрыт генезис нормативных правовых актов, регулирующих организацию деятельности участковых уполномоченных полиции, а также освещены проблемные вопросы функционирования, организации и оперативно-служебной деятельности. Основные недостатки в части загруженности участкового уполномоченного полиции, деятельности вне закрепленного участка, не связанной с прямыми обязанностями по должностному регламенту, были учтены при разработке Инструкции по выполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке и Наставления по организации службы участковых уполномоченных полиции, утвержденных приказом МВД России от 29.03.2019 № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности».
Ключевые слова: участковый уполномоченный, инспектор, административный участок, наставление, инструкция, урядник, околоточный.
Для цитирования: Лащенко Р.А., Шумский В.В. Историко-правовые аспекты развития института участковых уполномоченных полиции в Российской Федерации // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2019. № 3. С. 35-39.
Abstract: in the scientific article the authors consider the development of the Institute of precinct police commissioners in the Russian Federation in historical and legal aspects. When analyzing the development of the service from the pre-revolutionary period to the present time, the Genesis of normative legal acts regulating the organization of the activities of the precinct police commissioners is revealed, as well as the problematic issues of functioning, organization and operational activities are highlighted. The main drawbacks in terms of the workload of the precinct police Commissioner, activities outside the fixed area
and not related to direct duties under the official regulations were taken into account in the development of the draft order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation «On service by the precinct police Commissioner at the serviced administrative site and the organization of this activity», Instructions for the performance of duties by the precinct police Commissioner at the serviced administrative site, Instructions on the organization of service of precinct police officers which were published on 30.11.2018 on the Federal portal of projects of regulatory legal acts.
Keywords: the district Commissioner, inspector, administration area, guidance, instruction, the constable, policeman.
For citation: Lashchenko R.A., Shumskiy V.V. Historical and legal aspects of the development of the Institute of precinct police commissioners in the Russian Federation // Vestnik of Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia. 2019. № 3. P. 35-39.
Исторически сложившийся институт участковых уполномоченных полиции в Российской Федерации неоднократно подвергался реформированию в организационно-структурном построении, что было обусловлено в основном многопрофильностью деятельности [2], но на всех этапах развития его роль была важна и значима для российского общества.
Еще в дореволюционной России функции непосредственной связи полиции с населением, поддержания правопорядка в волостях, городах и уездах осуществляли приставы, околоточные, урядники [5].
После революции 1917 года полицейская система была полностью упразднена, советскому правительству требовалась новая структура правопорядка, и 10 ноября 1917 года принимается Декрет о создании милиции [7]. Также возникла необходимость создания подразделения, сотрудники которого занимались бы вопросами профилактики и раскрытия преступлений на определенном участке, хорошо знали местное население. 17 ноября 1923 года (считается официальным днем образования службы) приказом начальника Центрального административного управления НКВД РСФСР в штаты городской милиции повсеместно были введены должности участковых надзирателей и утверждена инструкция по организации их деятельности.
В сельской же местности процесс формирования этой службы затянулся до 13 февраля 1930 года, когда был издан приказ НКВД СССР № 109, которым вводились должности участковых инспекторов милиции в сельских местностях. Положением «Об участковых инспекторах в сельских местностях» служебные права участкового инспектора в городе и на селе были уравнены [4].
В период с 1937 по 1941 г. НКвД СССР был издан ряд приказов и инструкций для городских и сельских участковых. Им впервые предписывалось использовать в борьбе с преступностью широкие слои населения. Тогда же появились внештатные участковые инспекторы милиции.
В годы Великой Отечественной войны участковые инспекторы милиции осуществляли нелегкую службу по охране общественного порядка в тылу нашей Родины, вели борьбу с мародерством, дезертирством и иными преступными проявлениями военного времени [6].
В послевоенное время, с 1949 года, милиция находилась в подчинении МГБ СССР, где было организовано управление милицейской службы, в состав которого вошли подразделения участковых уполномоченных.
Начиная с середины 50-х годов был организован комплекс мер, направленных на улучшение эффективности деятельности подразделений милиции. Участковые уполномоченные вновь стали именоваться участковыми инспекторами милиции, и при назначении на должность кандидатуры обязательно утверждались в исполнительных комитетах.
С апреля 1974 года участковые инспекторы были переподчинены в уголовный розыск. В ГУУР МВД СССР образовано Управление профилактической службы, в свою очередь, в территориальных органах были созданы аналогичные подразделения.
