CC BY
360
УДК 342.951 ББК 67.401.01
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ УЧАСТКОВЫМИ УПОЛНОМОЧЕННЫМИ ПОЛИЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА КУРБАТОВА,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат экономических наук, доцент; РУСЛАН ВЛАДИМИРОВИЧ КРАХИН, Инспектор 1 отделения Отдела организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Рецензент: кандидат юридических наук Б.Ц. Жалсанов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена анализу деятельности участковых уполномоченных полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Выявлены трудности, с которыми сталкиваются участковые уполномоченные полиции при осуществлении административного надзора за указанной категорией лиц, а также определены направления совершенствования деятельности участковых уполномоченных полиции по осуществлению административного надзора.
Ключевые слова: административный надзор, лица, освобожденные из мест лишения свободы, органы внутренних дел, участковый уполномоченный полиции, индивидуальная профилактическая работа.
Abstract. The article is devoted the analysis of activity of precinct police in the exercise of administrative supervision over persons released from places of imprisonment. The difficulties faced by the district commissioners of police in the exercise of administrative supervision over specified categories of persons, and also identifies directions of perfection of activity of precinct police in the exercise of administrative supervision.
Keywords: administrative supervision, persons released from places of imprisonment, the police, the district Commissioner of police, individual preventive work.
Возникновение института административного надзора относится к 60-м гг. ХХ в. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-У! было принято положение «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [1]. Данный документ просуществовал в течение почти 40 лет, и фактически прекратил свое действие в 2000-х годах в связи с проводимыми в 90-е гг. ХХ века реформами уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и
административного законодательства, но юридически был признан не действующим на территории Российской Федерации с 1 января 2010 года в связи с принятием Федерального Закона 27 декабря 2009 года № 377-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы» [2].
Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [3] (далее — Закон № 64-ФЗ) вновь введен данный правовой институт.
Принятие указанного закона было обусловлено интенсивным ростом уровня рецидивной преступности в стране. Закон № 64-ФЗ закрепил понятие, задачи, срок, перечни субъектов и объектов административного надзора, а также порядок его осуществления.
Согласно этому закону административный надзор направлен в первую очередь на защиту государственных и общественных интересов. Административный надзор за указанной категорией лиц устанавливается с целью предупреждения совершения ими преступлений и других правонарушений, а также оказания на них индивидуального профилактического воздействия.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, занимает важное место в административной деятельности органов внутренних дел. Сущность данного надзора заключается в наблюдении органами внутренних дел за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с Законом № 64-ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных этим законом.
В первую очередь необходимо обозначить категории лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор:
Это совершеннолетние лица, освобождаемые или освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:
1) тяжкого или особо тяжкого преступления;
2) преступления при рецидиве преступлений;
3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.
В отношении перечисленных категорий лиц административный надзор устанавливается по инициативе:
• исправительного учреждения, если в период
отбывания наказания в местах лишения свободы это лицо признавалось злостным нару-
шителем установленного порядка отбывания наказания;
• или по инициативе органов внутренних дел, в отношении тех же лиц, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, и в случае совершения ими в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия вышеперечисленных оснований.
Согласно ч. 1 ст. 4 закона № 64-ФЗ в отношении поднадзорного лица могут устанавливаться следующие административные ограничения:
• запрещение:
• пребывания в определенных местах;
• посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
• пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;
• выезда за установленные судом пределы территории;
• обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Следует отметить, что на практике основными
субъектами, осуществляющими административный надзор, являются участковые уполномоченные полиции, так как в их обязанности входит непосредственное несение службы на административном участке, работа с населением и профилактика административных правонарушений и преступлений
в жилом секторе, и инспектора по осуществлению административного надзора, которые также входят в подразделения участковых уполномоченных полиции.
Кроме того, в осуществлении административного надзора участвуют:
• сотрудники строевых подразделений: патрульно-постовой службы полиции; вневедомственной охраны; дорожно-патрульной службы ГИБДД;
• подразделения, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность;
• дежурные части территориальных органов внутренних дел;
• сотрудники полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
В целях осуществления контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом, в соответствии с федеральным законом, запретов и ограничений, закон наделяет сотрудников полиции соответствующими обязанностями и правами (п. 26 ч. 1 ст. 12 и п. 11 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции») [4].
