CC BY
51
Economy and management ín branches and fíelds of actmty
Зулькарнай И. У. Zulkarnay I. U.
доктор экономических наук, заведующий лабораторией исследований социально-экономических проблем регионов, Институт экономики финансов и бизнеса, ФГБОУВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Российская Федерация
УДК 338.24
СТИМУЛЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ, СОЗДАВАЕМЫЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ КИТАЯ ДЛЯ ВСЕХ УРОВНЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проводится анализ бюджетных реформ, проведенных в Китае в 1979-1984 гг., 1985 г., 1994 г. и менее значительных в последующие годы, которые сопровождали экономические реформы и были частью экономических реформ, начавшихся в 1977 году, сразу после окончания «Культурной революции». Особое внимание уделено формированию стимулов экономического развития территорий, которые возникали в результате реформ. Показано многообразие моделей межбюджетных отношений центрального бюджета и бюджетов провинций и, соответственно, многообразие стимулов, которые создавались для субнациональных уровней государственного управления. Соответственно, демонстрируется асимметричность модели бюджетного федерализма, который строил Китай на начальных этапах своих рыночно-ориентированных реформ, которую Б.Р. Вейнгаст назвал «федерализмом, сохраняющим рынки». Показан эволюционный характер бюджетных реформ, в частности то, что самые начальные модели межбюджетных отношений носили очень простой характер, легкий для понимания всеми участниками межбюджетных отношений, что создавало очевидность наличия бюджетных стимулов увеличения налогооблагаемой базы, экономического роста территорий. По мере «усвоения» простых форм бюджетного стимулирования, вводились новые, более сложные, которые являлись небольшим шагом по сравнению с остальными. Общий вектор развития бюджетной системы: от простой формы, которая получила в российской литературе название «одноканальная бюджетная система», к унифицированной, но довольно сложной модели бюджетных систем, применяемых в развитых странах. Показано, что система бюджетных стимулов пронизывала всю вертикаль бюджетной системы. Также показано, что в бюджетной системе соблюдался, как и в экономических реформах в целом, принцип, сформулированный Дэн Сяо Пином, а именно «пусть сначала зажиточной станет часть семей», что применительно к провинциям означало предоставление возможности развиваться им соревновательно, неравномерно и без заметных бюджетных перераспределений. Сделаны рекомендательные выводы для России.
Ключевые слова: бюджетная система, бюджетные реформы, Китай, китайские реформы, стимулы экономического развития.
INCENTIVES OF ECONOMIC DEVELOPMENT THAT THE BUDGET SYSTEM OF CHINA CREATES FOR STATE AND LOCAL GOVERNMENTS
The author researches the budget reforms that were conducted in China in the years of 19791984, in 1985 г. and in 1994 г. simultaneously with the economic reforms that started in 1977, just after the end of «Cultural revolution». The main attention is done to forming incentives of economic development of territories that came during and as a result of fiscal reforms. It is shown that intergovernmental relations' models were different among relations between provinces with
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
the center and therefore there were many types of incentives. It meant that there was an asymmetry of the Chinese fiscal federal system that Barry Weingast called «Market-preserving federalism». The evolution way of the Chinese budget reforms is shown, in particular that first models of intergovernmental relations were very simple for understanding by all participants of such relations and as a result of this they clearly felt fiscal incentives to develop tax bases on their territories. After adopting simple forms of intergovernmental relations, the central government introduced new more complicated ones that were a step forward. The general vector of development of budget system was from a simple form that was called one-channel budget system in the Russian literature, to uniformed but rather complicated forms that are used in developed countries. The system of fiscal incentives were going through the whole vertical of the budget system. Regions of China in the beginning of the reforms were developing without big reallocation of finances between provinces that led to their uneven development but also to competition for resources. There are recommendations for Russia.
Key words: budget system, budget reforms, China, Chinese reforms, incentive for economic development.
