CC BY
34
УДК 336.1
раздел ЭКОНОМИКА
ВОЗМОЖНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ОДНОКАНАЛЬНОИ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ РОССИИ
© А. В. Асадуллина1*, Э. Р. Мамлеева2
1Всероссийская академия внешней торговли
Россия, 119285 г. Москва, ул. Пудовкина, 4а.
2 Уфимский государственный авиационный технический университет Россия, Республика Башкортостан, 450008 г. Уфа, ул. К. Маркса, 12.
Тел.: +7 (499) 14754 54.
'Email: asadullina. anna@mail. ru
В статье анализируются реформы межбюджетных отношений, проведенные в начале 2000-х гг., целью которых было создать эффективные бюджетные стимулы экономического роста в регионах. Анализ результатов реформ показывает, что степень дотационности регионов не меняется в лучшую сторону в условиях действующей системы межбюджетных отношений. Рассмотрены возможности применения китайской модели конкурентного бюджетного федерализма в российских условиях. В этой связи представлены разные модельные примеры регионов: в одном из них доходы формируются в основном за счет собственных доходов, а в другом - за счет дотаций. Для каждого региона предложена модификация китайской модели одноканальных межбюджетных отношений. Модельный анализ показывает, что элементы одноканальной модели могут быть внедрены в российскую модель межбюджетных отношений без изменения налоговой системы.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, стимулы экономического роста, регионы.
Введение
Используемая в настоящее время в Российской Федерации система межбюджетных отношений сложилась в конце 1990-х - начале 2000-х гг., когда так называемая модель «мягких бюджетных ограничений» была заменена на модель «жестких бюджетных ограничений». В данной статье будет показано, что «жесткие ограничения» в результате оказались недостаточно жесткими, а самое главное -они не создают стимулов регионам и муниципалитетам развивать экономику. В этой связи мы предлагаем меры по ее модификации с применением моделей, применяемых в других странах.
Итак, прежде всего, мы задались вопросом, в какой степени действующая система межбюджетных отношений отвечает требованиям стимулирования экономического развития страны и какие инновации мы можем предложить для усиления этой функции бюджетной системы.
Суть «жестких бюджетных ограничений», которые были разработаны группой американских ученых под руководством доктора Мартинеза-Вазкеза [1], заключалась во введении в систему расчета и распределения дотаций из федерального бюджета в бюджеты регионов математических формул. Имелось в виду, что наличие формул исключит возможность регионов вести переговоры о размере дотаций с Центром, поставит их в жесткие бюджетные ограничения, которые будут заставлять региональные власти заниматься развитием своей экономики, развитием налогооблагаемой базы, тогда как в условиях «мягких бюджетных ограничений» они занимались главным образом лоббированием увеличения дотаций в Москве [2].
Анализ моделей
Модель «жестких бюджетных ограничений» была введена поэтапно, и главным инструментом этих реформ был Бюджетный Кодекс, принятый в 1998 году, но вступивший в силу с 1 января 2000 г. Ряд мер по введению формул был принят поэтапно, и данный процесс растянулся на несколько лет, на «переходный период».
Введение новой модели сопровождалось политикой централизации налоговых поступлений в федеральный бюджет, что не имеет отношения к концепции жестких бюджетных ограничений. В частности, прекратилась практика заключения двусторонних договоров Центра с республиками, которая существовала в 1990-е гг. Для республик в составе РФ с 2001 г. устанавливались единообразные для всех субъектов федерации нормативы зачисления налогов в региональные бюджеты. В этой связи было покончено с так называемым асимметричным федерализмом, в котором регионы имели различные нормативы зачисления налогов в региональные бюджеты, а также могли иметь различные ставки налогообложения [3].
Централизация налоговых источников в федеральном бюджете выразилась как в увеличении доли федерального бюджета в консолидированном бюджете страны, так и в том, что налоги, которые было легко собирать, концентрировались в центре, а нестабильные и тяжелособираемые налоги оставались или передавались в регионы. Так, с момента введения в 1992 г., доля зачисления НДС в региональные бюджеты сокращалась с 25% сборов до нуля к 2001 г. Этот легко собираемый налог в пол-
ном объеме до сих пор поступает в федеральный бюджет.