В 1983 году осуществлены организационно-штатные изменения: вывод службы из состава уголовного розыска и переименование в отделы по организации работы участковых инспекторов милиции, что позволило стать, по существу, самостоятельной службой. В Организационно-инспекторском управлении МВД СССР был образован отдел по контролю и руководству деятельностью участковых инспекторов. Перед отделом ставились задачи, связанные с улучшением работы, укреплением связи участковых инспекторов с общественными организациями, населением, с совершенствованием их взаимодействия с другими службами органов внутренних дел [8].
Однако согласно изданным в тот период нормативным актам организационно-методическое обеспечение деятельности участковых инспекторов возлагалось на отраслевые службы МВД,
УВД по линиям их работы. Это не давало возможности превратить службу участковых инспекторов в реально действующую силу, было ослаблено внимание к воспитанию, профессиональной подготовке и бытовому устройству ее личного состава, что обернулось крупными потерями в правоохранительной практике [1, с. 12].
С 1986 по 1989 г. служба участковых инспекторов милиции была введена в состав службы охраны общественного порядка (ГУООП МВД СССР) на правах самостоятельного управления. Это способствовало определенным позитивным изменениям в организационной структуре и системе управления деятельностью участковых.
В 1989 г. служба участковых инспекторов вошла в состав Управления профилактической службы, которое в 1991 г. было переименовано в отдел профилактики, организации работы участковых инспекторов милиции и инспекции по делам несовершеннолетних.
18 апреля 1991 года Верховным советом РСФСР принимается Закон «О милиции», являвшийся правовой основой деятельности всей российской милиции, в том числе и службы участковых инспекторов.
В 1992 году была образована милиция общественной безопасности, в состав которой вошла служба участковых инспекторов милиции. Приказом МВД России от 14 июля 1992 года № 231 утверждена Инструкция по организации работы участковых инспекторов милиции, разработанная с учетом проводимых в стране демократических преобразований.
Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года утверждено Положение о милиции общественной безопасности. В ее структуре служба участковых инспекторов стала ведущей, но при этом изменились принципы ее финансирования (за счет средств местных бюджетов). Во исполнение данного Указа значительно увеличилось число сотрудников службы.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 163-Ф3 «О внесении изменений в статьи 30 и 36 Закона Российской Федерации «О милиции» с 1 января 2001 года осуществлено переименование должности «участковый инспектор милиции» в «участковый уполномоченный милиции».
16 сентября 2002 года издан приказ Министра внутренних дел Российской Федерации № 900, утвердивший Инструкцию по организации деятельности участкового уполномоченного милиции. При разработке Инструкции были учтены изменения, произошедшие в структуре органов внутренних дел, а также нормы нового федерального законодательства и правовых актов МВД России [10].
7 февраля 2011 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым был подписан Федеральный закон № З-ФЗ «О полиции», вступивший в силу с 1 марта 2011 года и заменивший закон РСФСР от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции». Д.А. Медведев пояснил: «Переименование милиции в полицию - вещь смысловая. Это переход от советской системы к современной, честной и дееспособной, никаких срочных мер по замене табличек, перекраске машин, как и спец. бюджета на это, не будет. Здесь вопрос содержания, а не формы»1.
Приказом МВД России от 31 декабря 2012 года № 1166 утверждено Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, где определены основные направления организации деятельности, права и обязанности, правовое и должностное положение участкового уполномоченного полиции.
В настоящее время подразделения участковых уполномоченных полиции на всех уровнях управления продолжают выполнять возложенные на них задачи, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают общественную безопасность, раскрывают преступления, осуществляют профилактическую деятельность.
В системе органов внутренних дел подразделения участковых уполномоченных полиции были и остаются незаменимым звеном, осуществляющим борьбу с преступностью, поддержание правопорядка и законности.
Деятельность участковых уполномоченных полиции регламентирована совокупностью межотраслевых правовых связей, представляет собой организационно-распорядительную и исполнительную функции решения задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, профилактике и раскрытию правонарушений и преступлений на обслуживаемом участке.
По мнению Н.Д. Нечевиной, в общей массе действующих законодательных актов следует выделить:
- определяющие основные задачи, функциональные особенности и компетенции деятельности участковых уполномоченных;
- определяющие тактику, способы и порядок выполнения возложенных на них функциональных обязанностей [2].
