CC BY
68
УДК 336.14:353(470.315)
МЕТОДИКА РАСЧЕТА ДОТАЦИЙ НА ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А.В. Иванов
Ивановский государственный химико-технологический университет
В статье уточняется методика расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет учета не только налоговых поступлений местных бюджетов, но и неналоговых доходов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджет, неналоговые доходы, сбалансированность.
Российская бюджетная система характеризуется выраженной как горизонтальной, обусловленной разным налоговым потенциалом, климатическими условиями, обеспеченностью полезными ископаемыми, так и вертикальной несбалансированностью, которая заключается в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий бюджетов муниципальных образований по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным и региональным законода-
тельством, с неадекватным предоставлением источников финансирования. Так, формирование доходов местных бюджетов и их исполнение во многом зависят не от эффективности работы муниципальных органов власти, а от объемов поступившей финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.
На сегодняшний день система меж-бюджетных трансфертов в Российской Федерации на уровне «субъект Федерации - муниципальное образование» представлена следующим образом (рис. 1).
Бюджет субъекта Российской Федерации
Региональный фонд финансовой поддержки поселений
Региональный фонд финансовой поддержки МР (ГО)
А
Региональный фонд софинансирования расходов
Региональный фонд компенсаций
Иные
фонды
V.
11
11___________________11.
Бюджеты муниципальных районов (городских округов)_____________
«Отрицательные»
трансферты
Районный фонд финансовой поддержки поселений
Иные
фонды
Бюджеты поселений V »
«Отрицательные» трансферты Субсидии на выполнение задач межмуниципального характера
Рис. 1. Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ на уровне «субъект Федерации - муниципальное образование»
Межбюджетные трансферты на тациями, субсидиями, субвенциями и
уровне «субъект Федерации - муници- прочими трансфертами. Отличия видов
пальное образование» представлены до- межбюджетных трансфертов заключают-
ся в том, что дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Субсидии - в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Субвенции - в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Таблица 1
Состав и структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в РФ _________________________в 2006-2008 годах [41___________________________
Год Субвенции Дотации Субсидии Прочие
млрд.руб. % млрд.руб. % млрд.руб. % млрд.руб. %
2006 437,4 49,5 287,0 32,5 124,4 14,1 34,4 3,9
2007 561,6 49,7 271,4 24,0 264,9 23,5 31,7 2,8
2008 531,6 37,6 337,2 23,9 438,7 31Д 105,2 7,4
Для органов местного самоуправления наиболее предпочтительными являются межбюджетные трансферты в форме дотаций, так как по ним не устанавливаются направления и условия использования, то есть значительно расширяется перечень вопросов местного значения, на финансирование которого они могут быть израсходованы.
Рассмотрим состав и структуру межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в РФ в 2006-2008 гг. (табл. 1).
Отметим, что структура доходов местных бюджетов в 2006-2008 годах достаточно стабильна и наибольший удельный вес в ней занимают межбюджетные трансферты - 58%.
В структуре межбюджетных трансфертов преобладают субвенции и субсидии 63,6% в 2006г. и 68,7% в 2008г., что говорит о целевой направленности предоставляемой финансовой помощи. При этом выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований происходит за счет предоставления дотаций из бюджета субъекта Федерации.
В условиях финансового кризиса 2008-2009 г.г. и посткризисный период дотации приобрели первостепенное значение. Так, в целях выполнения расходных обязательств органов местного самоуправления поселений субсидия на выравнивание обеспеченности поселений по реализации ими отдельных расходных обязательств, которая имела целевое на-
значение для решения только четырех вопросов местного значения, была переориентирована в дотацию муниципальным районам на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Тем самым увеличился объем дотаций бюджетам поселений, не имеющих целевого назначения, и, соответственно, возможности органов местного самоуправления поселений по их направлению на решение всех вопросов местного значения.
