CC BY
15
Р.Х. Бахитова, доктор экон. наук, профессор,
кафедра математических методов в экономике,
Башкирский государственный университет,
А.В. Асадуллина, канд. экон. наук, доцент,
кафедра экономической теории,
Уфимский государственный авиационный
технический университет,
А.И. Трухов, соискатель,
кафедра финансов и кредита,
Уфимский филиал Финансового университета
при Правительстве РФ,
г. Уфа Россия,
КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В РОССИИ*
Статья посвящена проблематике бюджетного федерализма в нашей стране, рассмотренной в историческом развитии. Концептуальные реформы бюджетной системы начались спустя почти десятилетие после начала рыночных реформ. В первые годы изменения в бюджетной системе отвечали текущим, а не стратегическим потребностям государства. Их концепция была ориентирована на усиление бюджетных стимулов развития экономики и упорядочение выполнения функции выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Однако цели этой реформы, как показывают прошедшие годы, не были достигнуты в полной мере. Авторы делают вывод, что в условиях новых вызовов, стоящих перед Россией, необходимо развитие механизмов бюджетного федерализма в рамках концепции Вейнгаста «федерализм, создающий рынки». Это требует сужения сферы действия концепции формульного расчета выравнивающих дотаций в пользу увеличения доходных источников регионов и усиления институциональных механизмов их конкуренции за человеческие и финансовые ресурсы, что и станет эффективным драйвером экономического роста территорий.
Ключевые слова: федерализм, бюджет, стимулы, экономический рост, реформы, бюджетная система, конкуренция регионов.
Вопросы, связанные с бюджетным федерализмом и в особенности с межбюджетными отношениями, находятся в центре внимания общества с начала экономических реформ в 1990-е годы, когда доходы бюджетов всех уровней упали самым драматическим образом, а бюджетная система концептуально оставалась прежней. К примеру, острые дискуссии проходили вокруг предложения ряда субъектов Российской Федерации, главным образом Республики Башкортостан и Республики Татарстан ввести так называемую «одноканальную бюджетную систему», аналогично системе, практиковавшейся в Китайской Народной
Республике с начала реформ Дэн Сяопина. Федеральное руководство, с одной стороны, всячески сопротивлялось введению одно-канальной налоговой системы, с другой стороны — не проводило никаких других реформ в области межбюджетных отношений все 1990-е годы.
Кроме того, не происходило принципиальных изменений в части бюджетного процесса, в частности касающегося межбюджетных отношений. В соответствии с советской традицией в начале бюджетного процесса все уровни власти формировали проекты своих бюджетов на следующий год, значительно завышая свои расходные обязательства в рас-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке гранта РФФИ №13-06-00309.
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Щ
чете получить ту или иную форму помощи из вышестоящего бюджета. Кроме того, такое формирование проекта нового бюджета носило инерционный характер, базируясь на своеобразной корректировке бюджетов текущего и предыдущего годов в сторону увеличения и не предполагало концептуальных изменений.
Далее осуществлялось согласование бюджетов по вертикали — с вышестоящими властями. При этом направленные в вышестоящие уровни проекты бюджетов анализировались на предмет обоснованности и корректировались в основном в сторону сокращения расходной части. Следует отметить, что огромное значение имел переговорный процесс между нижестоящим и вышестоящим уровнями, где первые лоббировали создание на своих территориях новых промышленных предприятий и учреждений образования и здравоохранения из средств вышестоящих бюджетов.
Предметом переговоров и согласований были основные параметры бюджетов, такие как нормативы зачислений налогов в бюджеты и размер дотаций. В этой связи такие отношения экспертами Мирового банка, жестко критиковавшими ее, были названы «мягкими бюджетными ограничениями». По их мнению, мягкие бюджетные ограничения не только не создают стимулов для всех уровней власти к развитию налогооблагаемой базы, а наоборот, могут даже создавать стимулы к ее уменьшению, так как если налоговая база меньше, то объем дотаций больше. Особенно эта критика возросла в 1990-е годы, когда Россия привлекла к себе внимание реформами, направленными на создание рыночных отношений в экономике.