Приказом МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 был утвержден Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [5], который регулирует осуществление органами внутренних дел наблюдения за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных законом.
Рассматривая организацию работы по осуществлению профилактической работы с лицами, в отношении которых установлен административный надзор, следует особо выделить службу участковых уполномоченных полиции, на которых возложены основные обязанности по осуществлению комплекса профилактических мероприятий с указанными лицами.
Изучение деятельности участковых уполномоченных полиции по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы, позволило выявить ряд проблем. В частности, участковые уполномоченные полиции зачастую выполняют функции, непосредственно не связанные с работой на административном участке, реализация которых отвлекает их от качественного осуществления административного надзора. В этой связи следует обратить внимание на то, что одной из наиболее важных задач участкового уполномоченного полиции при осуществлении административного надзора является профилактика преступлений и административных правонарушений среди поднадзорных лиц, формирование у них законопослушного поведения. Поэтому целесообразно свести к минимуму привлечение участковых к выполнению несвойственных им функций (охране общественного порядка во время проведения праздничных, спортивных, общественно-политических и других мероприятий, розыск призывников для военкомата, работа с судебными приставами, а порой и вместо судебных приставов и т.д.).
Индивидуальная профилактическая работа, осуществляемая участковым уполномоченным полиции состоит из двух методов профилактики: метода убеждения и метода принуждения [6].
Метод убеждения — это в первую очередь профилактическая беседа с профилактируемым лицом, направленная на убеждение этого лица к возвращению к нормальному образу жизни с точки зрения социума и отказа от совершения противоправных деяний, в том числе административных правонарушений и преступлений; разъяснение ему негативных последствий от антиобщественного образа жизни; склонение к участию в общественно-полезных мероприятиях. И как обязательное условие профилактической работы с таким лицом — его трудоустройство с целью законного получения средств к существованию.
В случае, когда все средства убеждения использованы, но цель индивидуальной профилактики в отношении профилактируемого лица не достигнута, следует применять метод принуждения, основанный на применении мер превентивного характера, то есть привлечение данного лица к административной, а в случае необходимости, и к уголовной ответственности.
К сожалению, изложенные методы не всегда в полной мере возможно применить на практике. В
первую очередь, по причине того, что ни сам Закон № 64-ФЗ, ни приказ МВД России № 818 не раскрывают содержание и формы индивидуальной профилактической работы с поднадзорным лицом, однако ставят задачу по предупреждению совершения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений, в целях защиты государственных и общественных интересов [7].
В процессе реализации административного надзора участковые уполномоченные полиции сталкиваются с некоторыми трудностями, а именно:
• категорию поднадзорных лиц, имеющих непогашенную судимость за совершение преступлений при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, не «пугают» санкции, предусмотренные законодательством за уклонение от административного надзора;
• так называемое «неравномерное распределение лиц, подлежащих профилактическому учету», а именно проживание большого количества лиц, в отношении которых установлен административный надзор, на административном участке отдельно взятого участкового уполномоченного полиции, создавая ему большую нагрузку, в сравнении с его коллегами, по осуществлению профилактических мероприятий в отношении указанных лиц;
• в соответствии с п. 8.4. Порядка осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в целях получения сведений о поведении поднадзорного лица, участковые уполномоченные полиции запрашивают информацию по месту работы и (или) месту его жительства (пребывания), из чего следует, что в рамках осуществления административного надзора необходимо, с целью получения информации о данном лице, прямо или косвенно, разглашать сведения о его судимости и нахождения под особым контролем органов внутренних дел третьим лицам (работодателю, соседям по месту жительства), что явно не способствует ресоциализации поднадзорного лица в обществе, так как тем самым мы негативно настраиваем граждан по отношению к данному лицу [8];
• в том числе следует отметить и такую немаловажную проблему, как слабая подготовка лич-
ного состава участковых уполномоченных полиции в вопросе индивидуальной профилактической работе, тем более, когда молодой сотрудник — вчерашний выпускник высшего учебного заведения, пытается объяснить матерому рецидивисту, мировоззрение которого кардинально отличается от общепринятого, что образ его жизни «не совсем правильный». Еще на стадии подготовки рассматриваемого федерального закона, в январе 2011 года, на заседании Совета безопасности Российской Федерации, подчеркивалась необходимость продуманной, хорошо отлаженной системы профилактики, а также акцентировалось внимание на важности консолидации усилий правоохранительных и иных органов государственной власти, без которой невозможно решить проблему рецидива преступности [9].