Однако в связи с ограниченным объемом финансовых ресурсов, выделяемых в качестве дотаций на федеральном уровне, и все большей передачей необеспеченных полномочий на уровень муниципальных образований, вопрос оптимального распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований стоит наиболее остро.
В соответствии с действующей методикой расчета дотаций на выравнива-
ние бюджетной обеспеченности муниципальных образований, используемой в Ивановской области [2], объем дотаций состоит из двух частей.
Д = Д(1)+Д(2)
і і і
где, Д - общий размер дотации і-му муниципальному району (городскому і ок-
ругу);
Д(1) - размер первой части дотации і-му муниципальному району (городскому ок-ругу), распределяемой исходя из численности жителей муниципальных районов (городских округов) в расчете на одного жителя;
Д(2) - размер второй части дотации і-му муниципальному району (городскому ок-ругу), распределяемой исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).
Первая часть распределяется исходя из численности жителей муниципального образования. Объем средств данной части дотации составляет 6 процентов от прогноза поступлений налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет субъекта Федерации в планируемом году. В случае, если после предоставления первой части дотации бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования превысит уровень бюджетной обеспеченности, соответствующий среднему уровню расходных обязательств в планируемом году, сумма первой части дотации для данного муниципального образования подлежит сокращению до уровня, соответствующего среднему уровню расходных обязательств в планируемом году. А сумма сокращения первой части распределяется между муниципальными образованиями, бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, соответствующий среднему уровню расходных обязательств в планируемом году, пропорционально численности жителей муниципальных образований.
Вторая часть дотации распределяется исходя из уровня бюджетной обеспе-
ченности муниципальных образований, то есть отношения индекса доходного потенциала к индексу бюджетных расходов.
На сегодняшний день согласно Бюджетному кодексу и Закону Ивановской области «О межбюджетных отношениях в Ивановской области» [2] доходный потенциал муниципальных районов (городских округов) в планируемом году определяется по следующей формуле:
ДП = НП + £ ффпп + Д (1),
где ДП - доходный потенциал муниципальных районов (городских округов) в планируемом году;
НП - налоговый потенциал муниципальных районов (городских округов), определяемый как прогноз налоговых доходов консолидированных бюджетов муниципальных районов (городских округов) в планируемом году;
ФФ111И - размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений 1-му городскому округу, поселениям ьго муниципального района, определенной на соответствующий финансовый год;
Д(1)1 - размер первой части дотации, определяемой исходя из численности населения ьго муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя.
Согласно Бюджетному кодексу РФ при расчете доходного потенциала учитывается только налоговый потенциал муниципальных образований. На сегодняшний день в Ивановской области при расчете доходного потенциала муниципального района (городского округа) в методике учитываются только налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности и транспортный налог, а при расчете доходного потенциала городского и сельского поселений - только налог на доходы физических лиц. Прочие налоги, в том числе местные: земельный
налог, налог на имущество физических лиц учитываются косвенно (табл. 2).
Таблица 2
Бюджетные поступления, учитываемые при расчете доходного потенциала
муниципального образования [2]
Городской округ, муниципальный район Сельское, городское поселение
Учитываются Налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, транспортный налог Налог на доходы физических лиц
Учитываются косвенно Прочие налоги (включая земельный налог, налог на имущество физических лиц и т.д.) Прочие налоги
Не учитываются Неналоговые доходы Неналоговые доходы
Отметим, что неналоговые поступления, составляющие в некоторых муниципальных образованиях Ивановской области более половины налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (в 2008 г.: ГО Кинешма - 51%, Приволжский МР - 56%, Заволжский МР - 56%, Южский МР - 70%), при расчете доходного потенциала, а, следовательно, и при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не учитываются. Это, с одной стороны, стимулирует развитие неналоговых доходов муниципального образования, а, с другой стороны, ведет к разбалансированности местных бюджетов.