Легко собирать также налог с продаж, т.к. даже при слабом товарообороте он формируется, и его размер зависит только от товарооборота и не зависит от эффективности торговли. Этот налог играет большую роль в местных и региональных бюджетах многих стран, включая США. Он играл большую роль и в формировании региональных и местных доходов в РФ в 1990-е гг., но с 2004 г. Центр отменил налог с продаж, внеся поправки в налоговый и бюджетный кодексы. Данное изменение значительно ухудшило пополнение доходной части субнациональных бюджетов. Все эти и другие меры последовательной централизации налоговых доходов в федеральном бюджете привели к росту его доли в консолидированном бюджете страны с менее половины до 65%. Рост централизации доходов сопровождался ростом централизации полномочий по расходованию средств. Причем Центр, пользуясь своим правом вмешиваться в расходные полномочия регионов через федеральные мандаты, многие из которых носят неявный характер, принуждал регионы нести расходы, не обеспеченные их соответствующими доходами.
Как результат роста расходных обязательств при ограниченности доходных источников регионы в последние годы стали наращивать свой долг, занимая деньги у федерального бюджета и у банков. Это явление приобрело такие масштабы, что долг некоторых регионов в настоящее время превышает их годовой бюджет.
На неправильность такого распределения налоговых поступлений между регионами и федеральным центром указывают представители регионов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Отражая их озабоченность, Валентина Матвиенко, председатель Совета Федерации, в 2016 г. говорила: «Мы считаем, что нужно менять концепцию межбюджетных отношений. На сегодня 35% всех доходов - это средняя цифра - остается в регионе, а 65% уходит в федеральный бюджет. Это
неправильно. ... руководители регионов теряют мотивацию развития» [4].
Подобная высокая централизация как налоговых источников, так и расходных полномочий привела к тому, что Центр взвалил на себя обязанность выравнивания бюджетной обеспеченности. На следующей диаграмме можно увидеть два обстоятельства.
Во-первых, уровень дотационности разный: от 15% в Краснодарском Крае до 86% в Республике Ингушетия (по результатам за 2014 г.) [5]. Во-вторых, некоторые регионы имеют очень большую долю финансовой помощи федерального бюджета в доходах регионального бюджета. Так, национальные республики Северного Кавказа на более чем 50% дотируются из Центра.
Таким образом видно, что реформы 2000-х гг. в области межбюджетных отношений не достигли провозглашенных целей, которые заключались в ускорении экономического роста дотационных территорий и выравнивании социально-экономического развития регионов. Так, Республика Ингушетия спустя длительный период действия модели «жестких бюджетных ограничений» в 2011 г. на 86% зависела от финансовой помощи федерального центра, не сумев нарастить собственную налоговую базу до высокого уровня вертикальной сбалансированности за предыдущие годы. И спустя 4 года, в 2015 г., уровень зависимости сохранился на том же уровне. Такой же высокий уровень дотационности сохраняется в Чеченской республике (82%), Республике Дагестан (70%), Карачаево-Черкесии (64%) и других регионах Северного Кавказа, населенного трудолюбивыми и энергичными народами. При этом перечисленные регионы находятся в благоприятном природно-климатическом поясе. Хроническую дотационность данных регионов можно объяснить тем, что существующая модель межбюджетных отношений не создает фискальные стимулы для экономического роста.
910
ЭКОНОМИКА
После многолетнего использования действующей ныне модели межбюджетных отношений видно, что она не оправдала возлагавшихся надежд по следующим причинам: а) большая финансовая помощь из Центра, рассчитываемая по формуле, подрывает заинтересованность региональных властей заниматься развитием местной экономики с целью роста налоговых поступлений; б) региональные власти видят, что централизация налоговых поступлений приводит к тому, что налоги (прежде всего НДС) от предприятий на их территории в большей доле отправляются в Центр, и это подрывает заинтересованность регионов в наращивании налоговой базы.
Все это говорит о том, что в рамках разработки новой модели роста экономики России [6], необходимо модернизировать межбюджетные отношения и региональную политику по осуществлению бюджетных расходов из федерального бюджета. Среди эффективных инструментов региональной политики с федеральными расходами можно выделить финансирование услуг высшего образования в регионах, имеющих высокий акселерационный эффект для местной экономики [7]. В части межбюджетных отношений целесообразно обратиться к модели одноканальных межбюджетных отношений, которая использовалась в Китае на начальных стадиях реформ, и создала эффективные бюджетные стимулы экономического развития [8-9].
