CC BY
30
УДК 33 ББК 65
БЮДЖЕТАя ПОЛИТИКА
ОЦЕНКА МЕТОДИК РАСПРЕДЕЛЕНИя дотаций В КАМЧАТСКОМ КРАЕ НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИя
СЛОБОДЧИКОВ д. н.,
кандидат экономических наук, глава Начикинского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края E-mail: d_slobodchikov@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Раскрываются проблемы экономического характера, сдерживающие развитие местного самоуправления в России, предлагаются инструменты, способствующие укреплению его экономической базы. Анализируется методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, используемая в Камчатском крае. Показаны варианты государственной политики в области межбюджетных трансфертов на основе принципов организации местного самоуправления.
Приводится оценка действующих методических подходов к распределению дотаций в исследуемом субъекте РФ; разработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности механизма распределения трансфертов. Исследование проблем и поиск эффективных механизмов роста финансовых ресурсов местного самоуправления в России.
Исследования проведены на основе эмпирических данных показателей исполнения бюджетов муниципальных образований Камчатского края. В качестве основных методов исследования использовались: метод системного анализа, экспертных оценок, экономико-статистические методы и метод сценарного подхода.
Дается оценка результатов экономической составляющей реформы местного самоуправления, обобщены резервы возможные резервы роста собственной доходной базы. Проанализирована система межбюджетных отношений в исследуемом регионе. На основе анализа структуры доходной части бюджетов муниципальных образований Камчатского края, выявлено несоответствие состава бюджетообразующих доходов и налогов, положенных в основу расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Высказано предложение о необходимости изменения состава налогов, входящих в состав репрезентативной налоговой системы в Камчатском крае для расчета налогового потенциала, при расчете дотаций на выравнивание бюджетой обеспеченности муниципальных районов и городских округов. Представлен перечень таких налогов и критерии отнесения их к бюджетообразующим.
Ключевые слова: местное самоуправление, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, дотации.
Annotation. The article describes the economic problems hindering the development of local self-government in Russia, offers tools to facilitate the strengthening of its economic base. Analyzes the methods of distribution of subsidies used in the Kamchatsky Krai
Objective. Study of the problems and develop effective mechanisms for the growth of financial resources of local government in Russia.
Methods Investigations were carried out on the basis of municipal budgets Kamchatka region. Methods: A systematic analysis, expert assessment and scenario-based approach
Results The estimation results of local government reform. On the basis of analyzing the structure of the revenues of the municipalities of the Kamchatsky Krai, revealed a mismatch of major budget revenues and taxes, which is considered subsidies
Conclusions. The conclusion about the need to change the composition of taxes included in the representative tax system in the Kamchatsky Krai, to calculate the tax capacity. We propose a list of them.
Keywords: local government, intergovernmental relations, intergovernmental transfers, subsidies
Формирование эффективной и ответственной власти на местах довольно длительный и сложный процесс. Нет ничего удивительного в том, что решение данного вопроса находится в стадии развития и включает множество пока еще нерешенных проблем, связанных как с законодательным обеспечением местного самоуправления, так дефицитом квалифицированных кадров, и, пожалуй, самое главное, отсутствием надежной материально-финансовой базы для местных органов власти. Несмотря на признание необходимости муниципальной
реформы, как Президентом, так и Правительством Российской Федерации в качестве приоритетного направления, переход к новой модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.
Для достижения целей муниципальной реформы необходимы усилия, всех уровней власти, нам предстоит продолжить серьезную работу в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления.
Поговорим о том, что удалось осуществить и ка-
кие инструменты появились в наших руках.
Вот уже более 10 лет в Российской Федерации работает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За это время создан и успешно работает Всероссийский совет местного самоуправления. Основными целям данной организации являются:
• содействие реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• создание условий для формирования эффективной системы местного самоуправления;
• содействие в обеспечении высокого качества и комфортных условий жизни граждан Российской Федерации;
• содействие развитию различных форм и механизмов гражданского участия в работе органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.
