CC BY
42
ЭКОНОМИКА. СОЦИОЛОГИЯ
.'V- ¿si?. лг?. л?*. .«г«. ;<t?. j-'V- .4«. ¿sj«. »'Ч. .<!?. ¿j«. ггт«. ¿у. лт«. ^ av. ¿v«. ^
^.Х Бахитова УДК 336.1
МОДЕЛЬ ОДНОКАНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ*
Статья приурочена к предстоящим в 2015 году саммитам ШОС и БРИКС в Уфе. Поскольку на саммитах руководители государств обсуждают вопросы экономического и политического сотрудничества, представляет интерес также обмен опытом управления экономическим развитием своих стран. Участником обоих организаций, ШОС и БРИКС, является Китайская Народная Республика, демонстрирующая уже несколько десятилетий бурный экономический рост. Бюджетная система этой страны является одним из ключевых факторов экономического роста. Дается краткий обзор литературы по вопросам влияния конструкций бюджетного федерализма на темпы экономического роста, в частности, говорится о фискальном федерализме, его формах: высококонкурентной и низкоконкурентной.
Подробно описывается модель одноканальной бюджетной системы, практиковавшейся в Китайской Народной Республике в 1980-1993 гг., в начале экономических реформ. Описаны различные методы межбюджетных отношений, применявшиеся в рамках этой модели. Показано, что одноканальная бюджетная система, получившая в Китае название «разделение финансовых котлов», создавала эффективные бюджетные стимулы экономического развития, вызвав интерес и в России в начале 1990-х гг., в частности, Башкортостан, Татарстан пытались ее ввести явочным порядком в отношения с федеральным бюджетом в 1992-1993 гг. Однако эта система отвергалась федеральным центром и зарубежными, главным образом западными, советниками. В результате, российская бюджетная система стала развиваться по отличному от китайского пути, пытаясь сразу же внедрить ту форму межбюджетных отношений, которая принята в развитых странах. Но российская экономика не отличается такими высокими темпами роста, как китайская, и одной из причин этого является конструкция ее бюджетной системы.
Обоснована мысль, что данная модель представляет интерес для России с точки зрения задачи ускорения ее экономического роста. Данный вопрос может быть изучен в рамках подготовки и проведения саммитов ШОС и БРИКС в Уфе в 2015 году.
Ключевые слова: одноканальная бюджетная система, китайская модель бюджетной системы, бюджетные стимулы экономического роста, разделение финансовых котлов
Railia Kh. Bakhitova
A SINGLE-CHANNEL BUDGET MODEL IN THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA
This article is devoted to SCO and BRICS summits that will be held in Ufa in 2015. Because the heads of the member states discuss problems of economic and political cooperation, it makes sense to exchange experience of managing the economic development in these countries. The People's Republic of China is a member of both organizations
*Исследование выполнено при поддержке гранта РФФИ №13-06-00309 2013 «Экономико-математическое моделирование развития межбюджетных отношений и экономического федерализма в многоуровневом государстве на примере Российской Федерации: Агент-ориентированные модели»
Бахитова Раиля Хурматовна, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой математических методов в экономике Башкирского государственного университета (Уфа), e-mail: [email protected]
Railia Kh. Bakhitova, Prof. Dr.Sc. (Economics), Head of the Chair of Mathematical Methods in Economics, the Bashkir State University (Ufa, Russia), e-mail: [email protected]
МОДЕЛЬ ОДНОКАНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ
9
that manifests the high rate of the economic growth over a few decades. The article shows that the Chinese fiscal system is one of key factors of its economic growth. The author reviews literature on the influence of the fiscal system construction on the economic growth, in particular, on the fiscal federalism and its two forms: highly competitive and low competitive.
The article gives a detailed description of the single-channel budget model used in the People's Republic of China in 1980-1993, when economic reforms began. It describes various methods of intergovernmental fiscal relations applied to within the framework of this model. The single-channel fiscal system, called in China as a system of "fiscal coppers sharing", created effective fiscal incentives for economic development. In the early 1990s there was an interest in this model in Russia. In particular the Republic of Bashkortostan and the Republic of Tatarstan (subnational units of the Russian Federation) tried to introduce such a system into their relations with the federal government in 1992 and 1993. But the latter as well as the western advisers rejected the system. As a result, the Russian fiscal system developed in a way different from the Chinese one, there was an attempt to introduce a western-style fiscal system. The Russian economy does not demonstrate the high rate of economic growth as China, and one of the reasons is the current construction of the Russian fiscal system. The article develops a thought that the single-channel budget model can be interesting for Russia from the point of view of accelerating the economic growth. Such a problem can be discussed in preparations for SCO and BRICS summits.