Начиная с 2013 года в России наблюдается стагнация экономического развития, вызванная тем, что факторы роста, которые двигали российскую экономику с начала 2000 гг., исчерпали свой потенциал и перестали действовать в настоящее время. Падение мировых цен на нефть в 2014 году и введенные западные санкции являются дополнительными осложняющими факторами, но не основными причинами стагнации экономики. В этих новых условиях необходимо искать новые факторы роста, проводить институциональные реформы, направленные на создание стимулов экономического развития для всех агентов рынка [1, 2].
Бюджетные стимулы, как показывает опыт китайских экономических реформ начала 1980-х гг., представляют собой эффективный инструмент институционального влияния государства на всех экономических агентов. В этой связи обратимся к истории бюджетных реформ в Китае, проанализируем механизмы стимулирования экономического развития, которые они создавали для всех уровней бюджетной системы, для экономических агентов.
Сразу после начала собственно экономических реформ рыночного характера, а именно предоставления широких прав государственным предприятиям на самоуправление в 1977-1978 гг., предприятия начали больше средств направлять на зарплату рабочим и инвестиции в производство, что, в свою очередь, привело к падению налоговых
доходов бюджетной системы, к росту дефицита центрального бюджета [3]. Это потребовало проведения бюджетной реформы, которая была бы адекватна возникшим изменениям в экономике, возникновению рыночных механизмов в начальной форме, когда предприятия, при сохранении государственной формы, приобрели возможность конкурировать между собой, в частности продавая продукцию по рыночным ценам.
Как известно, государство играет большую регулирующую роль и в развитых рыночных экономиках, преимущественно с частными предприятиями, а в условиях Китая, где в это время предприятия оставались государственными, плюс само государство было авторитарным, централизованным, роль чиновников всех уровней была особенно высока. Без создания эффективных механизмов заинтересованности государственных и местных органов власти всех уровней (провинций, уездов, городов, деревень) в экономическом развитии своих территорий собственно экономические реформы вскоре зашли бы в тупик.
В этих условиях центральное правительство пошло на децентрализацию бюджетной системы в определенных сферах, предоставив субнациональным уровням государственного управления широкие бюджетные полномочия. Очень быстро эти реформы привели к снижению доли всей бюджетной системы в ВВП страны и к снижению доли доходов центрального бюджета в консолиди-
ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
рованном бюджете страны [4]. Первое снизило налоговое бремя для экономики и стало самостоятельным фактором стимулирования экономического развития, который действовал многие годы и в известной мере действует до сих пор. Второе, а именно снижение доли центрального бюджета в консолидированном бюджете страны означало предоставление субнациональным уровням государства большей части налоговых доходов, что являлось дополнительным стимулом для них развивать экономику, а также давало больше возможностей правительствам провинций, уездов и городов в строительстве инфраструктуры, включая дороги, создании новых предприятий, стимулировании малого бизнеса.
Содержательно реформы первого этапа, проведенного в 1980-1984 гг., заключались во внедрении системы межбюджетных отношений, получившей в англоязычной литературе название «заключение фискальных контрактов» (Fiscal contracting system) [4], а в русскоязычной литературе называемой «одноканальная система» [5]. «Фискальные контракты» представляли собой договора между центром и субнациональными правительствами о пополнении бюджетов, которые не менялись несколько лет и тем самым создавали стимулы увеличивать налогооблагаемую базу. Тут мы видим несколько институциональных механизмов создания стимулов экономического роста. Во-первых, субнациональное правительство могло увеличить налоговые поступления в бюджет только за счет увеличения налогооблагаемой базы, т.к. центр устанавливал перечень налогов, базы налогов и ставки налогообложения, а также правила разделения бюджетных доходов между собой и провинциями.
Во-вторых, достигалась высокая автономия субнациональных правительств в построении отношений с нижестоящими уровнями административной и бюджетной систем, т.к. центр заключал индивидуальные соглашения с провинциями, а провинции устанавливали правила между собой и нижестоящим уровнем — префектурами, и так
далее до самого нижнего уровня бюджетной системы.