Известными за рубежом системами эффективного стимулирования экономического роста являются различные модификации системы конкурентного федерализма [10], применяемые в разных странах. Содержательно конкурентный федерализм заключается в том, что создаются такие институты в стране, которые принуждают регионы конкурировать между собой за привлечение ресурсов на свою территорию, в числе ресурсов входят: население (имеется в виду качественная рабочая сила и одновременно налогоплательщики), финансы (инвестиции), бизнес (физическое размещение предприятий, которые также будут платить налоги на данной территории). Регионы соревнуются между собой в вопросе обеспечения как можно более благоприятных условий перечисленным выше факторам развития экономики. В результате во всей стране улучшаются условия для ведения экономической деятельности.
В силу ограниченной рациональности населения жители страны могут принимать решения, не способствующие максимизации их функции полезности. Этим объясняется то, почему одни страны более успешны, а другие государства мене успешны в схожих и даже идентичных природно-климатических и ресурсных условиях. В этой связи внешние по отношению к ним институты могут создать как положительные, так и отрицательные стимулы экономического роста.
Примером такого разительного изменения является Китай [11], где при одной и той же культуре экономического поведения, сложившейся за столетия, в течение нескольких лет, в ходе реформ Дэн-Сяо-Пина были созданы институты межрегиональной конкуренции, китайской модели конкурентного федерализма, которые запустили экономическое развитие страны.
Содержательно китайская модель конкурентного бюджетного федерализма заключалась в использовании одноканальных отношений межбюджетных отношений между провинциями и центром, когда провинции собирали все виды налогов на своей территории и отчисляли заранее обговоренный размер (долю или абсолютную величину) в центральный бюджет страны [12]. Высокий уровень заинтересованности властей провинций и городов в развитии местной экономики, который возник при одноканальной системе уплаты налогов, обеспечил беспрецедентные темпы экономического роста страны, в частности развитие отраслей экономики, которые до этого не существовали в Китае [13].
Мы исследовали вопрос о том, может ли эта система работать в российских условиях при сохранении неизменными основных российских институтов. Задались вопросом, какие могут быть границы и формы применения концепции однока-нальной бюджетной системы в российских условиях, а также размеры и формы необходимой трансформации российских институтов.
В настоящее время регионы зачисляют в свой бюджет следующие налоги: на прибыль предприятий, НДФЛ, транспортный налог, налог на имущество предприятий, тогда как НДС, налог на добычу полезных ископаемых, акцизы, собираемые на территории, полностью уходят в федеральный бюджет, при том, что плательщиками этих налогов являются предприятия территории.
Это снижает заинтересованность властей региона в развитии территории и создает внешние эффекты, связанные с тем, что НДС, формирующийся в одном регионе, через перераспределительную систему межбюджетных отношений, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности переходит из одного региона в другой регион. Кроме того, внешний эффект заключается в том, что теряется прямая связь между полученным экономическим результатом предприятий, развивающихся на данной территории, с одной стороны, и усилиями, которые прилагают власти региона для получения этого экономического результата, с другой стороны.
Возможным путем для снятия этих внешних эффектов могло бы служить следующее. Возьмем ситуацию региона, где дотации достигают 80-90% необходимых расходов. Это означает, что если даже все налоговые доходы на территории региона зачислить в бюджет региона, собственные доходы составят не 10-20% доходов бюджета, а в два раза больше - 20-40% дохода. Однако все равно этих
доходов не хватит для покрытия всех необходимых расходов.
Для такого региона можно было бы использовать схему одноканальной бюджетной системы, которая применялась в Китае в 1989-1995 гг., когда для дотационных регионов устанавливалась на несколько лет суммы дотаций, и одновременно все налоги региона зачислялись в бюджет региона. Это создавало стимулы развития региона, т.к. региональные власти, прилагая усилия для увеличения налоговых доходов в региональный бюджет, знали, что размер дотаций от этого не уменьшится.
Рассмотрим другую модель, в которой соотношение долей дотаций и собственных доходов зеркальна первому примеру. То есть в регионе дотации составляют 10%, а собственные доходы -90%. Для оценки возможного размера общих налоговых сборов в таком регионе будем исходить из общего среднего соотношения разделения налоговых доходов, между региональным и федеральным бюджетом, составляющим 35% к 65%. Тогда в регионе, где собственные доходы покрывают 90% расходов, общие налоговые доходы во все уровни бюджетной системы, очевидно, превышают необходимые расходы более чем в два раза. Так что в этом случае, если следовать китайской модели од-ноканальной системы, целесообразно зафиксировать на ряд лет только размер дотаций и все нормативы зачисления налогов. В этом случае появляются мощные стимулы для региона наращивать налогооблагаемую базу налогов, т.к. их увеличение не приведет к уменьшению дотаций.