По данной проблеме существуют две диаметрально противоположные точки зрения. Первая считает необходимым учитывать неналоговые доходы в методиках расчета межбюджетных трансфертов (В.В. Левина [6], Ж.Г. Голодова [3], М.Г. Полозков [7]), обосновывая такую позицию необходимостью соблюдения принципов бюджетной системы РФ, в частности, принципа сбалансированности бюджета, закрепляющего, в том числе необходимость минимизации размера дефицита бюджета, достичь которую без учета всех доходов представляется не-
возможной. А также принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, означающего, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. При этом учет в методиках распределения межбюджетных трансфертов только налоговых доходов, устанавливает зависимость финансовой помощи от объема налоговых платежей, и, как следствие, зависимость расходов бюджета в большей степени от размера налоговых поступлений. Согласно первой точке зрения использование в методиках только налоговых доходов ведет к некорректному распределению финансовой помощи, где больше финансовых ресурсов получит то муниципальное образование, у которого в структуре доходов меньшую долю занимают налоговые доходы.
Согласно другой точке зрения учет неналоговых доходов вызовет только деструктивный эффект, и будет стимулировать муниципальные образования не к развитию неналоговых доходов, а, наоборот, к их уменьшению. Так ст. 137, 138 Бюджетного кодекса РФ [1] указывают, что при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности должны учитываться только налоговые доходы. Кроме
того прогнозирование размера неналоговых доходов осуществляется исходя из фактических данных предыдущего периода. Однако, на сегодняшний день Бюджетный кодекс РФ [1] запрещает использование фактических данных для расчета межбюджетных трансфертов, кроме того, достаточно точно спрогнозировать неналоговые доходы муниципальных образований на региональном уровне практически невозможно. В случае использования прогноза неналоговых доходов муниципалитетов можно столкнуться с проблемой занижения прогнозных значений с целью получения дополнительных дотаций.
На наш взгляд, не один из этих подходов в полной мере не обеспечивает самостоятельность муниципальных образований, так как они являются крайностями проявления стимулирующей и выравнивающей функций межбюджетных отношений. Полное отражение всех доходных источников при распределении межбюджетных трансфертов, с одной стороны, обеспечивает выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а с другой рост иждивенческих настроений, так как исключает заинтересованность органов местного самоуправления в развитии неналоговых поступлений. Использование при расчете доходного потенциала только налоговых доходов, с одной стороны, способствует стимулированию развития неналоговых поступлений местных бюджетов, а с другой ведет к нерациональному распределению финансовой помощи. По нашему мнению, для более эффективного достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований необходимо, во-первых, в целях оптимального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности - учитывать все налоговые доходы и коррелирующие с ними неналоговые поступления, во-вторых, в целях стимулирования развития неналоговых платежей - не учитывать неналоговые до-
ходы, зависящие от качества муниципального менеджмента (кроме поступлений взаимосвязанных с налоговыми доходами). Наиболее ярко необходимость учета неналоговых доходов прослеживается в сфере земельных отношений.
Земельный участок - объект не только налогообложения, но и сдачи в аренду. Так, в зависимости от структуры земельных налоговых и неналоговых платежей два одинаковых муниципальных образования получают разную дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как земельный налог при распределении дотации учитывается в полном объеме, а доходы от передачи земельного участка в аренду в методике не учитываются.
Существующая схема распределения налоговых и неналоговых земельных доходов стимулирует развитие неналоговых доходов на уровне муниципального района и налоговых поступлений на уровне городского округа, городского и сельского поселения, так как в бюджет городского поселения зачисляется 100% земельного налога, 100% доходов от передачи в аренду земельных участков и 80% доходов, если государственная собственность на них не разграничена. Муниципальные городские и сельские поселения получают 100% земельного налога, 100% доходов от передачи в аренду земельных участков и 50%, если государственная собственность на них не разграничена. В то же время в бюджет муниципального района зачисляются 100% земельного налога, взимаемого на межсе-ленных территориях, 100% доходов от передачи в аренду земельных участков, расположенных на межселенных территориях, в том числе, если государственная собственность не разграничена, и 50% доходов от передачи в аренду земельных участков, расположенных в поселениях на территории района, государственная собственность на которые не разграничена (табл. 3).