В-третьих, в этих соглашениях учитывались особенности каждой административной единицы, которые невозможно учесть в унифицированной схеме, и учет этих особенностей, стартовых возможностей каждой территории, позволял максимально мобилизовать потенциал их развития.
В-четвертых, соглашения заключались на несколько лет, что позволяло правительствам провинций, уездов и городов быть уверенными, что через 4-5 лет условия их работы будут неизменными, прогнозировать и планировать будущие бюджетные доходы. В результате неизменность соглашений на ряд лет создавала уверенность, что дополнительные доходы, которые они могли получить, не будут у них изъяты вышестоящим уровнем власти. Эта уверенность являлась мощным фактором стимулирования местных властей прилагать усилия к увеличению местной налогооблагаемой базы.
В-пятых, многообразие форм взаимодействия субнациональных бюджетов по вертикали позволяло выявлять лучшие практики для последующего распространения в других регионах, а также позволяло поэтапно двигаться от многообразия к унификации. Охарактеризуем вкратце основные этапы реформ, которые покрывали периоды: 19801984 гг., 1985-1987 гг., 1988-1993 гг., 1994 г.
На первом этапе реформ в 1980-1984 гг. осуществлялся экспериментальный поиск новых форм межбюджетных отношений, в основе которых лежали соглашения на 4 или 5 лет об основных параметрах бюджетных отношений [4]. Например, выплаты провинций Гуандун и Фуцзянь в центр были установлены на уровне отчетов за 1979 год и практически не менялись в течение 5 лет. Все доходы, независимо от их размера, которые провинции получали сверх этих отчислений в центр, оставались в их распоряжении, что создало для них мощные стимулы наращивать налоговые доходы на своих территориях. На этом этапе реформ также происходил постепенный переход государственных предприятий от передачи части своей прибыли в
бюджеты государства к выплате налогов [6, С. 192]. Поскольку доходы предприятий и налоги с предприятий местного подчинения поступали в местные бюджеты полностью, субнациональные правительства создавали предприятия местного подчинения, т.е. развивали малый и средний бизнес.
Эти эксперименты на втором этапе реформ (1985-1987 гг.) сформировались в три модели межбюджетных отношений центра с провинциями. Согласно первой модели, которая применялась в 13 провинциях, в их распоряжении оставался определенный процент налоговых сборов от совокупности местных и расщепляемых доходов на их территории, а остальная часть передавалась в Центр. Согласно второй модели, провинция выплачивала Центру не определенный процент доходов, а определенную абсолютную сумму, которая определялась соглашением. Все, что она собирала на своей территории свыше этой выплаты, оставалось в ее распоряжении и распоряжении нижестоящих уровней бюджетной системы [7, С. 88]. Согласно третьей модели, которая действовала для провинций, которые не могли покрыть собственными доходами свои расходы, устанавливались дотации, которые тоже носили жесткий характер в силу своей неизменности на 3 года. Увеличение поступлений от собираемых налогов не приводило к уменьшению дотаций, но и в случае уменьшения собственных доходов дотация не подлежала пересмотру в сторону увеличения. Это так же, как и в других моделях, создавало для дотационных провинций стимулы развивать местную налогооблагаемую базу [7, С. 89].
На третьем этапе реформ в 1988-1993 гг. система двусторонних соглашений между Центром и провинциями усложнилась, но соответствовала возросшему у всех уровней государственного управления пониманию ее стимулирующей роли, которое сформировалось в ходе применения ее простых форм на предыдущем этапе (фиксированная доля всех доходов, фиксированная сумма передаваемых в центр доходов, фиксированная дотация из Центра). Всего в эти годы при-
Экономикл и УПРАВЛЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
менялось уже шесть моделей межбюджетных контрактов [4].