Аналогичные организации действуют в каждом субъекте Российской Федерации (Совет муниципальных образований Камчатского края) и отдельных муниципальных образованиях, помогая органам местного самоуправления обобщать практику и передавать друг другу положительный опыт работы, организовать контакты с органами государственной власти.
В Государственной Думе Федерального собрания осуществляет свою деятельность комитет по федеральному устройству и вопросам местного самоуправления, в Совете Федерации Федерального собрания осуществляет свою законотворческую деятельность комитет по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера.
Внесены существенные изменения, в законодательные акты, касающиеся выборной системы органов местного самоуправления, а так же в налоговое и бюджетное законодательство. К положительным моментам можно отнести то, что большинство вопросом местного значения в настоящее время регулируются законодательными актами субъектов Российской Федерации исходя из специфики экономической и политической ситуации в регионе.
Муниципальные образования получили право иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.
Коснулись изменения и структуры органов местного самоуправления, так главы и депутаты городских и сельских поселений входят в представительные органы муниципальных районов, что оказывает положительное влияние на решение вопросов местного значения. На место избранных зачастую с применением «грязных» пиар технологий руководителей муниципальных образований, пришли профессионала, так называемые «Сити менеджеры». Эти специалисты
прошедшие конкурсный отбор и имеющие опыт руководящей работы теперь возглавляют городские округа и муниципальные районы.
Однако, для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются изменения не только структурного характера.
В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера, по мнению ведущих экономистов-экспертов, являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия Федерального собрания и Правительства должны быть направлены на совершенствование формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.
Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. А, это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.
Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.
Ключевым направлением муниципальной политики государства должно стать движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления.
Стратегическим ориентиром здесь должны стать кардинальные изменения в налоговой и бюджетной политики при формировании муниципальных бюджетов. Необходим механизм выравнивания бюджетной сбалансированности ни за счет финансовой помощи от вышестоящих бюджетов, а поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительные налоговые источники, стимулирующие муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.
Мы могли бы учитывая расходные полномочия муниципалитетов закрепить на долгосрочной основе
нормативы отчислений от регулирующих налогов, а так же рекомендовать субъектам Российской Федерации рассмотреть вопрос при формировании бюджета на очередной финансовый год передать муниципалитетам, часть отчислений налоговых поступлений от налогов, закрепленных за субъектами Российской Федерации.
Коме этого, в бюджетах субъектов Российской Федерации необходимо создавать фонды стимулирования для тех муниципальных образований, которые добиваются наилучших показателей в своей деятельности, тем самым стимулируя муниципалитеты к более эффективной работе.
На примере Камчатского края произведем расчет при увеличении отчислений на 10% в 2014 г. в пользу муниципальных образований по таким налогам как НДФЛ, налог на имущество организаций и транспортному налогу (таблица 1).
Муниципалитеты сформированы на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно — территориальным делением, обладают необходимыми для данного статуса атрибутами: выборными органами местного самоуправления, зарегистрированными уставами, самостоятельным бюджетом и закрепленными (определенными) границами территории муниципалитетов. Их финансовые взаимоотношения с краевыми органами власти (т.е. объемы предоставляемой финансовой помощи и нормативы отчислений от налогов) определяются соответственно субординации. В составе каждого района сформированы исполнительные органы субмуниципального управления бюджетными средствами. Они находятся на сметном финансировании, определяемом муниципалитетами.
В результате городские округа получат дополнительно более 400,0 млн. руб., муниципальные районы порядка 275,0 млн. руб., бюджеты городских и сельских поселений — 215,0 млн.руб. Следует отметить, что данный показатель будет увеличиваться пропорционально росту нормативов отчислений в пользу муниципальных образований.
Одна из особенностей Камчатского края — его сложное административное устройство. Он, как целостная территориальная единица России имеет типичную структуру административно-территориального устройства, определяющую состав бюджетной системы (рис. 1).