Таблица 3
Нормативы распределения доходов от земельных участков между муниципальным __________________районом и входящими в его состав поселениями______________________
Сельское и городское поселение Муници- пальный район
Земельный налог, взимаемый на территории поселения 100% -
Земельный налог, взимаемый на межселенных территориях - 100%
Доходы от передачи в аренду земельных участков, находящихся в собственности поселений 100% -
Доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений 50% 50%
Доходы от передачи в аренду земельных участков, находящихся в собственности муниципальных районов - 100%
Доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов 100%
По состоянию на 1 января 2009 года в собственности граждан и юридических лиц находилось 133 млн. га земель, или 7,8% земельного фонда Российской Федерации. Из них в собственности граждан насчитывалось 124 млн. га. [5].
При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности отнесено 1160 млн.га (67,9%), собственности субъектов Российской Федерации - 6,5 млн.га (0,4%), муниципальной собственности - 1,8
млн.га (0,1%) и пока еще осталась не разграниченная государственная собственность на площади 408 млн.га (23,8%), право распоряжения которой делегировано органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Таким образом, сложившаяся ситуация стимулирует развитие земельных неналоговых доходов на уровне муниципального района. В 2008 г. в структуре доходов от земельных участков в Ивановской области неналоговые поступления составляли в Комсомольском районе - 76%), Ивановском районе - 81%, Верх-неландеховском районе - 82%. В городских округах в структуре доходов от зе-
мельных участков преобладал земельный налог в г. Вичуга - 61%, г. Кохма - 63%, г. Шуя - 72%.
На наш взгляд, смещение доходов от земельных участков в пользу налоговых поступлений для городских округов носит временный характер, вызванный продолжающимся процессом разграничения государственной собственности на землю 408 млн. га (23,8%). Видится, что после завершения всех организационных мероприятий по разграничению прав на землю будет наблюдаться обратный процесс - рост доходов от передачи в аренду земельных участков для всех видов муниципальных образований.
Анализ состава и структуры земельных доходов городских округов в Ивановской области в 2009 году (табл. 4) показал, что доля доходов от передачи земельных участков в аренду составляет для г. Тейково - 22%, а для г. Шуя -26% во второй части дотации, то есть в пользу этих городских округов должно произойти перераспределение дотаций в случае учета доходов от передачи в аренду земельных участков. Отметим, что для г. Шуи перераспределение связано с высоким уровнем налоговых земельных дохо-
дов - 79%, а для г. Тейково - с низкой до- говых и неналоговых поступлений - 4%.
лей земельных доходов в структуре нало-
Таблица 4
Состав и структура земельных доходов городских округов __________________________Ивановской области в 2009 году_____________________________
Г ородской округ Земельный налог Передача в аренду Доля в объеме налоговых и неналоговых доходов, % Доля неналоговой составляющей во 2 части дотации, %
тыс. руб. % тыс. руб. % Земельный налог Передача в аренду
Иваново 259096 63 153 578 37 10 6 41
Кинешма 17706 48 18 949 52 5 5 52
Кохма 7170 58 5 155 42 9 6 46
Вичуга 4378 38 7 006 62 3 4 47
Тейково 2694 47 3 008 53 2 2 22
Шуя 22043 79 5 971 21 8 2 26
Считаем необходимым, уточнить существующие методики распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, включив в расчет доходного потенциала доходы от передачи земельных участков в аренду, что приведет к более объективному выравниванию уровня бюджетной обеспеченности. Для этого необходимо завершить кадастровый учет всех земельных участков, установить сопоставимые арендные ставки и ставки земельного налога. Это позволит связать кадастровую стоимость земельных участков муниципального образования и поступающие земельные платежи, построить прозрачную и достаточно точную модель прогнозирования будущих земельных платежей.