Усложняющими моментами были: установление в некоторых соглашениях процента ежегодного роста доходов, причем одни провинции делили весь доход с учетом установленного роста с Центром в определенной, индивидуальной для каждой провинции пропорции, а в других соглашениях делился также установленный рост доходов.
Все перечисленные факторы бюджетного стимулирования субнациональных правительств развивать налогооблагаемую базу на своих территориях, вкупе с другими элементами экономических реформ, определили старт бурного роста экономики Китая [3, 6], продолжавшегося более 30 лет, в результате чего эта страна вышла на второе место в мире, после США, по ВВП в долларовом выражении.
Все эти реформы, запустившие экономический рост в Китае, критиковались некоторыми западными учеными [7, 8], а вслед за ними и российскими [9]. Критике подвергались отсутствие унификации, асимметричность в отношении провинций с Центром [8], двусторонние договора. В частности, Роу Болл и Кристина Уоллиш в 1995 году писали: «В Китае, начиная с середины 1980-х гг., многим провинциям были дарованы специальные права и привилегии. Фискальные соглашения, по которым провинции ежегодно поставляли в Центр фиксированный на пять лет размер доходов, позволял этим провинциям удерживать возрастающую долю доходов, которую они собирали». И далее они критиковали эту систему с точки зрения того, что центральный бюджет Китая в то время составлял меньшую часть консолидированного бюджета: «Хотя эти процессы были выгодны для провинций с этими специальными условиями, это наносило ущерб центральному правительству, ... подрывая его способность проводить фискальную политику по финансовой стабилизации» [8, С. 385].
Вместо «фискальных контрактов» эти ученые предлагали формульно-обоснован-ную и унифицированную систему межбюд-
ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
жетных отношений, которую в Китае начали внедрять только с 1994 года [4], а в России в начале 2000-х гг. [10, 11]. Попытки осуществления в России бюджетных реформ, по примеру китайских, которые предпринимали некоторые российские регионы в 1992-1999 гг., создавая элементы двусторонних соглашений и внося асимметрию в федеративную конструкцию России, не получили продолжения [12]. Между тем, ряд западных ученых, в частности Б.Р. Вейнгаст, как раз положительно оценили китайскую модель бюджетного федерализма, называя его «федерализмом, создающим рынки», в отличие от российской модели [13].
Здесь решалась дилемма в выборе политики реформ: Роу Болл и Кристина Уоллиш указывали на недостатки одноканальной системы в части снижения центрального правительства проводить политику финансовой стабилизации, а Б.Р. Вейнгаст обращал внимание на возможности экономического роста, которые эта система создавала. Тем самым государство оказывалось перед дилеммой: либо выбрать финансовую стабильность и низкие темпы роста экономики, что и имеет
место быть практически все годы с начала экономических реформ в России в 1992 году, либо выбрать высокие темпы роста, которые наблюдаются в Китае более 30 лет с некоторыми рисками финансовой нестабильности, которые так и не случились.
Вывод
Спустя много лет, Россия стоит перед тем же выбором между политикой проведения реформ, которые создают риски финансовой нестабильности (нестабильность — это неизбежно «зло» реформ), но одновременно с потенциалом экономического роста и проведением политики сохранения инструментов финансовой стабилизации за счет сложившейся централизации бюджетной системы, однако при ограничении стимулов и возможностей для регионов и муниципалитетов проводить меры экономического роста на своих территориях.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 16-06-00532а.
Список литературы
1. Кудрин А.Л., Гурвич Е.Т. Государственное стимулирование или экономические стимулы? // Журнал новой экономической ассоциации. 2015. № 2 (26). С. 179-185.
2. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика. 2007. 448 с.
3. Коуз Р., Ван Н. Как Китай стал капиталистическим. М.: Новое издательство, 2016. 386 с.
4. Чуньли Шэнь, Цзин Цзинь Хэн-фу Цзоу. Фискальная децентрализация в Китае: История, результаты, проблемы и дальнейшие шаги // Летописи экономики и финансов. 2012. Вып. 13, № 1. С. 1-51.