В результате терялась комплексность проводимых экономических реформ: хотя в экономике происходили ориентирован-
В соответствии с советской традицией в начале бюджетного процесса все уровни власти формировали проекты своих бюджетов на следующий год, значительно завышая свои расходные обязательства в расчете получить ту или иную форму помощи из вышестоящего бюджета.
Огромное значение имел переговорный процесс между нижестоящим и вышестоящим уровнями, где первые лоббировали создание на своих территориях новых промышленных предприятий и учреждений образования и здравоохранения из средств вышестоящих бюджетов.
шие отношения агентов экономических отношений (предприятий, рабочей силы, государства), в бюджетной системе конце-пептуальных изменений не происходило.
= Инновации носили тактический характер, решая вопросы текущего момента, а не стратегические. Так, введенный с 1 января 1992 года налог на добавленную стоимость решал задачу стабилизации доходов бюджетной системы в связи с планируемыми реформами в экономике и ожидаемым падением налоговых доходов. Как известно, НДС является налогом, поступления от которого наименее чувствительны к колебаниям экономики. Если налог на прибыль от конкретного предприятия может исчезнуть в силу исчезновения самой прибыли, поступления от НДС будут сохраняться, изменяясь незначительно даже в условиях убыточности производства. Кроме того, в середине 1990-х годов проводились эксперименты с введением множества налогов в регионах. Однако все эти меры не были подчинены какой-то концепции реформирования, и бюджетная система по инерции сохраняла системные проблемы, доставшиеся от советского времени.
Более того, межбюджетные отношения стали в 1990-е годы инструментом политического давления центра на регионы, чему способствовало действие «мягких бюджетных ограничений», выражавшихся в перего-- ворно-согласительном характере определения дотаций и параметров зачисляемых в региональные бюджеты налогов. Субъектам Российской Федерации удавалось получать больше дотаций из Центра в обмен на политическую лояльность.
Только в конце 1990-х годов была сформирована концепция реформы бюджетной системы, в основе которой лежали подходы, разрабо-
ные на рынок реформы, в корне меняв- танные иностранными консультантами1
В центре этой концепции были межбюджетные отношения по всей вертикали бюджетной системы РФ, но прежде всего отношения Центра с регионами. Перечислим основные принципы этой концепции:
1) стабильность налоговой системы: прекращение существовавшей тогда практики ежегодного внесения изменений в перечень налогов, ставки налогов, проценты зачисления налогов в бюджеты;
2) использование математических формул для расчета всех видов финансовой помощи (субсидий, субвенций, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности);
3) усиление стимулирующей функции дотаций, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
В связи с этим формулы расчета должны были обеспечивать следующее правило распределения дотаций: из двух регионов, один их которых исходно имел меньшую бюджетную обеспеченность до получения дотаций, должен был оставаться менее обеспеченным по итоговой бюджетной обеспеченности, даже получив больший размер дотаций.
Этим самым регион, имевший меньшую бюджетную обеспеченность (что в целом означает меньший уровень развития экономики) получал бюджетный стимул к увеличению своей бюджетной обеспеченности за счет увеличения налогооблагаемой базы. Эта концепция реформ, укладывавшаяся в русло принципов бюджетного федерализма, была претворена в жизнь в 1999-2003 годах в системе межбюджетных отношений «центр — регионы». Далее, во второй половине 2000-х годов перечисленные выше принципы были распространены на отно-
Действующая система межбюджетных отношений не стала
механизмом стимулирования регионов к развитию экономики на своих территориях. Особенно
это ощущается на местном уровне, где собственные доходы
составляют небольшую долю в общих доходах и в результате местные власти не видят связи между своим усилиями по развитию экономики и пополнением доходной части бюджета.
Регионы должны находиться в таких бюджетных условиях, которые вынуждали бы их конкурировать между собой за привлечение на свою территорию человеческого и финансового капитала с целью увеличения налогооблагаемой базы и соответственно налоговых поступлений.
