CC BY
44
О.И. Сафин, аспирант, кафедра финансов и налогообложения, Башкирский государственный университет, г. Уфа, Россия, заАп_о^@таИ. ги
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РАЗРАБОТКИ ФОРМУЛ РАСЧЕТА ТРАНСФЕРТОВ В МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЯХ*
В статье рассматривается зарубежный опыт распределения выравнивающих трансфертов на основе работ Мартинез-Васкиза и Джорджа Бокса, подход к расчету налогового потенциала муниципального образования на основе прогнозных значений. Изучается теоретический подход к таким понятиям, как вертикальный и горизонтальный баланс, важность соблюдения данных балансов, методы их измерения, приводится объяснение логики составления формул расчета выравнивающих трансфертов. Рассматриваются также различные аспекты составления формул, разбираются методы субсидирования местных бюджетов, их назначение в системе финансовых отношений «муниципалитет — центр». Приводятся теоретические доводы об эффективности использования значения налогового потенциала при расчете суммы выравнивающих дотаций, выделяемых вышестоящим бюджетами муниципалитету. Автор рассматривает важность достаточности собственных источников доходов муниципальных образований в сумме доходов бюджета для финансирования своих расходных полномочий, а также причины, по которым федеральные правительства стремятся ограничить сумму собственных доходов муниципалитета в общем бюджете. В статье отмечены приоритетные направления работы муниципальных властей, направленные на увеличение доходной части местных бюджетов. В заключительной части статьи автор приводит общие рекомендации по составлению формулы расчета выравнивающих дотаций.
Ключевые слова: налоговый потенциал, горизонтальный баланс, вертикальный баланс, выравнивающие дотации, бюджетная политика, измерение дефицита бюджета, бюджетная обеспеченность.
Выделение помощи муниципальным образованиям и субнациональным правительствам в форме дотаций и трансфертов является ключевым инструментом бюджетной политики государства, призванной оказывать помощь регионам с низкой бюджетной обеспеченностью, проводя в то же время политику стимулирования. В данной статье мы рассмотрим теоретические вопросы разработки формул расчета трансфертов в межбюджетных отношениях, опираясь на авторов концепции бюджетных реформ, проведенных в России в начале 2000-х годов.
Как известно, необходимость в финансировании муниципальных бюджетов возникает по причине превышения расходов, которые обязан исполнить муниципалитет, над собственными доходами. Рассмотрим несколько методов субсидирования местных бюджетов вышестоящими бюджетами.
1. Распределение доходов. Местным властям предоставляют часть от федерального налога, так называемую норму отчислений (в России примером может послужить налог на доход физических лиц — НДФЛ).
Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 13-06-00329.
*
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Щ
2. Субсидии общего назначения. Дан ные трансфертные платежи предоставляют ся нижестоящим бюджетам для удовлетво рения текущих нужд, без привязки к опре деленной цели.
3. Целевые субсидии. Выделяются под определенные секторы хозяйствования, например образование. Местные власти уже сами решают, как именно расходовать средства в каж- = дом секторе.
4. Метод софинансирования. Софи-нансирование требует от местных властей вклада в конкретные области расходов. Например, центральное правительство выделяет 1 рубль на каждый вложенный местными властями рубль на покупку учебников.
5. Компенсация расходов. В этом случае центральное правительство возмещает местными властями понесенные расходы (частично либо полностью) по определенным статьям расходов.
6. Специальное или ретроспективное субсидирование. В некоторых случаях принятие решений по выделению субсидий остается за органами исполнительной власти, такими как Администрация Президента, Министерство финансов. Данные субсидии никак не связаны с принципами устойчивого финансового развития.
При выделении выравнивающих трансфертов учитывают такое понятие, как вертикальный баланс. Вертикальный баланс — это равенство между расходами муниципалитета и его доходами (рис.).
Редко удается достигнуть уравновешенного вертикального баланса без дотаций
Принципы экономической эффективности требуют, чтобы местные
власти имели хоть небольшие, но все же свои источники дохода, которыми они могли бы управлять самостоятельно.
причиной вертикального дисбаланса является недостаток собственных средств на региональном уровне. Это связанно прежде всего с недостаточностью собственных источников доходов на местном уровне. Есть несколько причин, по которым федеральные правительства не решаются выделить местным бюджетам собственные источники доходов1:
— страх центрального правительства потерять финансовый рычаг как инструмент управления;
— осознание необходимости централизованного управления более доходными налоговыми источниками;
— назначение эластичных налоговых поступлений как источник дохода центрального бюджета;
— риск налоговой конкуренции между регионами.