Выводы
Таким образом, можно сказать, что использование двух основных схем одноканальной системы, которые применялась в Китае в ходе первоначального запуска бюджетных стимулов экономического роста, не потребует пересмотра перечня налогов, ставок, баз в налоговой системе России. Необходимо будет только изменить нормативы зачисления налогов в региональные бюджеты для некоторых регионов в соответствии с уровнем максимального покрытия собственными налоговыми поступлениями необходимых расходов бюджета.
Так, предложенное здесь решение в области оптимизации межбюджетных отношений позволит ускорить экономическое саморазвитие регионов
[14], что особенно важно в последнее время, когда в частности из-за неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, развития России замедлилось.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта №16-06-00532а.
ЛИТЕРАТУРА
1. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's transition to a new federalism. Washington DC: World Bank. 2001. 99 p.
2. Кудрин А. Л., Гурвич Е. Т. Государственное стимулирование или экономические стимулы? // Журнал новой экономической ассоциации. 2015. .№2(26). С. 179-185.
3. Зулькарнай И. У., Бугера М. Е. Асимметрия Российской Федерации и совершенствование федеративной и региональной политики // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2000. .№6. С. 9-14.
4. Матвиенко призвала «менять основы региональной политики» России // URL: http://www.rbc.ru/politics/19/06/2016/ 576615869a7947596f2fc081 (Обращение 4 мая 2017 г.).
5. Информационный сайт Министерства финансов России // URL: http://mfo.mmfin.m/subj_analitics.php (Обращение 4 мая 2017 г.)
6. Кудрин А. Л., Гурвич Е. Т. Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. 2014. №12. С. 4-36.
7. Ислакаева Г. Р. Совершенствование государственной региональной политики в сфере высшего профессионального образования Дискуссия. 2012. №10(28). С. 48-50.
8. Зулькарнай И. У. Одноканальная бюджетная система в экономических реформах Китая // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2016. №6(134). С. 101-106.
9. Chunli Shen, Jing Jin, Heng-fu Zou. Fiscal Decentralization in China: History, Impact, Challenges and Next Steps. Annals of Economics and Finance. 2012. vol. 13. issue 1. P. 1-58.
10. Асадуллина А. В., Асылгужин И. М., Трухов А. И. Конкурентный бюджетный федерализм и его роль в экономическом развитии страны // Финансы и кредит. 2015. №13(637). С. 44-53.
11. Жуджунь Дин, Ковалев М. М., Новик В. В. Феномен экономического развития Китая. Минск: Издательский центр БГУ. 2008. 446 с.
12. Зулькарнай И. У. Стимулы экономического развития, создаваемые бюджетной системой Китая для всех уровней государственного и местного управления // Вестник УГНТУ: Наука, образование, экономика. Сер. : Экономика. 2016. №4(18). С. 16-21.
13. Ислакаева Г. Р. Развитие лесного хозяйства в Китае и России // Проблемы востоковедения. 2015. №4(70). С. 33-39.
14. Климова Н. И., Кириллова С. А., Лаврик Д. А., Хафизо-ва В. Р., Зулькарнай И. У., Архиереева А. В., Курмышо-ва М. Н., Зилалов В. В., Колесникова Т. С., Тютюннико-ва Т. И., Алтуфьева Т. Ю., Печаткин В. В., Гарипов Ф. Н., Фаттахов А. А., Зарипова Р. Н. // Финансовый потенциал саморазвития региона. Уфа: Институт социально-экономических исследований Уфимского НЦ РАН. Уфа. 2005. 238 с.
Поступила в редакцию 08.09.2017 г.
912
ЭКОНОМИКА
THE POSSIBILITY OF USING A SINGLE-CHANNEL SYSTEM OF INTERGOVERNMENTAL FISCAL RELATIONS IN THE MODERN CONDITIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION
© A. V. Asadullina1*, E. R. Mamleeva2
1Russian Foreign Trade Academy 4A Pudovkin Street, 119285 Moscow, Russia.