По утверждению В.А. Постольника, правовое положение участковых уполномоченных специфично и имеет свои особенности: в их правовом статусе, как и начальника органа внутренних дел, ярко выражена вертикальная и горизонтальная подчиненность, а также принцип закрепления определенной территории (участка) [3, с. 28].
1 https://svpressa.ru/society/article/28797/
Служба участковых уполномоченных полиции является ключевой в деятельности МВД России. От эффективности и законности ее работы зависят безопасность и благополучие граждан, своевременное выявление и предупреждение правонарушений, раскрытие преступлений, нормальное функционирование государственных органов. Так, в гл. 2 Конституции Российской Федерации, в ст. 18, говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Универсальность участковых уполномоченных полиции следует расценивать скорее как недостаток, нежели достоинство. Участковыми уполномоченными на своем административном участке выполняются обязанности не только «главного полицейского», но и дознавателя, сотрудника уголовного розыска, других служб и органов, в том числе вне территории обслуживания. Отмечается сложность качественного проведения поквартирного (подворного) обхода административного участка. Остается открытым вопрос добровольности участия граждан в охране общественного порядка, формализма в социальной реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, иных проблемных направлений профилактической деятельности органов внутренних дел и роли в этом участковых уполномоченных полиции.
МВД России беспокоят темпы прироста преступлений против личности, совершенных в состоянии опьянения, рецидивной преступности, малоэффективная в ряде регионов профилактическая работа участковых уполномоченных полиции по профилактике терроризма и экстремизма.
Недостаточно отрегулирована правовая база организации деятельности участковых уполномоченных полиции по профилактике правонарушений, применению и использованию административного законодательства.
Особое значение имеет создание благоприятных условий для работы участковых уполномоченных, включая вопросы рационального использования служебного времени, обеспечения жильем и служебными помещениями на обслуживаемых участках, транспортом и связью. Руководству необходимо определить режим работы, который в наибольшей степени способствует успешному выполнению участковыми уполномоченными своих служебных обязанностей. Определение режима работы должно нести за собой не только упорядочение труда, но и повышение его результативности. Обязанность руководите-
ля органа внутренних дел заключается в организации деятельности участковых уполномоченных полиции таким образом, чтобы они большую часть времени находились непосредственно на административном участке, вели прием населения (причем не только днем, но и в вечернее время суток), поддерживали порядок, осуществляли профилактические мероприятия.
Необходимо всемерно поддерживать и укреплять авторитет участковых уполномоченных в глазах населения, глубоко изучать общественное мнение об их деятельности и на этой основе принимать меры к укреплению доверительных отношений с населением, способствовать объективному освещению работы участковых уполномоченных по обеспечению законности и правопорядка в СМИ [9].
Говоря о направлениях совершенствования правового регулирования деятельности участковых уполномоченных полиции, необходимо законодательно синхронизировать две сферы (два уровня) изменений нормативной базы: общегосударственную сферу (законодательный уровень) и ведомственную (нормативный).
Таким образом, анализ правового положения участковых уполномоченных полиции в современных условиях свидетельствует о необходимости дальнейшей выработки иных подходов к роли и возможностям участковых уполномоченных полиции, особенно необходима корректировка действующих и принятие новых нормативных правовых актов (в том числе и ведомственных), непосредственно касающихся организации деятельности участковых уполномоченных полиции.
29 марта 2019 г. подписан приказ МВД России «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности», которым утверждается Инструкция по выполнению участковым уполномоченным полиции служебных обязанностей на обслуживаемом административном участке (приложение № 1) и Наставление по организации службы участковых уполномоченных полиции (приложение № 2).
Долгое время сохраняется практика отвлечения участковых уполномоченных полиции в целях решения оперативно-служебных задач вне закрепленного участка и исполнения обязанностей, не связанных с прямым назначением. Остаются нерешенными вопросы материально-технического и социально-бытового обеспечения. В условиях возрастающей нагрузки, в том числе документооборота, увеличивается некомплект личного состава подразделений. В связи с чем предлагается детализация функций сотрудников (с исключением несвойственных) и приве-
дение документации в электронный формат с использованием модуля «Участковый» Сервиса обеспечения охраны общественного порядка МВД России.