Кроме того, отметим, что в настоящее время отсутствует специализированная психологическая служба, которая бы осуществляла работу с данной категорией лиц с целью их психологической адаптации, в особенности с той категорией, которые за время нахождения в местах лишения свободы потеряли близких (смерть, развод), а так же имеющих неприязненные чувства к обществу в целом и к сотрудникам полиции в частности. Указанное обстоятельство также не способствует достижению положительных результатов при осуществлении административного надзора.
Также необходима квалифицированная помощь со стороны служб социальной защиты населения по трудоустройству лиц, освобожденных из мест лишения свободы, по получению данными лицами необходимой профессиональной квалификации или профессиональной переориентации.
Контроль за трудоустройством каждого поднадзорного должен осуществляться систематически путем:
• личных бесед с ним во время посещения его места жительства или в ходе проведения с ним профилактических мероприятий;
• бесед с родственниками и другими лицами;
• посещение сотрудниками полиции места его работы, если это не повлечет за собой впоследствии увольнения поднадзорного лица или ухудшения отношений с работодателем;
По каждому факту увольнения поднадзорного с работы должно проводиться индивидуальное разбирательство его мотивов.
В ходе проверки истребуется объяснение поднадзорного, запрашиваются соответствующие сведения о работодателе. Во время разбирательства письменно фиксируются намерения поднадзорного о новом трудоустройстве, и одновременно должна проводиться проверка их реальности.
Все материалы проведенной проверки приобщаются к делу административного надзора. Последующий контроль за трудоустройством поднадзорных ведется по учащенному графику. Поднадзорные, не занятые общественно полезным трудом и не принимающие реальных мер по трудоустройству, берутся под интенсивный надзор.
В целях осуществления особого контроля за лицами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, для предотвращения рецидива данного вида преступления, следует привлекать психиатров.
Несмотря на принятые нормативные правовые акты, в настоящее время отсутствует единый порядок выявления лиц, в отношении которых возможно установление судом административного надзора.
Так, на территории, обслуживаемой органом внутренних дел, может проживать лицо, в отношении которого возможно установление административного надзора, но информация, что такое лицо проживает на территории обслуживания, у участкового уполномоченного полиции нет, и соответственно оно не разыскивается и какой либо контроль за таким лицом со стороны участкового уполномоченного полиции не осуществляется.
В том числе необходимо помнить, что Конституция Российской Федерации дает право любому гражданину на свободное передвижение и выбор места жительства, из чего следует, что любое ограничение прав и законных интересов гражданина возможно только по решению суда и что лицо, освобожденное из мест лишения свободы, подпадающее под действие Закона № 64-ФЗ, до установления в отношении него административного надзора, вправе покинуть место жительства (проживания), при
этом он не обязан уведомлять органы внутренних дел о своем убытии и новом месте жительства.
Отсутствует четкая регламентация по взаимодействию и организации обмена информацией с органами ФСИН и органами внутренних дел по формированию и порядку учета лиц, освобождающихся или освободившихся из мест лишения свободы. В том числе, как было указано выше, четко не определены полномочия должностных лиц органов внутренних дел, прежде всего участковых уполномоченных полиции, по проведению профилактических мероприятий в отношении лиц, подпадающих под административный надзор. Вполне понятно, что законодательные и иные нормативные правовые акты не могут подробно регулировать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с реализацией административного надзора [10].