Keywords: single-channel budget system, Chinese budget model, fiscal incentives for economic growth, fiscal coppers sharing
Предстоящие в Уфе в 2015 году саммиты ШОС и БРИКС будут решать вопросы прежде всего экономического сотрудничества в пределах своих организаций в целях решения задач экономического роста и социального развития каждой страны. Рассматривая сотрудничество в широком контексте, имеет смысл в рамках таких международных организаций обмениваться опытом государственного строительства и управления, в частности управления государственными (т.е. общественными) финансами.
Актуальность такого взгляда на межгосударственное сотрудничество определяется тем, что одной из функций государственных финансов является стимулирование экономического роста страны. От того, как устроены государственные финансы, как функционирует бюджетная система страны, зависит не только решение задач социального, но и экономического развития государства [1].
Бюджетная система может быть устроена таким образом, что между регионами возникает конкуренция за людские и инвестиционные ресурсы в целях экономического развития, которая наблюдается на всех уровнях бюджетной системы, в частности внутри регионов между органами местного самоуправления. Такая организация бюджетной системы называется высококонкурентным федерализмом.
Организация бюджетной системы может быть и такой, что между регионами страны, а также и между муниципальными образованиями внутри регионов не возникает конкуренции, или точнее говоря, она носит незначительный характер, т.е.
низкоконкурентный федерализм. Государства, исходя из приоритетов своего развития и доминирующей в них идеологии, реализуют в своих бюджетных системах весь спектр моделей, лежащих между высококонкурентным и низкоконкурентным федерализмом.
Более того, в пределах одной страны может происходить смена моделей федерализма, как это имело место в США в течение ХУШ-ХХ вв. Анализ различных моделей фискального федерализма в разных странах, в т.ч. в США, показывает, что высококонкурентный федерализм обеспечивает более высокие темпы экономического роста, чем в странах, практикующих его низкоконкурентную модель [2].
Таким образом, изучение моделей фискального федерализма, практикуемых разными странами, представляет интерес с точки зрения решения задач, которые общество ставит перед государством. Если для общества приоритетным является решение социальных вопросов, то государство выбирает его низкоконкурентную модель, которая не создает эффективные стимулы экономического роста для органов управления всех уровней, но зато обеспечивает минимальные стандарты предоставления социальных благ. Если же на передний план выходят задачи экономического роста страны, то логично сделать выбор в пользу его высококонкурентной модели.
В этом отношении для России представляет интерес изучение опыта стран ШОС и БРИКС, т.к. возникновение у стран общих ценностей и целей, в частности в области экономического развития,
логично может сопровождаться обменом опыта в стимулировании экономического роста бюджетными механизмами. Все государства в той или иной степени сталкиваются с проблемой возникновения так называемых депрессивных регионов - таких территорий в стране, из которых либо ушла промышленность и не наблюдается экономический рост, либо таковые отсутствовали всегда и упорно не возникали и не возникают. Бюджетные механизмы активно используются в решении задач вывода регионов из депрессивного состояния [3].
В условиях отсутствия ясной концепции реформирования бюджетной системы нашей страны в ходе экономических реформ начала 1990-х гг. произошла стихийная ее децентрализация, граничившая с полным хаосом государственных финансов. В этих условиях была предпринята попытка разработки российской модели фискального федерализма на базе концепции «федерализма, сохраняющего рынки» [4]. Основными ее элементами были: повышение самостоятельности региональных и местных бюджетов, переход от расщепления налогов в различные уровни бюджетной системы к системе «один налог - один бюджет», введение долевых субсидий софинансирования расходов нижестоящих бюджетов из вышестоящих расходов на цели развития местных территорий. Разрабатывавшаяся в недрах федерального минфина в конце 1990-х гг. новая бюджетная модель отвергала сложившийся к тому времени асимметричный характер российского федерализма [5].