Тем не менее принципы экономической эффективности требуют, чтобы местные власти имели хоть небольшие, но все же свои источники дохода, которыми они могли бы управлять самостоятельно. Многие экономисты и чиновники ошибочно называют собственными источниками дохода те, которыми они не могут управлять. Примером может послужить тот же НДФЛ, он поступает в местные бюджеты согласно норме отчисления, указанной в Налоговом кодексе Российской Федерации. При этом норму отчисления определяет центральное правительство, но никак не местные власти.
Вертикальный дисбаланс можно измерить двумя способами
1. Измерение дефицита или профицита
из вышестоящих бюджетов. Наиболее частой бюджета каждого муниципального образо-
Структура вертикального баланса
Вертикальный финансовый баланс
Объем доходов = расходные полномочия
Региональные источники доходов
1) собственные налоги и другие доходы
2) общие налоговые доходы Расходные обязательства
3) межбюджетные трансферты 4) собственные расходы
(а) выравнивающие гранты 5) делегированные полномочий по расходам
(б) другие текущие трансферты
(с) трансферты на увеличение основных фондов
вания после распределения всех трансфертов и дотаций, но до предоставления займа. Если дефицит бюджета большой, можно сделать вывод, что данный уровень власти не может исполнять определенные расходные полномочия и часть из них необходимо передать на вышестоящий уровень.
2. Вторым методом является метод Хантера. Хантер предлагает вычислять долю муниципальных расходов, финансируемых за счет местных источников дохода, в совокупных доходах бюджета:
К = 1 - S /С .,
мун' мунг
где 1 > К > 0;
К — коэффициент вертикального дисбаланса;
Sмун — сумма расходов, дотируемых вышестоящими бюджетами;
С — все расходы 1-го муниципалитета.
Согласно формуле чем ближе коэффициент вертикального дисбаланса к 1, тем сильнее вертикальный дисбаланс.
Преимуществом метода Хантера является универсальность: метод можно применять к странам с различной степенью экономического развития/децентрализации, а также к консолидированным бюджетам.
Еще одним важным фактором, который используется при выделении выравнивающих трансфертов — это горизонтальный баланс. Горизонтальный баланс — это равенство качества и количества оказываемых бюджетных услуг во всех муниципалитетах и регионах государства. Основной причиной горизонтального дисбаланса является уникальность экономической и социально-культурной базы в границах субъекта. Причиной может послужить также неграмотная налоговая политика государства, в результате которой неверно распределены источники собственного дохода муниципалитетов. К примеру, поступление доходов от добычи полезных ископаемых в муниципальные бюджеты привело бы к тому, что богатые на полезные ископаемые регионы, приобрели бы преимущества перед теми, на территории которых ископаемых нет.
Основной причиной горизонталь ного дисбаланса является уникальность экономической и социально-культурной базы в границах субъекта.
Выравнивающие трансферты призваны не только уменьшать бюджетный дефицит, но и измерять бюджетные потребности муниципалитета. При выделении дотаций необходимо учитывать налоговый потенциал каждого муниципального образования. Налоговый потенциал — это та сумма финансовых средств, которые может собрать муниципальное образование при средних налоговых ставках и приложении максимальных усилий со стороны местных властей. Налоговый потенциал нельзя измерять набором налогов, предоставленных определенному уровню бюджета, так как в нем не учитываются усилия по сбору налогов местными властями2. Аналогично, расходы местного бюджета не всегда отражают реальные потребности муниципалитета: при политически сильном руководстве местные власти могут получать больше финансовой помощи из вышестоящих бюджетов для удовлетворения своих нужд. У муниципальных властей может возникнуть также соблазн искусственно увеличить расходную часть бюджета для получения дополнительных дотаций из центрального бюджета. Иначе говоря, при расчете налогового потенциала нельзя использовать переменные, которые могут быть изменены региональными или федеральными вла-стями3.
Согласно работам Джорджа Мартинез-Васкеза и его коллег, разрабатывавших бюджетные реформы для России, формулы расчета выравнивающих трансфертов должны следовать следующим правилам:
1. Выравнивание должно обеспечить местные органы власти достаточными ресурсами для выполнения ими необходимых функций.
2. Формула должна поддерживать спра-
- ведливое распределение ресурсов, предоставляя больше ресурсов для районов с низкой налоговой базой и большими расходными потребностями.
3. Объем выравнивающих трансфертов должен быть предсказуем. Формула должна быть неизменной в течение года, чтобы местное правительство могло планировать доходную часть бюджета.
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Щ
4. Формула выравнивающих трансфертов должна быть простой и прозрачной, насколько это возможно.
5. Формула должна быть понятной для всех заинтересованных сторон, в частности региональным чиновникам и законодателям, быть защищенной от политического манипулирования или двоякого трактования.
6. При введении нового механизма передачи необходимо избегать резких перепадов в финансировании местных органов власти4,5.
