CC BY
111
8. The decision of administration of municipal district «Baimak district Republic of Bashkortostan No. 739 dated 29 July 2007 «On approval of the act of choice land for the Museum-reserve «Irendyk»; The decision of administration of municipal district «Baimak district Republic of Bashkortostan No. 621 dated May 24, 2007 «On approval of the project of borders of the land of the Museum-reserve the Irendyk».
9. Regulations on Historical, archaeological and landscape Museum-reserve «Irendyk» territorial subdivision of the state institution research and production center on protection and use of immovable cultural heritage of the Republic of Bashkortostan under the Ministry of culture of the Republic of Bashkortostan. - Ufa, 2012. - 5 p.
10. The order of the Government of the Republic of Bashkortostan № 540-p dated 15.05.2013.
Асадуллина А.В.
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории
Института экономики и управления ФГБОУ ВО «Уфимский государственный авиационный технический университет», Россия, г. Уфа
Мамлеева Э.Р.
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории
Института экономики и управления ФГБОУ ВО «Уфимский государственный авиационный технический университет», Россия, г. Уфа
УДК 336.1
КОНЦЕПЦИЯ ФОРМУЛ РАСЧЕТА ВЫРАВНИВАЮЩИХ
ДОТАЦИЙ В РОССИИ
Статья посвящена обсуждению эволюции концепции формульно-обоснованного подхода к расчету и распределению дотаций из бюджета федерального центра в бюджеты регионов и из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований. Отмечается, что данная концепция была призвана перейти от так называемых «мягких» бюджетных ограничений к «жестким». Конечной целью было создание эффективных бюджетных стимулов экономического роста территорий наряду с выполнением функции выравнивания бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов. В период после начала использования этого подхода в 1999 году по наши дни формулы претерпели изменения, основные этапы которых рассмотрены в статье. Все изменения были направлены на усиление стимулирующей развитие экономики функции. Однако эта цель не была достигнута в мере, необходимой для обеспечения динамичного развития экономики страны. Это связано с тем, что имеет место перекос в сторону выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в ущерб бюджетного стимулирования их налогооблагаемой базы. Данная проблема не была столь ощутима в 2000-е годы на фоне растущих мировых цен на нефть, однако в последние годы экономический рост в России резко замедлился, что связано со стабилизацией в последние три года этих цен и отсутствием структурных реформ. В этой связи в статье предложено перенести акцент с выравнивающей функции межбюджетных трансфертов к функции стимулирования, концепция межбюджетных отношений должна быть пересмотрена в корне. Предложен ряд направлений внедрения новых формул расчета трансфертов в нижестоящие бюджеты, стимулирующие их развивать экономику.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетное стимулирование экономического роста, дотации, бюджетный федерализм, формулы расчета трансфертов.
THE CONCEPT OF THE FORMULAS FOR CALCULATING EQUALIZATION GRANTS IN RUSSIA
The article is devoted to discussion of the formula-based approach to calculation and delivering transfers from the federal budget to regional budgets and from regional budgets to municipal budgets. It is noted that this concept was developed to move from so-called «soft» fiscal restrictions to «hard» ones. The final goal was creation of effective fiscal incentives for subnational governments to develop territorial economies so that to increase tax base alongside with equalization function implementation. Since this approach became using in the year of 1999 this formulas have changed by the present time and main stages of it are discussed in the article. All changes aimed to make stronger the incentives to develop economy. However, this goal was not got until the level we need to have sustainable development. Authors suppose, that there is misbalance in favor of equalization function when incentive function remain weak. This problem was not so much sensitive in the first decade of the century due to high rate of oil prices and their going up. However, the last years these prices became more or less stable and economic growth rate dropped in Russia. Some suggestions about new formulas done that can create strong incentives to develop economy in regions.
Key words: intergovernmental relations, fiscal incentive for economic growth, transfers, subsidies, fiscal federalism, transfers calculating formulas.
Уже полтора десятка лет в межбюджетных отношениях используются математические формулы. По ним рассчитываются выравнивающие дотации, субсидии и субвенции. Наиболее сложными являются формулы расчета дотаций на пополнение доходов нижестоящих бюджетов, которые также называют выравнивающими трансфертами. Их сложность связана с необходимостью учета факторов, объективно отличающих одну территорию от другой, таких как природно-климатические и сложившиеся экономические условия. Учет их производится через показатели сложившихся расходов (индекс бюджетных расходов) и налоговый потенциал [9].
Сама концепция формульно-обоснованного подхода к расчету межбюджетных трансфертов является частью концепции перехода от так называемых «мягких бюджетных ограничений» к «жестким бюджетным ограничениям», которая была реализована в ходе реформ бюджетной системы РФ в начале 2000-х годов [2]. В соответствии с этой концепцией использование математических формул в расчетах выравнивающих дотаций подчинено следующим целям [2, 7, 9]:
1. Повышение бюджетной обеспеченности всех регионов страны до уровня, соответствующего принятому минимальному уровню предоставления бюджетных услуг путем направления дотаций наименее обеспеченным собственными доходами регионам.