В этом отношении представляет интерес опыт развития одноканальной бюджетной системы, практиковавшейся в Китае и носившей одновременно характер асимметричного федерализма. Следует отметить, что кардинальное реформирование бюджетной системы в Китае произошло практически одновременно с началом экономических реформ рыночного характера. Решение о развитии рыночных механизмов в китайской экономике было принято в конце 1978 г. на 3-м пленуме ЦК КПК 11-го созыва, а бюджетные реформы начали претворяться в жизнь в 1980 году. В России бюджетные реформы были проведены более чем на десятилетие позже начала рыночных реформ. По существу, они отличались от китайских реформ.
Концепция рыночных реформ в Китае, сформулированная КПК в 1978 году в рамках политики «реформ и открытости», заключалась в том, что рыночная экономика не противоречит социализму, что позволило дать возможность развитию коллективных и частных форм хозяйственной деятельности при сохранении централизованного политического контроля общества.
Концепция бюджетных реформ заключалась в распространении идеи хозяйственного подряда на уровни государственного управления, которая получила название «разделение котлов» [6]. Эта система пришла на смену системы централизованных доходов и расходов, существовавшей в Китае с 1949 г. и, по существу, копировавшей централизованную финансовую систему СССР.
Содержание концепции «разделения котлов» заключалась в том, что каждый уровень бюджетной системы, государственного управления, начиная с местного самоуправления, наделялся признаками хозяйствующей единицы, находящейся с вышестоящим уровнем в отношениях, по существу являющихся хозяйственным подрядом. При определенном разнообразии этих договоров общим их признаком являлось то, что нижестоящий уровень бюджетной системы заключал долгосрочный (до 5 лет) договор с вышестоящим уровнем об условиях передачи ему налоговых поступлений со своей территории. То, что условия передачи налоговых поступлений были обговорены и были стабильными на протяжении нескольких лет, создавало сильные бюджетные стимулы для нижестоящих уровней бюджетной системы увеличивать налогооблагаемую базу.
Первоначально эта система была применена не для всех провинций. Так, для городов Пекин, Тяньцзинь и Шанхай сохранялась существовавшая до этого централизованная налоговая система. А для 25 провинций и автономных районов была применена система «разделения котлов». При этом в зависимости от базового уровня экономического развития и потенциальных возможностей к регионам применялись различные формы этой системы, которые можно разделить на три основных метода взаимодействия уровней бюджетной системы.
В провинции Цзянсу на длительное время устанавливалась доля общих налоговых доходов, которые она должна была перечислять в центральный бюджет. В 1978-1980 гг. провинция перечисляла вышестоящим уровням бюджетной системы 58% налоговых доходов, а 42% оставляла в своем бюджете, в 1981 гг. - 61% и 39% соответственно, что незначительно по сравнению с драматическим изменением пропорций между бюджетами Российской Федерации в начале 2000-х гг. Очевидно, что уверенность в том, что утвержденный процент (39%) зачисления налоговых доходов в бюджет провинции будет сохраняться на протяжении ряда лет безотносительно к увеличению или уменьшению налогооблагаемой базы, создавала для властей Цзянсу стимулы увеличивать эту базу всеми доступными средствами.
МОДЕЛЬ ОДНОКАНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ.
11
Второй метод заключался в закреплении абсолютного значения выплат в вышестоящий уровень или передачи дотаций в нижестоящий уровень. Например, если в течение ряда лет сложилось определенное значение выплат провинции в центральный бюджет, то оно закреплялось на 5 лет. После этого провинция получала стимул увеличивать налогооблагаемую базу и сбор налогов, т.к. все увеличение оставалось в провинции, а центральному бюджету передавалась фиксированная сумма. Если же в провинции накануне реформы сложилось превышение расходов над доходами и она получала дотации, то абсолютный размер дотации закреплялся на 5 лет. Если бы после этого в провинции упали бюджетные доходы, то это не привело бы к увеличению дотаций и провинция оказалась бы в еще худшем положении. В то же время увеличение доходов в результате усилий властей не приводило к уменьшению обговоренного размера дотаций из центра.
Согласно третьему методу, на несколько лет фиксировались пропорции передаваемого в вышестоящий бюджет профицита бюджета или дотаций в виде доли от дефицита. Если местные доходы превышали расчетные расходы и возникал расчетный профицит, то установленная доля этого профицита передавалась в вышестоящий бюджет, остальное шло на увеличение местных расходов.