Так, на наш взгляд, главным критерием включения неналоговых доходов в методику является полный учет объекта дохода при распределении межбюджет-ных трансфертов. В связи с этим предлагаем внести изменения в методику распределения дотаций в части расчета индекса налогового потенциала с целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности.
Уточненная методика в части расчета доходного потенциала примет вид: ДП = НП + ННП(АЗ) + SUM ФФПГй +
+ SUM Д(\)[,
где ННП(АЗ) - неналоговый потенциал (в части получения доходов от передачи в аренду земельных участков) муниципальных районов (городских округов), определяемый как прогноз неналоговых доходов от сдачи земельных участков в аренду консолидированных бюджетов муниципальных районов (городских округов) в планируемом году.
Рассмотрим как изменится объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности городских округов Ивановской области в 2010 году (табл. 5).
Исследование изменения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом доходов от передачи в аренду земельных участков показало, что перераспределение финансовых ресурсов произошло, во-первых, в пользу муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности которых в большей степени зависит от налоговых доходов местных бюджетов, то есть в пользу г. Шуя - увеличение объема дотаций на 7,9%, а, во-вторых, в пользу муниципального образования в структуре налоговых и неналоговых доходов, которого меньшую долю занимали земельные платежи г. Тейково - 6,12%.
Таблица 5
Объем дотаций городских округов Ивановской области в 2010 году с учетом части неналоговых доходов (тыс. руб.)
Показатель Городской округ
Иваново Кинешма Кохма Вичуга Тейково Шуя
Налоговый потенциал 2111112,5 196514,7 52150,1 81655,3 109433,2 155432,8
Первая часть дотации 0 49939,5 15522,8 20727,3 19131,7 31783,5
Вторая часть дотации 378625,9 36150,5 11236,8 15004,2 13849,1 23007,6
Общий объем дотации 378625,9 86090 26759,6 35731,5 32980,8 54791,1
Налоговый и неналоговый потенциал 2264690,2 215463,6 57304,6 88661,5 112441,1 161403,3
Вторая часть дотации* 378492,1 31852,1 10636,2 14078,7 16454,0 26361,2
Общий объем дотации* 378492,1 81791,6 26159,0 34806,0 35585,4 58144,8
Изменение, % -0,04 -4,99 -2,24 -2,59 7,90 6,12
* - с учетом неналоговых доходов
В усовершенствованной методике учитываются налоговые доходы и коррелирующие с ними поступления от передачи в аренду земельных участков, тем самым происходит более рациональное перераспределение финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований с низким уровнем бюджетной обеспеченности, а также стимулирование развития неналоговых поступлений (за исключением доходов от передачи в аренду земельных участков) местных бюджетов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации:
Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 30.04.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3832.
2. О межбюджетных отношениях в Ивановской области: Закон Ивановской области от 28.11.2005
TECHNIQUE OF SUBSIDIES CALCULATION FOR ALIGNMENT OF MUNICIPAL UNIONS BUDGETARY SECURITY (ON THE EXAMPLE OF THE IVANOVO REGION)
A. Ivanov
In the article author specifies the technique of subsidies calculation for alignment of municipal unions budgetary security. The author considers not only tax revenues of local budgets, but also non-tax incomes.
Keywords: interbudgetary relations, budget, non-tax incomes, balance.
года № 173-03 (ред. 16.12.2009) // Собрание законодательства Ивановской области. - 2005. - №23. - С.42.
3. Ж.Г.Голодова Оценка бюджетно-налогового потенциала региона в условиях реформирования системы межбюджетных отношений // Финансы и кредит. - 2009. - №5. - С. 33-40.
4. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. URL: http:// www.minfin.ru (дата обращения: 01.04.2010).
5. Итоговый документ Всероссийского форума сельских поселений. URL: http:// www.vsmsinfo.ru (дата обращения: 10.04.2010).
6. В.В. Левина Формирование бюджетной политики в отношении поселений // Финансы. - 2009. -№1. - С. 9-13.
7. M.L. Полозков Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Финансы и кредит. - 2010. -№13. - С. 33-37.