шения региональных бюджетов с местными бюджетами. Применение математических формул, разрабатывавшихся зачастую самими регионами на основе рекомендаций = Минфина РФ, привело к искажению некоторых целей концепции реформ и даже ошибкам в самих математических формулах2, 3 4 ,5.
Сейчас, по прошествии полутора десятилетий с начала бюджетных реформ, можно констатировать, что ключевые проблемы развития бюджетного федерализма в России недо-решены. Действующая система межбюджетных отношений не стала механизмом стимулирования регионов к развитию экономики на своих территориях. Особенно это ощущается на местном уровне, где собственные доходы, главным образом в муниципальных районах, составляют небольшую долю в общих доходах и в результате местные власти не видят связи между своим усилиями по развитию экономики и пополнением доходной части бюджета.
Данная проблема не была столь ощутима в 2000-е годы на фоне растущих мировых цен на нефть, однако в последние годы экономический рост в России резко замедлился, что связано со стабилизацией в последние три года этих цен и отсутствием структурных реформ. А во второй половине 2014 года наметилась тенденция к стабилизации нефтяных цен на новом, низком уровне.
Становится очевидной необходимость поиска новых источников экономического роста России, и в этой связи баланс в выравнивающей и стимулирующей функциях дотаций, на наш взгляд, должен быть пересмотрен в сторону усиления последней6. В этой связи должны развиваться механизмы бюджетного федерализма, описанные Вейнгастом
№ 11 (52) ДЕКАБРЬ 2014
т
в его концепции «федерализм, создающий рынки»7. Согласно этой концепции регионы должны находиться в таких бюджетных условиях, которые вынуждали бы их конкурировать между собой за привлечение на свою территорию человеческого и финансового капитала с целью увеличения налогооблагаемой базы и соответственно налоговых поступлений. Тем самым регионы будут становиться агентами на рынке ресурсов, а их конкуренция приведет к экономическому росту8.
В частности, по нашему мнению, необходимо отойти от принципа симметричного федерализма, где отношения в фискальной части означают единство (одинаковость) ставок налогов и нормативов их зачисления в региональные бюджеты — это был один из краеугольных камней реформ 2000-х годов. Внедрение элементов асимметричного федерализма, где нормативы зачисления сборов НДС в региональные бюджеты, например, определяются для части субъектов Федерации в ходе их переговоров с Центром и, соответственно, не могут быть едиными для всех регионов. Такой принцип был бы более разумен в реалиях сегодняшнего дня.
Внедрение элементов асимметричного федерализма требует сужения сферы действия концепции формульного расчета выравнивающих дотаций в пользу увеличения доходных источников регионов и усиления институциональных механизмов их конкуренции за человеческие и финансовые ресурсы в рамках концепции бюджетного федерализма, что и станет эффективным драйвером экономического роста территорий.
Таким образом, по нашему мнению, внедрение элементов концепции «федера-
лизма, создающего рынки» и концепции асимметричного федерализма должны стать ключевыми вопросами при обсуждении путей развития бюджетного федерализма в России на данном этапе, -'jjjj
Литература
1. Martinez-Vazquez J., Mc Nab R. Russia's Transition to a New Federalism. Washington, DC: World Bank, 2001. P. 83.
2. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. № 10. С. 16-22.
3. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала поселений в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. № 14. С. 59-64.
4. Зулькарнай И.У. Проблемы учета неналоговых источников при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Экономический анализ: теория и практика. 2006. № 11. С. 37-43.
5. Зулькарнай И.У. Проблемы временной привязки исходных данных при расчете налогового потенциала муниципальных образований в Республике Башкортостан // Экономический анализ: теория и практика. 2006. № 12. С. 46-48.
6. Валентей С.Д. Федерализм и инновационная модернизация // Федерализм. 2013. № 1. С. 7-10.
7. Лавров А., Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 32-51.
8. Зулькарнай И.У. Конкурентный федерализм и экономический рост // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2009. № 1. С. 44-50.