Надеемся, что вышеуказанный приказ МВД России позволит решить основную проблему службы - добиться того, чтобы работа участко-
вых уполномоченных полиции была постоянно связана с закрепленным участком. Именно этим обстоятельством обусловлена критика российскими гражданами работы участковых уполномоченных полиции, которые нередко оторваны от обслуживаемой территории, их не видят и не знают жители административного участка.
Литература
1. Нечевин Д.К. Деятельность МВД, УВД по руководству службой участковых инспекторов милиции. - Москва, 1993. 20 с.
2. Нечевина Н.Д. Организационная деятельность участковых инспекторов милиции в обеспечении охраны общественного порядка и профилактики правонарушений. - Москва, 1999. 23 с.
3. ПостольникВ.А. Организация работы участковых инспекторов милиции. - Москва: МЦ при ГУК МВД России, 1997. 28 с.
4. ФаткуллинБ.Х., Садрисламов А.К. Исторические тенденции развития института участковых уполномоченных полиции // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 6. С. 333-336.
5. Репьёв А.Г. Генезис становления и развития службы участковых уполномоченных полиции: от сословно-представительной монархии до наших дней // Информационная безопасность регионов. 2013. № 2 (13). С. 117-150.
6. Ермаков А.Г. Деятельность участковых уполномоченных полиции: историко-педагогические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2011. № 3. С. 180-185.
7. Иванова Е.А. Правовые основы организации и деятельности общей полиции России (XVIII - начало XX вв.). - Ростов-на-Дону, 2003. 221 с.
8. Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел / под ред. Р.С. Мулука-ева. - Москва: NOTA BENE Медиа Трейд Компания, 2005. 336 с.
9. Ушакова О.В. Общественное мнение как основа формирования образа участкового уполномоченного полиции // Теория и практика общественного развития. 2015. № 11. С. 57-59.
10. Воронцов А.Я. Деятельность службы участковых уполномоченных полиции в период реформирования системы МВД России: историко-правовой и прикладной аспекты // Актуальные проблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. 2016. № 19-1. С. 154-160.
— References —
1. Nechevin D.K. Deyatel'nost' MVD, UVD po rukovodstvu sluzhboi uchastkovykh inspektorov militsii. - Moskva, 1993. 20 s.
2. Nechevina N.D. Organizatsionnaya deyatel'nost' uchastkovykh inspektorov militsii v obespechenii okhrany obshchestvennogo poryadka i profilaktiki pravonarushenii. - Moskva, 1999. 23 s.
3. Postol'nik V.A. Organizatsiya raboty uchastkovykh inspektorov militsii. - Moskva: MTs pri GUK MVD Rossii, 1997. 28 s.
4. Fatkullin B.Kh., SadrislamovA.K. Istoricheskie tendentsii razvitiya instituta uchastkovykh upolnomochennykh politsii // Probely v rossiiskom zakonodatel'stve. 2011. № 6. S. 333-336.
5. Rep'ev A.G. Genezis stanovleniya i razvitiya sluzhby uchastkovykh upolnomochennykh politsii: ot soslovno-predstavitel'noi monarkhii do nashikh dnei // Informatsionnaya bezopasnost' regionov. 2013. № 2 (13). S. 117-150.
6. Ermakov A.G. Deyatel'nost' uchastkovykh upolnomochennykh politsii: istoriko-pedagogicheskie aspekty // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. 2011. № 3. S. 180-185.
7. Ivanova E.A. Pravovye osnovy organizatsii i deyatel'nosti obshchei politsii Rossii (XVIII - nachalo XX vv.). - Rostov-na-Donu, 2003. 221 s.
8. Mulukaev R.S., Malygin A.Ya., Epifanov A.E. Istoriya otechestvennykh organov vnutrennikh del / pod red. R.S. Mulukaeva. -Moskva: NOTA BENE Media Treid Kompaniya, 2005. 336 s.
9. Ushakova O.V. Obshchestvennoe mnenie kak osnova formirovaniya obraza uchastkovogo upolnomochennogo politsii // Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya. 2015. № 11. S. 57-59.
10. VorontsovA.Ya. Deyatel'nost' sluzhby uchastkovykh upolnomochennykh politsii v period reformirovaniya sistemy MVD Rossii: istoriko-pravovoi i prikladnoi aspekty // Aktual'nye problemy gosudarstva i obshchestva v oblasti obespecheniya prav i svobod cheloveka i grazhdanina. 2016. № 19-1. S. 154-160.
(статья сдана в редакцию 27.06.2019)