Таким образом, объектами непосредственного финансового регулирования со стороны краевой администрации являются: 11 бюджетов муниципальных районов и 3 бюджета городских округов. Основная часть сельских территорий не имеет собственной доходной базы для покрытия сложившихся расходов в социальной сфере. Дополнительную нагрузку на бюджет края налагают его природно-климатические особенности, связанные с территориальной отдаленностью (Усть-
Большерецкого, Соболевского, Мильковского, Быстрин-ского, Усть-Камчатского муниципальных районов) и наличием островной территорией (Алеутский район).
Отличительной чертой края является большая неоднородность районов, что подтверждается значительной вариацией рассматриваемого круга показателей по занимаемой площади, по численности населения, по расстоянию до краевого центра, по количеству составных территориальных единиц местного самоуправления, т.е. «низовых» — сельских поселений и по социально-экономическим индикаторам.
В результате изучения административно-территориальной структуры Камчатского края можно выделить характеризующие её следующие черты:
• сложная административная структура различных по статусу муниципальных образований;
• ярко выраженная сезонная транспортная доступность отдаленных территорий;
• высокая степень дифференциации муниципальных образований;
• наличие научной базы и научно-технологических наработок не только для саморазвития, но и для превращения наукоемких высокотехнологичных производств в отрасли специализации.
Таким образом, к числу сильных конкурентных сторон можно отнести экономический, экспортный и финансовый потенциал. Относительно слабыми позициями является состояние территориального развития, сильная дифференциация социально-экономических параметров муниципальных образований, что подтверждает необходимость решения остро стоящей проблемы — выравнивания их бюджетной обеспеченности.
В связи с этим, и учитывая, что, выявленные в ходе исследования особенности экономического развития и проблемы внутрирегиональной асимметрии характерны как для Камчатского края, так и для большинства субъектов РФ, на наш взгляд, он может быть использован как полигон исследования по проблемам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Основным нормативным актом, регулирующим межбюджетные отношения на территории региона в настоящее время является закон «О предоставлении отдельных межбюджетных трансфертов в Камчатском крае». Необходимость принятия данного документа обусловлена существующими проблемами и особенностями функционирования бюджетной системы Камчатского края, связанными с организацией местного самоуправления по поселенческому принципу. Неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования, приводит к невозможности симметричного разграничения функций или полномочий по предоставлению бюджетных услуг между ними.
Таблица 1
расчет прироста налоговых поступлений в бюджет муниципальных образований камчатского края с учетом увеличения нормативов отчислений от налогов, млн. руб.
Наименование налога Бюджет субъекта Российской Федерации Бюджеты городских округов, текущий показатель/+10% Бюджеты муниципальных районов, текущий показатель/+10% Бюджеты городских и сельских поселений, текущий показатель/+10%
1 2 3 4 5
НДФЛ 12000,0 4000,0 — 4400,0 1000,0 — 1100,0 400,0 — 440,0
Транспортный налог 250,0 0 — 25,0 0 — 25,0 0 — 25,0
Налог на имущество организаций 1500,0 150,0 0/150,0 0/150,0
рис.1. структура административно-территориального устройства камчатского края на 1 января 2015 г.
Методика, утвержденная законом, практически включает в себя основное содержание «Временных методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений» и предназначена для расчета расходов бюджета Камчатского края, осуществляемых территориаль-
ными, районными администрациями, размера Фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов и объема дотаций.
Предоставление финансовой помощи краевым бюджетом осуществляется посредством формирования следующих фондов (рис. 2):
Краевой бюджет
Региональный фонд компенсаций для исполнения государственных полномочий по выравниванию бюджетов поселений Региональный фонд компенсаций для исполнения государственных полномочий по выравниванию бюджетов поселений Фонд муниципального развития Региональный фонд софинансирования расходов
Субвенции для исполнения государственных полномочий по выравниванию бюджетов поселений
Районные фонды финансовой поддержки поселений
Дотация из районного фонда
\ поддержки поселений
V_
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
Собственные доходы ,. муниципального района, . направляемые для выравнивания бюджетов поселений
Бюджетные ассигнования
Бюджетные ассигнования
Бюджеты муниципальных районов и городских округов
Субсидии на финансирование отрасли, целевой статьи
_V;_
Бюджеты городских и сельских поселений
рис. 2. схема выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований камчатского края
• Фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;
• Фонд финансовой поддержки поселений;
• Фонд компенсаций;
• Фонд софинансирования расходов.