Также в отношении некоторых провинций применялась комбинация этих трех методов. Описанные формы одноканальных бюджетных отношений распространились по всей вертикали бюджетной системы Китая. Конкретные их формы выбирались на основе определения границы экономической самостоятельности регионов [7].
Описанная одноканальная финансовая система испытала трансформацию в 1994 году [8], когда бюджетная система Китая приблизилась к классическим принципам бюджетного федерализма, ключевыми признаками которого являются: законодательное закрепление собственных источников налоговых и неналоговых доходов, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, равенство бюджетных прав регионов перед центром, а также муниципальных образований в пределах региона, обеспечение минимального уровня бюджетной обеспеченности нижестоящих уровней бюджетной системы путем распределения дотаций, нормативно-расчетный (не договорной) характер определения размера дотаций.
В 1990-е гг., когда Башкортостан и Татарстан пытались практиковать одноканальную систему с федеральным центром, теоретики бюджетных
реформ России критиковали китайскую модель одноканальной бюджетной системы как неэффективную и создающую угрозу территориальной целостности России [9]. В результате в 2000-е гг. в России была внедрена модель межбюджетных отношений, в целом соотвествующая моделям бюджетного федерализма, практикующимся в развитых странах, как в системе «федеральный центр-субъекты федерации» [10], так и на уровне «регион-местное самоуправление» [11]. Другими словами, Россия попыталась импортировать институты бюджетного федерализма развитых стран, но сделала это на неподготовленной почве. А именно, весь аппарат государственного управления, привыкший работать в условиях централизованной бюджетной системы советской модели, сохранявшейся до конца 1990-х гг. в России, не имел навыков рыночного, предпринимательского подхода к экономическим системам территорий. В результате внедрение элементов западной модели бюджетного федерализма привело к возникновению современной ее российской модификации, которую отличает высокий уровень централизации. На всех уровнях государственного управления и местного самоуправления России сохраняется ренто-ориентированное, а не предпринимательское отношение к территориальным хозяйственным комплексам областей, республик, городов и муниципальных районов.
Китай же начинает применять западную бюджетную модель постепенно, внедряя промежуточные институты поэтапно: в 1949-1977 гг. действовала командно-административная, централизованная бюджетная система, которая в 19781993 гг. была заменена одноканальной, и только спустя полтора десятилетия ее эволюции, с 1994 г., в экономику страны начали внедрятья принципы классического бюджетного федерализма.
С точки зрения необходимости для России ускорить экономический рост, модернизировать промышленность, нам имеет смысл еще раз присмотреться к китайскому опыту использования модели одноканальной бюджетной системы, в результате которого в начале экономических реформ были созданы мощные бюджетные стимулы для всех уровней государственного управления и местного самоуправления.
В рамках современной конструкции бюджетной системы Российской Федерации можно было бы внедрить отдельные элементы одноканальной системы. Например, вернуться к зачислению части НДС в бюджеты субъектов федерации, которое имело место в 1990-е гг., но на новых условиях, заимствованных из китайской одноканальной
системы. Таким условием может быть закрепление на 5 лет абсолютной величины НДС, перечисляемой в федеральный бюджет из налоговых сборов на территории региона. Если превышение этой абсолютной величины оставить регионам, то у них бы возникли мощные стимулы развивать экономику, особенно те отрасли, которые создают большой объем добавленной стоимости.
Этот вопрос может быть предметом научных обсуждений в преддверии и в ходе саммитов ШОС и БРИКС в Уфе в 2015 году.
ЛИТЕРАТУРА
1. Валентей С.Д. Экономический механизм федеративных отношений. - М.: ИЭ РАН, 1995.
2. Зулькарнай И.У. Конкурентный федерализм и экономический рост // Экономика и управление: научно-практический журнал. - 2009. - №1. - С. 44-50.
3. Богачева О. Бюджетные механизмы в мировой практике развития депрессивных и отсталых регионов. - Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/ Magazines/Ve/1996/96-6bogacheva/96-6bogacheva000. htm (дата обращения 11.11.2013).
4. Лавров А., Сазерлэнд Д., Литвак Дж. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. - 2001. -№4. - С. 32-51.
5. Зулькарнай И. У., Бугера М.Е. Асимметрия Российской Федерации и совершенствование федеративной и региональной политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. - 2000. - №6. -С. 9-14.