2. Учет в расчете бюджетной обеспеченности всех особенностей регионов (климатических, географических и др.) для обеспечения справедливости в распределении дотаций.
3. Обеспечение определенного баланса между выравнивающей функцией дотаций и созданием бюджетных стимулов для регионов, побуждающих их развивать собственную экономику и тем самым укреплять собственную налоговую базу.
Достижение этих целей в любой стране сопровождается дискуссией среди специалистов и даже в обществе, что приводит к небольшим, а иногда к существенным изменениям в формулах. Не является исключением и Россия. В статье мы рассмотрим ряд концептуальных изменений, которые методология расчетов дотаций претерпела с 1999 года по наши дни, и сделаем заключение о соответствии этой концепции современным реалиям.
В наиболее простом виде формулу расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (Д1) ¿-му региону можно представить следующим образом [9]:
Д1 = (БОмин - БО ) На°,. а)
где БОмин - минимальный уровень бюджетной обеспеченности регионов, до которого осуществляется выравнивание; БО. - уровень бюджетной обеспеченности 1 -го региона до распределения финансовой помощи; Нас. - численность населения 1 -го региона.
Дотация рассчитывается и направляется в регион, если оказывается Д1 . > 0, то есть бюджетная обеспеченность региона меньше минимального уровня. Если же бюджетная обеспеченность выше этого минимального уровня, то данный вид дотации не направляется в регион (есть даже варианты, где вычитается). В результате распределение бюджетной обеспеченности регионов в качественном виде выглядит, как представлено на рис. 1.
Данная схема применялась в 1999 году, в первый год использования формул в практике межбюджетных отношений в системе «Федеральный центр - субъекты федерации». Очевидно, эта схема обеспечивает достижение первой цели формульно-обоснованного расчета дотаций, но далека от реализации третьей цели. Так, видно, что регионы в левой части графика, до распределения дотаций имеющие различный уровень бюджетной обеспеченности, после распределения дотаций имеют одинаковую обес-
i e
о о
ё о
ю о
ч 2 W
1 2 3
83 84 85
Субъекты Российской Федерации Рис. 1. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
печенность, что, очевидно, подрывает их стимулы развивать экономику на своих территориях.
Для стимулирования регионов развивать экономику используется следующая формула [2, 9]:
Д2. = К (БО - БО ) Нас , (2)
^ г 4 Уровень г ' г 4 '
значение коэффициента должно быть К < 1, что позволяет покрывать дотациями только часть разницы между бюджетной обеспеченностью за счет собственных средств (БОг) и заданным уровнем бюджетной обеспеченности (БОу оенн) (рис. 2).
е
о о
<и V
ё о
ю о
2 W
Уровень бюджетной обеспеченности для стимулирования (БОу )
Субъекты Российской Федерации
.83 84 85
Рис. 2. Распределение дотаций стимулирования роста бюджетной обеспеченности регионов
Распределение дотаций по формуле (2) создает сильные бюджетные стимулы для слабообеспеченных собственными ресурсами регионов наращивать налогооблагаемую базу, однако это может создать значительный, непокрытый иными источниками дефицит бюджета, что ставит под угрозу обеспечение минимальных стандартов предоставления бюджетных услуг по территориям страны. Сочетание формул (1) и (2), то есть распределение части фонда дотаций по формуле (1), а части - по формуле (2), позволяет достичь определенного баланса выравнивающей и стимулирующей функций дотаций, то есть третьей за-
дачи применения формульно-обоснованного подхода (рис. 3).
Схема, представленная на рис. 3, уменьшает число регионов, не имеющих бюджетных стимулов роста налогооблагаемой базы, но таковые все же остаются (часть регионов в левой части графика, бюджетная обеспеченность которых доводится до заданного минимального уровня).
Дискуссии специалистов [7, 8] привели в конце концов к схеме, которая применяется с конца 2000-х годов. В ней вместо применения формулы (1) на втором этапе распределения дотаций опять применяется формула (2), но с другим заданным уровнем (рис. 4).
Субъекты Российской Федерации
Рис. 3. Сочетание выравнивающих бюджетную обеспеченность и стимулирующих развитие дотаций
£ е
о о
<и V
ё о
ю о
2 W
Субъекты Российской Федерации
83 84 85
Рис. 4. Распределение стимулирующих дотаций в два этапа
Однако пятнадцатилетний опыт применения формульно-обоснованной системы распределения дотаций из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации показал, что они так и не создали ощутимых бюджетных стимулов развития налогооблагаемой базы для регионов [2]. Еще менее ощутим этот эффект в межбюджетных отношениях между бюджетами регионов и муниципальными бюджетами. Они не только сложны, но зачастую обременены методологическими ошибками [3, 4, 5, 6].