В практике бюджетного регулирования в Камчатском крае используется понятие «высокодотационный бюджет». Местный бюджет признается высокодотационным, если размер финансовой помощи из краевого бюджета в очередном финансовом годе превышает 50 % расходов местного бюджета.
Межбюджетные трансферты на местном уровне перечисляются преимущественно из муниципальных районов в бюджеты поселений. Так, из местных бюд-
жетов (с учетом поступлений из краевого) в 2014 г. перечислено 75,8% общего объема средств. Кроме того, муниципальными районами были перечислены средства на погашение задолженности по бюджетным кредитам на 99,1%.
В структуре межбюджетных трансфертов из бюджетов городских и сельских поселений субвенции, перечисляемые в муниципальные районы по соглашениям о передаче полномочий, занимают соответственно 26,4% и 25,1%. Остальные трансферты приходятся на иные перечисления в бюджеты муниципальных районов (в рамках информации, собранной для данного исследования, не представляется возможным пояснить цели этих перечислений) (табл. 2).
Таблица 2
структура межбюджетных трансфертов из местных бюджетов камчатского края в 2014 г., %
Наименование Всего В том числе по типам муниципальных образований:
Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения
Межбюджетные трансферты в региональный бюджет (погашение кредитов) 20,8 24,2 100,0 - -
Финансовая помощь, перечисляемая из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений 62,9 75,8 - - -
Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов по соглашениям о передаче полномочий 2,2 - - 26,4 25,1
Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления 14,1 - - 73,6 74,9
Всего 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Для муниципальных образований края — получателей финансовой помощи из фонда финансовой поддержки методикой предусмотрен ряд ограничений. Например, запрещается ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими Камчатского края (с учетом районных коэффициентов и территориальных надбавок к заработной плате), предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 % расходов местного бюджета, предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 % расходов местного бюджета. Кроме того, в случае установления решениями органов местного самоуправления льгот по налогам и сборам в размере, превышающем 3 % собственных доходов местного бюджета, размер дотации для бюджета данного муниципального
образования подлежит сокращению на сумму предоставленных налоговых льгот.
Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) включает следующие этапы:
1) расчет уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
2) распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год рассчитывается по следующей формуле:
БОj = ИНП | / ИБРj, (1)
где БОj — уровень бюджетной обеспеченности j-того муниципального района (городского округа) в
очередном финансовом году;
ИНЩ — индекс налогового потенциала j-того муниципального района (городского округа) в очередном финансовом году;
ИБРj — индекс бюджетных расходов j-того муниципального района (городского округа) в очередном финансовом году.
Индекс налогового потенциала муниципального района (городского округа) в очередном финансовом годе рассчитывается по формуле:
ИНЩ = (НЩ / Чj) / (НП / Ч), (2)
где ИНЩ — индекс налогового потенциала j-того муниципального района (городского округа) в очередном финансовом году;
НЩ — налоговый потенциал j-того муниципального района (городского округа) в очередном финансовом году.
Чj — численность постоянного населения j-того муниципального района (городского округа) по данным статистической отчетности по состоянию на начало текущего финансового года;
НП — суммарный налоговый потенциал всех муниципальных районов (городских округов) в очередном финансовом году;
Ч — численность постоянного населения Камчатского края по данным статистической отчетности по состоянию на начало текущего финансового года.
Расчет налогового потенциала муниципального района (городского округа) как и в большинстве субъектов РФ производится по репрезентативной системе налогов исходя из показателей уровня экономического развития муниципального района (городского округа), прогноза поступлений данного налога с территории всех муниципальных районов (городских округов) в консолидированный бюджет (по данным Министерства экономического развития Камчатского края), а также норматива отчислений от данного налога в бюджеты.