Одной из распространенных ошибок центральных властей является поощрение налоговых усилий через выделение большей суммы трансфертов. По мнению автора, данная практика неверна. Сбор налоговых доходов является прямой функцией местных властей, и если муниципалитет не может обеспечить собираемость налогов на среднем уровне по стране, то это проявление недостатка внимания местных властей к данному направлению. Мера по поощрению налоговых усилий может носить временный характер — при низком сборе налоговых доходов и отсутствии стимулов у руководства муниципальных образований для увеличения данного показателя6.
Вышеизложенные правила были в полной мере реализованы в концепции форму-
лы, разработанной школой Мартинез-Васке-за7 для России. Разберем логику и структуру формулы расчета трансферта из вышестоящего нижестоящему бюджету пошагово:
1) измерить налоговый потенциал и расходные потребности;
2) определить финансовый дефицит для каждого нижестоящего бюджета:
если налоговый потенциал 1-го муниципалитета (НП1) больше финансовых потребностей, то бюджетный дефицит равен нулю;
если НПменьше фискальных потребностей, то бюджетный дефицит равен разнице между потребностями и НП1;
3) определить сумму трансферта через формулу:
СумТр1 (Дбюдж1/Дбюдж общ) Ф,
где СумТр. — сумма трансферта 1-му муниципалитету;
Дбюдж1 — бюджетный дефицит 1-го муниципалитета;
Дбюдж общ — сумма бюджетных дефицитов всех муниципалитетов;
Ф — доступная общая сумма средств для финансирования дефицита местных бюджетов.
Отличительной особенностью этой формулы является то, что муниципалитеты получают финансовую помощь в зави-
симости от процентного отношения своего дефицита к дефициту всех остальных муниципальных образований региона. Еще один интересный момент заключается в фонде распределения средств — он ограничен доступной суммой, которую могут выделить вышестоящие бюджеты, а не суммой требований муниципалитетов.
Концепция школы Мартенез-Вазкеза допускает вариативность в конструировании формул в зависимости от экономических задач, которые ставит бюджетная система. Так, в приведенном выше алгоритме бюджетный дефицит муниципалитета можно рассчитывать и как разность НП — НП ,
* ср 1'
где НПср — средняя бюджетная обеспеченность, рассчитываемая по формуле: НП = НП , /п, где НП , — общая бюджет-
ср общ ' ^ общ ^ ^
ная обеспеченность всех муниципалитетов; п — количество муниципальных образований. При использовании данной методологии возможны следующие ситуации:
1. НП> НП , при С > R = > Сум >
1 ср' г мун1 мун1 1р1
> 0
Rмvн — все доходы 1-го муниципалитета;
. < R . = > Сум,. =
мун1 мун1 Тр1
Выравнивающие трансферты призваны не только уменьшать бюджетный дефицит, но и измерять бюджетные потребности муниципалитета.
мун1
2. НП. < НП , при С
1 СП' г
= 0.
Такая схема распределения дотаций из вышестоящих бюджетов (региональных) нижестоящим бюджетам (муниципалитетам) ориентирована больше на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, чем на стимулирование их к увеличению своей налогооблагаемой базы. Однако концепция Мартенез-Вазкеза позволяет заложить и механизмы стимулирования, оставаясь в рамках правил конструирования формул межбюджетных отношений, перечисленных в начале статьи. К сожалению, конкретная реализация этой концепции в ходе реформ, особенно реформ межбюджетных отношений в системе «регион — муниципалитеты» привела к отступлению от этих правил, особенно в части простоты и прозрачности.
На примере отношений регионального бюджета с местными в Республике Башкортостан этот вопрос был подробно исследован в цикле работ И.У. Зулькарная. Им было
в частности показано, что в формулах, применяемых на практике в 2006—2009 гг., кроме неоправданного усложнения, были допущены и ошибки, впоследствии частично ~ исправленные. В совокупности обсуждение, проведенное выше и в упомянутых здесь исследованиях, позволяет дать следующие рекомендации по разработке формул межбюджетных трансфертов: определение суммы выравнивающих дотаций должно опираться на значение налогового потенциала, при этом нельзя относить к собственным источникам дохода те доходы, на управление которыми муниципалитет повлиять не может.
Таким образом, при выделении трансфертов в межбюджетных отношениях основной акцент должен быть сделан на горизонтальном, а не вертикальном балансе. При выборе методологии расчета суммы выделяемых выравнивающих трансфертов необходимо также учитывать разрыв между значениями налогового потенциала муниципалитетов. Еще одной рекомендацией, предложенной автором в ходе выполнения данного исследования, является запрет на использование при расчете налогового потенциала переменных, на которые могут повлиять региональные и федеральные власти.
Литература
1. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. № 10(214). С. 16-22.