Таким образом, в реализации третьей задачи формульно-обоснованного подхода к распределению дотаций (см. начало статьи) имеет место перекос в сторону выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в ущерб бюджетному стимулированию их налогооблагаемой базы.
В условиях новых вызовов, перед которыми стоит страна, необходимо пересмотреть этот баланс в сторону усиления стимулирующей экономический
рост функции формул расчета бюджетных трансфертов. В этом направлении можно предпринять ряд мер, также основанных на применении математических формул. Одной мерой должно стать внедрение формул расчета специальных трансфертов, стимулирующих экономических рост на принципах субсиди-арности. Например, такой трансферт должен быть тем больше, чем выше какой-то экономический показатель региона. Таким показателем может быть темп экономического роста в целом или темп роста определенной отрасли, в стимулировании которой заинтересовано государство.
В связи с задачами модернизации экономики целесообразно распределять специальный трансферт, зависящий от темпа роста инновационной продукции в регионе [1]. В части снижения объемов выравнивающих трансфертов задача представляется наиболее сложной. Ее можно решать на путях поэтапного снижения до уровня обеспечения новых минимальных
норм бюджетной обеспеченности. Такие нормы и соответствующие им трансферты должны быть привязаны к конкретным отраслям социальной сферы (образование, здравоохранение) и носить характер целевых трансфертов с одновременной функцией выравнивания бюджетной обеспеченности. В совокупности эти меры позволят значительно повысить стимулирующую функцию дотаций из вышестоящих в нижестоящие бюджеты, что станет драйвером экономического развития территорий.
Исследование выполнено при поддержке гранта РФФИ №13-06-00329.
Список литературы:
1. Валентей С.Д. Федерализм и инновационная модернизация // Федерализм. - 2013. - № 1. - С. 7-10.
2. Зулькарнай И.У. Формализация межбюджетных отношений в Республике Башкортостан // Финансы и кредит. - 2004. - № 7. - С. 56-63.
3. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. - 2006. - № 10. - С. 16-22.
4. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала поселений в Республике Башкортостан: проблемы опе-рабельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. - 2006. - № 14. - С. 59-64.
5. Зулькарнай И.У. Проблемы учета неналоговых источников при расчете бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Экономический анализ: теория и практика. - 2006. - № 11. - С. 37-43.
6. Зулькарнай И.У. Проблемы временной привязки исходных данных при расчете налогового потенциала муниципальных образований в Республике Башкортостан // Экономический анализ: теория и практика. - 2006. - № 12. - С. 46-48.
7. Лавров А., Сазерлэнд Д., Литвак Дж. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. - 2001. -№ 4. - С. 32-51.
8. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Под ред. М.Д. Сильва, Г.В. Курляндской. - М.: Весь Мир, 2006. - 464 с.
9. Jun Ma (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries (Cases of the United States, Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan, Korea, India and Indonesia). World Bank Institute. - 74 p.
List of literature:
1. Valentey S.D. Federalism and innovative modernization // Federalism. - 2013. - № 1. - P. 7-10.
2. Zulkarnay I.U. Formalization of intergovernmental relations in the Republic of Bashkortostan // Finance and Credit. - 2004. - Number 7. - P. 56-63.
3. Zulkarnay I.U. Calculation of tax potential for municipalities in cities and counties in the Republic of Bashkortostan: problems of transparency and using formulas // Finance and Credit. - 2006. - Number 10. - P. 16-22.
4. Zulkarnay I.U. Calculation of tax potential for municipalities in settlements in the Republic of Bashkortostan: problems of transparency and using formulas // Finance and Credit. - 2006. - Number 14. - P. 59-64.
5. Zulkarnay I.U. Problems of taking into account nontax revenues in counting potential tax revenues of municipalities // Economic analysis: theory and practice. -2006. - Number 11. - P. 37-43.
6. Zulkarnay I.U. Problems of correct timing in calculations of tax potential of municipalities in the Republic of Bashkortostan // Economic analysis: theory and practice. - 2006. - Number 12. - P. 46-48.
7. Lavrov A., Sutherland D., Litvak J. The reform of intergovernmental fiscal relations in Russia: «Federalism, creating market» // Problems of economics. - 2001. - P. 32-51.
8. Fiscal federalism development: international experience and Russian practice / Eds. M.D. Silva and G.V. Kurlyandskaya. - М.: Ves Mir, 2006. - 464 р.
9. Jun Ma (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A Comparison of Nine Countries (Cases of the United States, Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan, Korea, India and Indonesia). World Bank Institute. - 74 p.