6. Жуджунь Дин, Ковалев М.М., Новик В.В. Феномен экономического развития Китая. - Минск: БГУ 2008.
7. Зулькарнай И.У. К проблеме определения границы экономической самостоятельности республик РФ // Экономика и управление: научно-практический журнал. - 1995. - №3. - С. 68-73.
8. Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. - 2010. - № 4. - С. 55-56.
9. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма. - М., 1999.
10. Zulkarnay I.U. Fiscal Equalization Policy in the Russian Federation. In "Dilemmas and Compromises: Fiscal Equalization in Transition Countries" / ed. Sergii Slukhai. - Budapest: OSI/LGI, 2003.
11. Zulkarnay I.U. Problems of Overcoming Perverse Fiscal Incentives for Local Governments in the Republic of Bashkortostan. In "Enhancing the Capacities to Govern: Challenges Facing the CEE Countries" / eds. Michael Bryane, Kattel Rainer, Drechsler Wolfgang. -Bratislava: NISPAcee, 2004.
REFERENCES
1. Valentey S.D. Ekonomicheskiy mekhanizm federa-tivnykh otnosheniy [Economic Mechanism of the Federative Relations]. Moscow, the RAS Institute of Economics Publ., 1995. (In Russian).
2. Zulkarnay I.U. Konkurentnyy federalizm i ekonomicheskiy rost [Competitive Federalism and Economic Growth]. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskiy zhurnal - Scientific and Practice Journal "Economics and Management", 2009, no. 1, pp. 44-50. (In Russian).
3. Bogacheva O. Byudzhetnye mekhanizmy v miro-voy praktike razvitiya depressivnykh i otstalykh regionov [Fiscal Mechanisms in International Practice of Development of Depressive Regions]. Available at: http:// www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Ve/1996/96-6bogacheva/96-6bogacheva000.htm (Accessed 11 November 2013). (In Russian).
4. Lavrov A., Sazerlend D., Litvak Dzh. Reforma mezhbyudzhetnykh otnosheniy v Rossii: "federalizm, soz-dayushchiy rynok" [Intergovernmental Relations Reforms in Russia: "Federalism Creates a Market"]. Voprosy ekonomiki - Issues of Economics, 2001, no. 4, pp. 32-51. (In Russian).
5. Zulkarnay I.U., Bugera M.E. Asimmetriya Ros-siyskoy Federatsii i sovershenstvovanie federativnoy i regionalnoy politiki [Asymmetrical Federalism in Russia and Development of Federal and Regional Policies]. Scientific and Practice Journal "Economics and Management", 2000, no. 6, pp. 9-14. (In Russian).
6. Zhudzhun Din, Kovalev M.M., Novik VV Fenomen ekonomicheskogo razvitiya Kitaya [A Phenomenon of the Chinese Economic Development]. Minsk, the Byelorussyan State University Publ., 2008. (In Russian).
7. Zulkarnay I.U. K probleme opredeleniya granitsy ekonomicheskoy samostoyatelnosti respublik RF [On the Problem of Regional Economic Independence Boundaries in Russia]. Ekonomika i upravlenie: nauchno-praktiches-kiy zhurnal - Scientific and Practice Journal "Economics and Management", 1995, no. 3, pp. 68-73. (In Russian).
8. Komyagin D.L. O byudzhetnoy sisteme i sovre-mennom byudzhetnom zakonodatelstve Kitaya [On Fiscal System and Modern Fiscal Legislation in China]. Reformy i pravo - Reforms and Law, 2010, no. 4, pp. 5556. (In Russian).
9. Lavrov A., Khristenko V Ekonomika i politika ros-siyskogo byudzhetnogo federalizma [Economy and Politics of Fiscal Federalism]. Moscow, 1999. (In Russian).
10. Zulkarnay I.U. Fiscal Equalization Policy in the Russian Federation. In "Dilemmas and Compromises: Fiscal Equalization in Transition Countries". Ed. Sergii Slukhai. Budapest, OSI/LGI, 2003.
11. Zulkarnay I.U. Problems of Overcoming Perverse Fiscal Incentives for Local Governments in the Republic of Bashkortostan. In: Enhancing the Capacities to Govern: Challenges Facing the CEE Countries. Eds. Michael Bryane, Kattel Rainer, Drechsler Wolfgang. Bratislava, NISPAcee, 2004.