В состав репрезентативной системы налогов включены три бюджетообразующих налога: налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налог на прибыль.
Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) по отдельному налогу рассчитывается по формуле:
НПу = ПДi * Беi * (ЭПу / ЭШ), (3)
где НПу — налоговый потенциал j-того муниципального района (городского округа) по ьтому налогу в очередном финансовом году;
ПДi — прогноз поступлений ьтого налога в консолидированный бюджет Камчатского края в очередном финансовом году;
Беi — единый норматив отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от ьтого налога в соответствии с бюджетным законодательством;
ЭПу — экономический показатель, отражающий базу налогообложения j-того муниципального района (городского округа) по ьтому налогу в очередном финансовом году;
ЭШ — суммарный экономический показатель, отражающий базу налогообложения муниципальных районов (городских округов) по ьтому налогу в очередном финансовом году.
Для каждого налога законом предусматривается свой экономический показатель. Так, для НДФЛ таковым является объем рассчитанного фонда оплаты труда в j-том муниципальном районе (городском округе) на очередной финансовый год с учетом предполагаемого повышения оплаты труда (по оценке Министерства экономического развития Камчатского края).
Экономический показатель по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности на очередной финансовый год, определяется исходя из расчета ожидаемых поступлении данного налога в текущем финансовом годе с учетом индекса изменения базовой доходности. На наш взгляд, данная формулировка расчета показателя, отражающего базу налогообложения муниципального района (городского округа), не соответствует экономическому содержанию налогового потенциала. Во-первых, оценка ожидаемых поступлений по налогу, как правило, базируются на фактических данных прошлых лет, т.е. не учитывает реальных возможностей налогооблагаемой базы. Во-вторых, при отсутствии со стороны фискальных органов усилий по увеличению налоговых поступлений в прошлом, данная тенденция просто будет перенесена на планируемый период. В качестве альтернативного варианта экономического показателя предлагается использовать вмененный доход по отдельным видам деятельности (произведение базовой доходности по отдельному виду деятельности и величины физического показателя). С организационной стороны источник данных для расчетов должен предоставляться территориальными отделениями ФНС (форма 5-ЕНВД), аккумулирующими сведения по плательщикам в разрезе видов деятельности, а не краевым Министерством экономического развития, как предусмотрено методикой.
При расчете поступлений по налогу на прибыль организаций в Камчатском крае применяется экспоненциальное усреднение экономических показателей, отражающих базу налогообложения по налогу на прибыль организаций за отчетные периоды (ЭПпр) по формуле:
ЭПпр(п + 1) = 0,4* ЭПпр(п) +0,3 * ЭПпр (п — 1)j + +0,2 * ЭПпр (п — 2)| + 0,1 * ЭПпр (п — 3)|, (4)
где ЭПпр (п+1) — экономический показатель, отражающий динамику налогообложения |-того муниципального района (городского округа) по налогу на прибыль организаций на очередной финансовый год;
ЭПпр (п)| — экономический показатель, отражающий динамику налогообложения |-того муниципального района (городского округа) по налогу на прибыль организаций за период текущего финансового года, приведенный к годовым показателям;
ЭПпр (п-1) — экономический показатель, отражающий динамику налогообложения |-того муниципального района (городского округа) по налогу на прибыль организаций за отчетный финансовый год;
ЭПпр (п-2)| — экономический показатель, отражающий динамику налогообложения |-того муниципального района (городского округа) по налогу на прибыль организаций за год, предшествующий отчетному финансовому году;
ЭПпр (п-3)| — экономический показатель, отражающий динамику налогообложения |-того муниципального района (городского округа) по налогу на прибыль организаций за год, предыдущий году, предшествующему отчетному финансовому году;
0,4; 0,3; 0,2; 0,1 — условная доля налога на прибыль в соответствующем году.