KEY PROBLEMS OF FISCAL FEDERALISM DEVELOPMENT IN RUSSIA
R.H. Bahitova, Doctor of economics, Professor, the department of mathematic methods in economics, Bashkir State University, A.V. Asadullina, Candidate of economics, Docent, the department of economic theory, Ufa State Aviation Technical University,
A.I. Trukhov, assistant, the department of finance and credit, Ufa branch of Financial University under the Government of the Russian Federation, Ufa, Russia, [email protected], [email protected], [email protected]
The article is devoted to discussion of fiscal federalism issues in the Russian Federation in historical development. Conceptual reforms of the country's budget system started in nearly decade after the market reforms beginning. In the first years of the market reforms all changes in the budget system reacted to the current
needs of the country and were not strategic. Conception of the budget system, implemented in early 2000-th was directed on strengthening fiscal incentives for economic development alongside with putting in order the function of fiscal capacity equalization. However, the goals of this reform in the last 15 years were not got in full. The authors have made a conclusion that in the face of new challenges Russia has to find new sources of economic development, in particular intergovernmental relations concept has to be rethought. Thus, authors suggest introducing mechanisms of Weingast's "market preserving federalism" concept. It means shrinking of the area of formula-based approach and development of institutions of inter-regional competition for human and financial resources that finally will be a driver of economic development of subjects of the Russian Federation. Key words: federalism, budget, incentives, economic growth, reforms, fiscal system interregional competition
References
1. Martinez-Vazquez J., Mc Nab R. Russia's Transition to a New Federalism. Washington, DC: World Bank, 2001. P. 83.
2. Zul'karnai I.U. Raschet nalogovogo potentsiala munitsipal'nykh raionov i gorodskikh okrugov v Respub-like Bashkortostan: problemy operabel'nosti i prozrach-nosti primeniaemykh formul [The calculation of fiscal capacity of municipalities and urban districts in the Republic of Bashkortostan: problems of interoperability and transparency of the applied formulas]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2006, no. 10, pp. 16—22.
3. Zul'karnai I.U. Raschet nalogovogo potentsi-ala poselenii v Respublike Bashkortostan: problemy operabel'nosti i prozrachnosti primeniaemykh formul [The calculation of the taxable capacity of settlements in the Republic of Bashkortostan: problems of interoperability and transparency of the applied formulas]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2006, no. 14, pp. 59—64.
4. Zul'karnai I.U. Problemy ucheta nenalogovykh is-tochnikov pri raschete biudzhetnoi obespechennosti munitsipal'nykh obrazovanii [Problems of accounting for non-tax sources when calculating the budget provision of municipal entities]. Ekonomicheskii analiz: teoriia
i praktika — Economic analysis: theory and practice, 2006, no. 11, pp. 37-43.
5. Zul'karnai I.U. Problemy vremennoi priviazki isk-hodnykh dannykh pri raschete nalogovogo potentsiala munitsipal'nykh obrazovanii v Respublike Bashkortostan [The problem of temporal reference of the source data when calculating the tax capacity of municipalities in the Republic of Bashkortostan]. Ekonomicheskii analiz: teo-riia i praktika - Economic analysis: theory and practice, 2006, no. 12, pp. 46-48.
6. Valentei S.D. Federalizm i innovatsionnaia modern-izatsiia [Federalism and innovative modernization]. Federalizm — Federalism, 2013, no. 1, pp. 7-10.
7. Lavrov A., D. Sazerlend, Dzh. Litvak. Reforma mezh-biudzhetnykh otnoshenii v Rossii: "federalizm, sozdai-ushchii rynok" [The reform of intergovernmental fiscal relations in Russia: "federalism, creating a market"]. Voprosy ekonomiki — Voprosy economiki, 2001, no. 4, pp. 32-51.
8. Zul'karnai I.U. Konkurentnyi federalizm i ekonomicheskii rost [Competitive federalism and economic growth]. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskii zhurnal — Economics and management: scientific-practical journal, 2009, no. 1, pp. 44-50.