Проведение профилактических мероприятий участковым уполномоченным полиции в отношении лиц, подпадающих под действие упомянутого федерального закона, формально возможно только после соответствующего решения суда об установлении надзора и официальной их постановки на учет в органах внутренних дел.
Для подготовки материалов в суд об установлении административного надзора необходимо ре-ализовывать ряд мероприятий. В частности, участковый уполномоченный полиции должен осуществлять постоянный мониторинг совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, имеющими непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) здоровье населения и общественную нравственность. Также необходимо владеть характеризующей информацией в отношении данного лица о его поведении в быту с целью построения прогноза его индивидуального девиантного поведения, то есть с целью построения комплекса профилактических мероприятий, а количество административных ограничений, в идеале должны предлагаться участковым уполномоченным полиции, на чьем
административном участке проживает указанное лицо.
Для этого участковые уполномоченные полиции должны проводить различные беседы, как с поднадзорным лицом, так и с его родственниками, возможно друзьями, тем более если друзья, входящие в его круг общения, тоже в прошлом имеют судимости. В ходе такой беседы оказывать профилактическое влияние и на поднадзорного, и на членов его семьи, которые в дальнейшем могут также повлиять на поднадзорного. Кроме того, сотрудники должны проводить воспитательную работу с таким поднадзорным лицом.
Следовательно, на наш взгляд, должна быть реализована воспитательная функция, целью которой является формирование определенного сознания, правомерного поведения, не привычного или конформного, а осознанно активного. Такая функция, на наш взгляд, включает в себя идеологический аспект, реализуемый в основном средствами правовой пропаганды и направленный на повышение правовой культуры. Через воспитательную функцию передаются важнейшие ценности, например духовной культуры общества, а также навыки, правила общественного поведения.
В отношении каждого поднадзорного лица следует рассматривать установление административного надзора из расчета — «облегченный» и «тяжелый», а именно: в отношении лиц, имеющих посредственную характеристику (составленную либо в исправительном учреждении либо участковым уполномоченным полиции) устанавливать минимальные ограничения с минимальным сроком административного надзора (который составляет один год) и в ходе дальнейшего наблюдения за данным лицом, при осуществлении административного надзора, принимать решение о его продлении и установлении больших ограничений или прекращению по его истечении.
В случае отрицательной характеристики и/или неоднократного привлечения к административной ответственности, наличия негативных отзывов в отношении данного лица от родственников, соседей, других лиц, допущения правонарушений в сфере бытовых отношений и т.п. следует рассматривать установление «тяжелого» административного надзора, включающего в себя максимальный срок и ограниче-
ния, предусмотренные законом, сопоставимые с личностью лица, в отношении которого предполагается установить административный надзор.
По каждому факту привлечения поднадзорного к административной ответственности за нарушение правил надзора участковый уполномоченный полиции должен принимать меры воспитательно-профилактического характера [11].
В ходе дальнейшего наблюдения за поднадзорным лицом участковому уполномоченному полиции, на территории обслуживания которого проживает поднадзорный, по истечении каждого месяца, со дня установления надзора, необходимо предоставить на имя начальника территориального органа внутренних дел индивидуальную характеристику на поднадзорное лицо, с мотивировкой о продолжении осуществления административного надзора в том виде, который имеется в настоящее время, снятии части ограничений или установлении новых. После утверждения характеристики руководителем территориального органа внутренних дел решается вопрос в соответствии с Законом № 64-ФЗ о применении в отношении поднадзорного лица мер усиления или облегчения административного надзора.
Все выше перечисленные мероприятия не могут быть организованы без активного участия участкового уполномоченного полиции, в связи с чем его роль в осуществлении административного надзора крайне важна.