Согласно данной методике объектом налогообложения, в конечном счёте, является доход, который может облагаться по-разному. Государство облагает доход как произведённый, полученный и используемый. Произведённый доход охватывает основной объём налогооблагаемых ресурсов территории и может считаться показателем, вполне адекватно отражающим налоговый потенциал муниципального образования. Полученный (располагаемый) доход не равен доходу, произведённому его резидентами, поскольку резиденты различных муниципалитетов экономически взаимосвязаны. В частности, физические лица-резиденты могут получать доходы от трудовой и предпринимательской деятельности за пределами данного муниципального образования, организации — от коммерческой деятельности в других районах. Поэтому и такой показатель может быть использован в качестве оценки налогового потенциала.
Однако, хотя полученный доход отражает более широкий круг потенциальных налогооблагаемых ресурсов, чем произведённый доход, в нем не учитываются некоторые компоненты, входящие в состав произведённого дохода (в частности, доходы, произведённые на территории данного муниципалитета, но получаемые физическими и юридическими лицами — нерезидентами). В случае если ставится задача максимально отразить бюджетный потенциал террито-
рии, необходимо рассчитывать показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов.
Произведённый доход облагается прямыми налогами (налог на прибыль, на заработную плату и т.д.) и не прямыми налогами, прочими платежами предпринимателей (налог на имущество, лицензионные сборы и т.д.). Полученный же доход облагается, например, налогом на совокупный доход физических лиц, на дивиденды. Примерами налогов на используемый доход являются акцизы, налог на добавленную стоимость и другие налоги на продажи и сделки.
Поскольку состав налогов, входящих в эти три совокупности экономического дохода, полностью не совпадает, в качестве основы для расчёта налогового потенциала, в рассматриваемой методике принята совокупность показателей экономического дохода, наиболее полно учитывающая объём налогооблагаемых ресурсов.
Очевидно, отбор налогов должен обеспечить достоверность оценки налогового потенциала. Поэтому репрезентативная налоговая система, на наш взгляд, должна быть сформирована на основе бюджетообразующих налогов. В качестве критериев отнесения налогов к бюджетообразующим, ряд автором предлагают использовать один из следующих критериев:
• доля налогов по мере уменьшения их доли в бюджете, начиная с самого крупного, в сумме составляют не менее 90% налоговых доходов государства;
• сумма данного налога составляет не менее 1% валового продукта.
Поскольку учет валового местного продукта не ведется статистическими органами, предлагается определять бюджетообразующие налоги муниципалитетов Камчатского края по первому из предложенных критериев.
Структура налоговых доходов бюджетов различных муниципальных образований может значительно различаться ввиду различных причин: территориальных особенностей, наличия и освоения ресурсной базы, концентрации населения, экономической активности субъектов экономики и др.
Так, налог на доходы физических лиц формирует более 70% доходов консолидированного бюджета Камчатского края (рис. 3). Специфика экономики региона не позволяет аккумулировать в бюджете налоги, связанные с использованием природных ресурсов (около 4% доходов).
Похожая картина складывается в структуре налоговых доходов муниципальных районов и городских округов Камчатского края (рис. 4, 5). Здесь основными бюджетообразующими налогами помимо НДФЛ являются налог на прибыль организаций, ЕНВД, а также налог на имущество организаций (в бюджетах муниципальных районов).
Бюджеты поселений формируют пять основных налогов, наибольшую долю в которых составляют НДФЛ (77%) и земельный налог (рис. 6).
рис. 3. структура налоговых доходов консолидированного бюджета камчатского края в 2014 г
рис. 4. структура налоговых доходов бюджетов городских округов камчатского края в 2014 г.
рис.5. структура налоговых доходов бюджетов муниципальных районов камчатского края в 2014 г
Налог на до ходы физических л [щ, 77%
Госпошлина. 0%
Земельный налог 19%
Налог на им ущество физических лиц; 2%
Единый сельс ко хозяйствен ный налог, 2%
рис. 6. структура налоговых доходов бюджетов поселений камчатского края в 2014 г
Таким образом, основными бюджетообразующими налогами муниципальных районов и городских округов Камчатского края являются:
• налог на доходы физических лиц;
• налог на прибыль организаций;
• единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
• налог на имущество.