5. Лавров А., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма. М., 1999. [Электронный ресурс] URL: http://minfin.ru/ru/document/ ?id_4=4850&order_4=M_DATE&dir_4 =DESC&page_4=825 (дата обращения 15.10.2016).
6. Жуджунь Дин, Ковалев М.М., Новик В.В. Феномен экономического развития Китая. Минск: Издательский центр БГУ. 2008. 446 с.
7. Бахл Р. Налогово-бюджетная политика в Китае: налогообложение и Межбюджетные отношения (АНН-Арбор: Мичиганский Университет). 1999. 237 с.
8. Бахл Р., Уоллич С. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. В децентрализации социалистического государства: межправительственные финансы в странах с переходной экономикой. ЭЦП / Под ред. Р. Бёрд, Р. Эбель, С. Уоллич. Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк, 1995. 356 с.
9. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. 1998. №. 6. С. 67-77.
10. Алексеев М.П., Курляндская Г.В. Фискальный федерализм и методы стимули-
рования в российских регионах // Сравнительная экономика. 2003. № 31. С. 20-33.
11. Мартинес-Васкес Д., Boex Д. Переход России к новому федерализму. Вашингтон, округ Колумбия: Всемирный банк, 2001. 99 с.
12. Зулькарнай И.У., Бугера М.Е. Асимметрия Российской Федерации и совершенствование федеративной и региональной политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2000. № 6. С. 9-14.
13. Вейнгаст Б.Р. Экономическая роль политических институтов: рынка-сохранения федерализма и экономического развития // Законодательство, экономика и организация. 1995. Вып.11, № 1. С. 3-31.
References
1. Kudrin A.L., Gurvich E.T. Government Incentives or Economic Incentives? // Journal of New Economic Association. 2015. No. 2 (26). P. 179-185.
2. Polterovich V.M. Elements of the Theory of Reforms. M.: Economics, 2007. 448 p.
3. Coase R., Van N. How China Became Capitalist. M.: New publishing house, 2016. 386 p.
4. Chunli Shen, Jing Jin, Heng-fu Zou. Fiscal Decentralization in China: History, Impact, Challenges and Next Steps // Annals of Economics and Finance. 2012. Vol. 13, Issue 1. Р. 1-51.
5. Lavrov A., Khristenko V. Economics and Politics of Russian Fiscal Federalism. M., 1999. [Electronic resource] URL: http://minfin. ru/ru/document/?id 4=4850&order 4=M
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
DATE&dir_4=DESC&page_4=825 (accessed 15.10.2016)
6. Jugjun Dean, Kovalev M.M., Novik V.V. The Phenomenon of China's Economic Development. Minsk: Publishing center of BSU, 2008. 446 p.
7. Bahl R. Fiscal Policy in China: Taxation and Intergovernmental Fiscal Relations. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999. 237 p.
8. Bahl R., Wallich C. Intergovernmental Fiscal Relations in the Russian Federation. In Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Countries / Eds. R. Bird, R. Ebel, C. Wallich. Washington, DC: World Bank, 1995. 356 p.
9. Polishchuk L. Russian Model «Negotiating Federalism» (Political-Economic Analysis) // Problems of Economics. 1998. № 6. P. 67-77.
10. Alexeev M.P., Kurlyandskaya G.V. Fiscal Federalism and Incentives in Russian Regions // Comparative Economics. 2003. No. 31. P. 20-33.
11. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's Transition to a New Federalism. Washington DC: World Bank, 2001. 99 p.
12. Zulkarnay I.U., Bugera M.E. Asymmetry of the Russian Federation and Improvement of Federal and Regional Policy // Economy and Management: Scientific-Practical Journal. 2000. No. 6. P. 9-14.
13. Weingast B.R. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development // Law, Economic and Organization. 1995. Vol. 11, No. 1. Р. 3-31.