Для повышения эффективности административного надзора в предупреждении рецидивной преступности считаем целесообразным:
• регулярно проводить совещания-семинары с участковыми уполномоченными полиции на районных уровнях, на которых изучать закон № 64-ФЗ, так как проведенные опросы участковых уполномоченных полиции свидетельствуют о том, что они крайне слабо знают положения данного закона;
• на совещаниях-семинарах заслушивать отчеты каждого участкового уполномоченного полиции о результатах предупредительно-профилактической работы в отношении поднадзорных лиц, с отражением конкретно проделанной работы;
• предусмотреть ведение информационно-профилактических дел на каждого судимого за совер-
шение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, а также преступления в отношении несовершеннолетнего, в которых должна быть сосредоточена необходимая информация о совершенном (совершенных) преступлениях, образе жизни и поведении ранее судимых как на свободе, так и в местах лишения свободы, в период отбытия наказания;
• для повышения качества профилактической работы с лицами, в отношении которых установлен административный надзор, необходимо закреплять за теми из них, в отношении которых установлен так называемый «тяжелый надзор», старших участковых уполномоченных полиции или наиболее опытных участковых уполномоченных полиции, независимо от места фактического проживания поднадзорного лица.
Литература
1. Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, № 30, ст. 597.
2. Собрание законодательства РФ, 28.12.2009, № 52 (1 ч.), ст. 6453.
3. Собрание законодательства РФ, 2011, № 15, Ст. 2037.
4. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 2011, № 7, Ст. 900.
5. Российская газета от 26 августа 2011 г № 189.
6. Сандугей А.Н. Настольная книга участкового уполномоченного милиции (методическое пособие) // Объединенная редакция МВД России, 2008 г С. 41.
7. Косихин Д. Бывший осужденный, пройдите на регистрацию // «ЭЖ-Юрист», 2011 г. № 37. С. 10.
8. Курбатова О.В., Крахин Р.В. Реализация органами внутренних дел института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 10. С. 287.
9. Розуван А.М., Артемьев Н.С. Административный надзор как важный фактор предупреждения рецидивной преступности // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. Выпуск № 1. Том 1. 2012.
10. Васильев Ф.П., Майдыков А.А., Миронов А.Н. Что нам совершенствовать, чтобы исполнить Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»? // Административное право и процесс. 2011. № 11. С. 31—35.
11. Артемьев Н.С., Понкратов В.А. Осуществление предупредительной функции административного надзора // Человек: преступление и наказание. 2014. № 2. С. 13—16.
References
1. Vedomosti Verhovnogo Soveta SSSR, 1966, № 30, st. 597.
2. Sobranie zakonodatelstva RF, 28.12.2009, № 52 (1 ch.), st. 6453.
3. Sobranie zakonodatelstva RF, 2011, № 15, St. 2037.
4. Federalnyiy zakon ot 7 fevralya 2011 g. № 3-FZ «O politsii» // Sobranie zakonodatelstva RF, 2011, № 7, St. 900.
5. Rossiyskaya gazeta ot 26 avgusta 2011 g. № 189.
6. SandugeyA.N. Nastolnaya kniga uchastkovogo upolnomochennogo militsii (metodicheskoe posobie) // Ob'edinennaya redaktsiya MVD Rossii, 2008 g. S. 41.
7. Kosihin D. Byivshiy osuzhdennyiy, proydite na registratsiyu // «EZh-Yurist», 2011 g. № 37. S. 10.
8. Kurbatova O.V., Krahin R.V. Realizatsiya organami vnutrennih del instituta administrativnogo nadzora za litsami, osvobozhdennyimi iz mest lisheniya svobodyi // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2015. № 10. S. 287.
9. RozuvanA.M., ArtemevN.S. Administrativnyiy nadzor kak vazhnyiy faktor preduprezhdeniya retsidivnoy prestupnosti // Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. Vyipusk № 1. Tom 1. 2012.
10. Vasilev F.P., Maydyikov A.A., MironovA.N. Chto nam sovershenstvovat, chtobyi ispolnit Federalnyiy zakon «Ob administrativnom nadzore za litsami, osvobozhdennyimi iz mest lisheniya svobodyi»? // Administrativnoe pravo i protsess. 2011. № 11. S. 31—35.
11. Artemev N.S., Ponkratov V.A. Osuschestvlenie predupreditelnoy funktsii administrativnogo nadzora // Chelovek: prestuplenie i nakazanie. 2014. № 2. S. 13—16.