На наш взгляд, именно эти налоги должны определять репрезентативную систему для расчета налогового потенциала
Таким образом, оценив методику распределения дотаций, используемую в Камчатском крае, следует признать, что она лишь частично удовлетворяет основной цели бюджетного выравнивания. Внесение в состав репрезентативной налоговой системы одного из бюджетообразующих налогов муниципальных образований данного региона (налога на имущество) позволит полнее оценить налоговый потенциал. Применение в качестве экономического показателя по ЕНВД произведения базовой доходности по отдельному виду деятельности и величины физического показателя (т.е. вмененного дохода) увеличит точность расчетов. Использование при выделении дотаций параметров среднего уровня бюджетной обеспеченности позволит эффективно распределять средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, подавлять так называемые «иждивенческие настроения» и стимулировать органы власти к аккумуляции собственных доходных источников.
литература
1. Болдырева С.Б., Дарбакова Н.Е. Организационно-методические основы повышения налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов // Финансы и кредит. 2014. № 22. С. 35-44.
2. Большова Л.А., Гурова С.Ю. Налоговый потенциал регионов как механизм планирования доходов го-
сударственного бюджета // Вестник Российского университета кооперации. 2014. № 2 (16). С. 17-20.
3. Виницина В.В. Финансовый механизм межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2010. № 22. С. 15-19.
4. Дадашев А.З., Топчи Ю.А. Структурные изменения в налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ и в механизме их распределения между региональными и местными бюджетами // Финансы и кредит. 2014. № 39. С. 30-36.
5. Джурбина Е.М., Актуальные проблемы формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов / Джурбина Е.В., Таран О.Л., Лиходедова Н.С. // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. № 12 (48). С. 2.
6. Кадочников П.А. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации // П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И. Трунин. Москва, 2004.
7. Какаулина М.О. Методика оптимизации налоговой нагрузки в регионах России с различным ресурсным потенциалом // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 48 (234). С. 51-64.
8. Кизиль Е.В. Совершенствование механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам в части распределения дотаций // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 14. С. 32-39.
9. Крутова С.Г., Магомадов Х.У Актуальные вопросы и перспективы развития механизмов финансовой поддержки регионов Российской Федерации // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015.№ 1 (56). С. 79-85.
10. Кузнецова О.С. Формирование налоговых доходов местных бюджетов: направление модернизации // Финансы и кредит. 2012. № 1. С. 49-54.
11. Леонов С.Н. Вопросы стимулирования органов
местного самоуправления к развитию экономического и налогового потенциалов. // Регионалистика. 2014. Т. 1. № 1. С. 71-95.
12. Миронов А.А. Налоговый потенциал и его роль в системе налоговых отношений // Экономические науки. 2011. № 74. С. 316-319.
13. Осипова Е.С. Анализ практики формирования налогового и бюджетного потенциалов Российской Федерации // Налоги-журнал. 2012. № 1. С. 2-8.
14. Парфенова Л.Б., Пугачев А.А. Налоговый потенциал региона: проблемы количественной и качественной оценки // Вестник Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Серия Гуманитарные науки. 2011. № 4. С. 134-142.
15. Попова Г.Л. Налоговый потенциал регионов: финансово-экономический анализ и классификация // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 16. С. 25-32.
16. Скакунова А.А. Налоговый потенциал страны и регионов: его место и роль в системе налогового регулирования // Экономические и гуманитарные науки. 2012. № 1. С. 113-117.
17. Слободчиков Д. Организация налогового контроля Камчатского региона // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2012. № 2. С. 299-303.
18. Сугарова И.В. Экономический потенциал — основа формирования налогового потенциала региона // Право и инвестиции. 2013. № 3-4. С. 29-32.
19. Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учеб. Пособие для студентов вузов / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДА-НА, 2013. — 319 с.