2Ufa State Aviation Technical University 12 Karl Marx Street, 450008 Ufa, Republic of Bashkortostan, Russia.
Phone: +7 (499) 147 54 54.
*Email: asadullina.anna@mail.ru
The authors of the article analyze the reforms of intergovernmental fiscal relations conducted in the early 2000s. The aim of the reforms was to create effective budget stimuli for economic growth in the regions. Analysis of the results of the reforms is carried out on the basis of inter-regional comparison of the subjects of the Russian Federation in the south of the country. These regions are the most subsidized, but at the same time have a great growth potential due to a wide variety of economic and natural development conditions, in particular, favorable natural conditions (availability of water and a large number of sunny days in year). It turns out that the degree of dotation for subsidized regions does not improve in the current system of intergovernmental fiscal relations. It is necessary to develop a new innovative model of regional policy and intergovernmental relations. The possibilities of applying the Chinese model of competitive budgetary federalism in Russian conditions are considered. Model examples of regions are considered. In one example, incomes are mainly formed at the expense of their own incomes, and in the other, they are formed at the expense of subsidies. For each region, a modification of the Chinese model of single-channel intergovernmental fiscal relations is proposed. Model analysis shows that the elements of a single-channel model can be introduced into the Russian model of intergovernmental fiscal relations without changing the tax system.
Keywords: intergovernmental fiscal relations, fiscal incentives, economic growth, regions.
Published in Russian. Do not hesitate to contact us at bulletin_bsu@mail.ru if you need translation of the article.
REFERENCES
1. Martinez-Vazquez J., Boex J. Russia's transition to a new federalism. Washington DC: World Bank. 2001.
2. Kudrin A. L., Gurvich E. T. Zhurnal novoi ekonomicheskoi assotsiatsii. 2015. No. 2(26). Pp. 179-185.
3. Zul'karnai I. U., Bugera M. E. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskii zhurnal. 2000. No. 6. Pp. 9-14.
4. Matvienko prizvala «menyat' osnovy regional'noi politiki» Rossii. URL: http://www.rbc.ru/politics/19/06/2016/576615869a7947596f2fc081.
5. Informatsionnyi sait Ministerstva finansov Rossii. URL: http://info.minfin.ru/subj_analitics.php (Obrashchenie 4 maya 2017 g.)
6. Kudrin A. L., Gurvich E. T. Voprosy ekonomiki. 2014. No. 12. Pp. 4-36.
7. Islakaeva G. R. Sovershenstvovanie gosudarstvennoi regional'noi politiki v sfere vysshego professional'nogo obrazovaniya Diskussiya. 2012. No. 10(28). Pp. 48-50.
8. Zul'karnai I. U. Ekonomika i upravlenie: nauchno-prakticheskii zhurnal. 2016. No. 6(134). Pp. 101-106.
9. Chunli Shen, Jing Jin, Heng-fu Zou. Fiscal Decentralization in China: History, Impact, Challenges and Next Steps. Annals of Economics and Finance. 2012. vol. 13. issue 1. Pp. 1-58.
10. Asadullina A. V., Asylguzhin I. M., Trukhov A. I. Finansy i kredit. 2015. No. 13(637). Pp. 44-53.
11. Zhudzhun' Din, Kovalev M. M., Novik V. V. Fenomen ekonomicheskogo razvitiya Kitaya [The phenomenon of economic development of China]. Minsk: Izdatel'skii tsentr BGU. 2008.
12. Zul'karnai I. U. Vestnik UGNTU: Nauka, obrazovanie, ekonomika. Ser.: Ekonomika. 2016. No. 4(18). Pp. 16-21.
13. Islakaeva G. R. Problemy vostokovedeniya. 2015. No. 4(70). Pp. 33-39.
14. Klimova N. I., Kirillova S. A., Lavrik D. A., Khafizova V. R., Zul'karnai I. U., Arkhiereeva A. V., Kurmyshova M. N., Zilalov V. V., Kolesnikova T. S., Tyutyunnikova T. I., Altuf eva T. Yu., Pechatkin V. V., Garipov F. N., Fattakhov A. A., Zaripova R. N. Finansovyi po-tentsial samorazvitiya regiona. Ufa: Institut sotsial'no-ekonomicheskikh issledovanii Ufimskogo NTs RAN. Ufa. 2005.
Received 08.09.2017.