2. Зулькарнай И.У. Формализация межбюджетных отношений в Республике Башкортостан // Финансы и кредит. 2004. № 7. С. 56-63.
3. Зулькарнай И.У. Проблемы временной привязки исходных данных при расчете налогового потенциала муниципальных образований в Республике Башкортостан // Экономический анализ: теория и практика. 2006. № 12. С. 46-48.
4. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's transition to a new federalism. World Bank Institute. 2001. 99 p.
5. Martinez-Vazquez J., Boex J. The design of equalization grants: theory and applications // World Bank Institute. [Электронный ресурс]. URL: http://math. unife.
it/economia/lm. economia/insegnamenti/economia-e-politiche-pubbliche/materiale-didattico/esercitazi-one-riforma-federale/approfondimenti-su-trasferimen-ti-perequativi/modulepartone. pdf (дата обращения 15.09.2015).
6. Асадуллина А.В., Сафин О.И., Трухов А.И. Развитие формул расчета налогового потенциала в межбюджетных отношениях Республика Башкортостан // Финансы и кредит. 2015. № 25(649). С. 55-63.
7. Там же.
THEORETICAL PROBLEMS OF CALCULATION FORMULAE DEVELOPMENT OF TRANSFERS IN INTER-BUDGET RELATIONS
O.I. Safin, postgraduate, The department of finances and taxation, Bashkir State University, Ufa, Russia, [email protected]
The paper reviews the foreign practices of the equalizing transfers' distribution on the basis of works performed by Martiniz-Vaskiz and George Boex, and their approach to estimation of the tax potential on the basis ofprojected revenues. Here we study the theoretical approach to such concepts as the vertical and horizontal balances, the significance of the observance of these balances. The explanation of the logical formula compilation of the equalizing transfer calculation is given. It also discusses the different aspects of formula compilation, the methods of the local resources backing and their function in the financial relations between municipality and the center. There are theoretical reasons for using the tax potential in calculation of the equalizing grants, which is allocated by budget for the municipality. The author reviews the importance of the adequacy of municipality's revenues in comparison with profits from budget for financing own charges. In paper it is noted prior directions of municipal authority's activity aimed at increasing the revenue portion of local budgets. In the final part of the paper there are general recommendations in compilation offormula for calculation of equalizing grants. Key words: tax potential, horizontal balance, vertical balance, equalization grants, fiscal policy, measurement of budget deficit, budget provision.
References
1. Zul'karnai I.U. Raschet nalogovogo potentsiala munitsipal'nykh raionov i gorodskikh okrugov v Respub-like Bashkortostan: problemy operabel'nosti i prozrach-nosti primeniaemykh formul [The calculation of the tax potential of municipal regions and urban districts in the Republic of Bashkortostan: problems of operability and a transparency of applied formulas]. Finansy ikredit — Finance and credit, 2006, no. 10 (214), pp. 16—22.
2. Zul'karnai I.U. Formalizatsiia mezhbiudzhetnykh ot-noshenii v Respublike Bashkortostan [Formalization of inter-budgetary relations in the Republic of Bashkortostan]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2004, no. 7, pp. 56—63.
3. Zul'karnai I.U. Problemy vremennoi priviazki isk-hodnykh dannykh pri raschete nalogovogo potentsiala munitsipal'nykh obrazovanii v Respublike Bashkortostan [The problem of the temporal reference of the original data in the calculation of the tax potential of municipalities in the Republic of Bashkortostan]. Ekonomicheskii analiz: teoriia i praktika - Economic analysis: theory and practice, 2006, no. 12, pp. 46—48.
4. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's transition to a new federalism. World Bank Institute. 2001. 99 p.
5. Martinez-Vazquez J., Boex J. The design of equalization grants: theory and applications // World Bank Institute. Available at: http://math. unife. it/eco-nomia/lm. economia/insegnamenti/economia-e-politiche-pubbliche/materiale-didattico/esercitazi-one-riforma-federale/approfondimenti-su-trasferi-menti-perequativi/modulepartone. pdf (accessed 15.09.2015).
6. Asadullina A.V., Safin O.I., Trukhov A.I. Razvitie for-mul rascheta nalogovogo potentsiala v mezhbiudzhet-nykh otnosheniiakh Respublika Bashkortostan [The development of the formulas for calculating tax capacity in intergovernmental relations the Republic of Bashkortostan]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2015, no. 25(649), pp. 55-63.
7. Asadullina A.V., Safin O.I., Trukhov A.I. Razvitie for-mul rascheta nalogovogo potentsiala v mezhbiudzhet-nykh otnosheniiakh Respublika Bashkortostan [The development of the formulas for calculating tax capacity in intergovernmental relations the Republic of Bashkortostan]. Finansy i kredit — Finance and credit, 2015, no. 25(649), pp. 55-63.