20. Суглобов А.Е. Налоговый потенциал в системе межбюджетного регулирования / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова // Вопросы региональной экономики. 2014. Т. 20. № 3. С. 85-92.
References
1. Boldyrev, S.B., Darbakova N.E. Organizational and methodical bases of increase of tax and non-tax revenues of local budgets // Finances and Credit. 2014. no. 22. pp. 35-44.
2. Bolshova L.A., Gurov S.Y. Tax potential of the regions as a mechanism for planning of state budget revenues // Bulletin of the Russian University of Cooperation. 2014. no. 2 (16). pp. 17-20.
3. Vinitsina V.V. Financial mechanism of intergovernmental relations // Finances and Credit. 2010. no. 22. pp. 15-19.
4. Dadashov A.Z., Topcu Y.A. Structural changes in the tax revenues of the consolidated budgets of subjects of the Russian Federation and in the mechanism of their distribution between the regional and local budgets // Finances and Credit. 2014. no. 39. pp. 30-36.
5. Dzhurbina E.M., Actual problems of formation of tax revenues to regional and local budgets / Dzhurbina
E.V., Taran O.L., Lihodedova N.S. // Management of economic systems: electronic scientific journal. 2012. no. 12 (48). pp. 2.
6. Kadochnikov P.A. The system of federal financial support of regions in Russia and its impact on the tax and budget policy of the Federation // Kadochnikov P., S. Sinelnikov-Murylev, I. Trunin. Moscow, 2004.
7. Kakaulina M.O. A procedure for optimizing the tax burden in the Russian regions with different resource potential // Financial analytics: problems and solutions. 2014. no. 48 (234). pp. 51-64.
8. Kizil E.V. Improving the mechanism for distribution of financial aid to local budgets in the allocation of subsidies // Financial analytics: problems and solutions. 2014. no. 14. pp. 32-39.
9. Krutova S.G., Magomadov H.U. Current issues and prospects of development of mechanisms of financial support to the regions of the Russian Federation // Science and Education: Agriculture and economics; entrepreneurship; law and management. 2015.no. 1 (56). pp. 79-85.
10. Kuznetsova O.S. Formation of the tax revenues of local budgets: the direction of modernization // Finances and Credit. 2012. no. 1. pp 49-54.
11. Leonov S.N. Questions to stimulate local authorities to the development of economic and fiscal capacities. // Regionalism. 2014. T. 1. no. 1. pp 71-95.
12. Mironov A.A. Tax potential and its role in the system of tax relations // Economics. 2011. no. 74. pp. 316-319.
13. Osipova E.S. Analysis of the practice of formation of tax and budget potentials of the Russian Federation // Taxes magazine. 2012. no. 1. pp. 2-8.
14. Parfenova L.B., Pugachev A.A. Tax potential of the region: the problem of quantitative and qualitative evaluation // Bulletin of Yaroslavl State University. PG Demidov. Series Humanities. 2011. no. 4. pp. 134-142.
15. Popova G.L. Tax potential regions: the financial and economic analysis and classification // Financial analytics: problems and solutions. 2012. no. 16. pp. 25-32.
16. Skakunova A.A. Tax potential countries and regions: its place and role in the system of tax regulation // economic sciences and humanities. 2012. no. 1. pp 113-117.
17. Slobodchikov D.N. Organization of tax control Kamchatka region // RISK: resources, information, procurement, competition. 2012. no. 2. pp 299-303.
18. Sugarova I.V. Economic potential — the basis of the formation of tax potential of region // Law and investment. 2013. no. 3-4. pp. 29-32.
19. Suglobov A.E. Intergovernmental relations in the Russian Federation: Proc. Allowance for students / A.E. Suglobov, Y.I. Cherkasova, VA. Petrenko. — 2nd ed., Rev. and add. — M.: UNITY-DANA, 2013. — 319 p.
20. SuglobovA.E. Tax potential in the system ofbudgetary control / A.E. Suglobov, Y.I. Cherkasova // Questions of the regional economy. 2014. T. 20. no. 3. pp. 85-92.
