CC BY
49
А.В. КАЛЯШИН,
старший преподаватель кафедры управления и административно-правовых дисциплин (Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний)
2 л н и о X
л
<
И
н «
И
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
24
Индивидуальные и административные правовые акты как правовые источники службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы
В статье исследуются индивидуальные и административные правовые акты (решения о назначении на должность, освобождении от должности, о присвоении высших и иных специальных званий, контракт о службе в уголовно-исполнительной системе, должностная инструкция работника уголовно-исполнительной системы) с точки зрения совершенствования правовых источников службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, анализируются их понятие, типы и пр.
Правовой источник, индивидуальный правовой акт, административный правовой акт, административный договор, контракт о службе, должностная инструкция, решения о назначении на должность, освобождение от должности, присвоение званий.
Правовые источники, регламентирующие службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (далее — УИС), в широком смысле слова представляют собой правовые средства, определяющие служебные отношения в ФСИН России, ее учреждениях и органах, и включают в себя, помимо нормативных правовых документов, также индивидуальные и административные правовые акты.
Под индивидуальным правовым актом некоторые исследователи понимают «правовой акт, принимаемый во исполнение закона или подзаконных нормативных правовых актов, касающийся прав и интересов конкретного физического или юридического лица» [16, с. 6].
В отличие от нормативных правовых актов индивидуальный правовой акт адресован конкретному субъекту, применяется однократно и не сохраняет свое действие после того, как прекратились конкретные отношения, им предусмотренные [15].
Среди индивидуальных правовых актов как источников регламента службы в УИС можно выделить следующие типы: решения о назначении на должность, присвоении высших и иных специальных званий, об освобождении от должности. Указанные индивидуальные
правовые акты предназначены для работников учреждений и органов УИС, имеют персонифицированный характер, влекут за собой правовые последствия в виде индивидуальных прав и обязанностей субъектов служебных отношений, рассчитаны на однократное применение и издаются по конкретному поводу. Например, указом Президента РФ Геннадий Александрович Корниенко был назначен директором Федеральной службы исполнения наказаний и освобожден от ранее занимаемой должности [4].
Так, в Классификаторе правовых актов в разделе «Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий» (210.000.000) выделены следующие решения:
— о назначении на должность, освобождении (отзыве) от должности (210.010.000);
— по вопросам награждения государственными наградами Российской Федерации (210.020.000);
— о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских (высших специальных) и иных званий (210.050.000) [3]. Исследуя административные правовые акты,
контракт о службе в УИС мы рассматривали в качестве разновидности административного договора.
Административный договор как вид правого регулятора службы в УИС не является традиционным источником административного права и относится к индивидуальным правовым актам (актам применения права).
Административный договор в Большом юридическом словаре разъясняется следующим образом: «... одна из правовых форм взаимодействия субъектов административного права и одновременно проявление управленческой деятельности субъектов исполнительной власти. Административный договор представляет собой заключенное в публичных целях на основе норм административного права письменное соглашение органа (органов) исполнительной власти с другими субъектами управленческих отношений, правовой режим которого содер-
жит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» [11].
К видам административного договора относят соглашения о разграничении компетенции, делегировании полномочий, служебные контракты государственных служащих и другие соглашения, носящие публично-правовой характер.
В науке административного права еще не сформировалось единого мнения об отнесении служебного контракта государственных служащих к административному договору и, следовательно, к источникам административного права.
В частности, И.Н. Гарячук, основываясь на анализе признаков административного договора в нормативных актах и юридической литературе применительно к служебному контракту, пришел к выводу, что имеются все основания для признания служебного контракта разновидностью административного договора [12]. А.М. Бобров пишет: «Служебный контракт — это один из видов административных договоров, индивидуальный акт, порождающий государственно-служебные отношения для одного конкретного гражданина»[10, с. 43—46].
Другие авторы не относят к административным договорам заключаемые в сфере государственной службы контракты. По их мнению, отношения между органом исполнительной власти и гражданином, принимаемым на определенную должность государственной службы, не становятся административно-правовыми в силу лишь одного этого обстоятельства. Заключаемый контракт создает между его сторонами определенную среду трудового характера, осложненную некоторыми административно-правовыми элементами, связанными с институтом государственной службы [13].
В п. 1.2. Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы индивидуальный контракт о службе в уголовно-исполнительной системе установлен в качестве элемента правовой основы службы в УИС [7].
Анализ заключаемого в сфере служебных отношений в ФСИН России ее учреждениях и органах контракта о службе показал, что ему присущи следующие признаки административного договора:
— является двухсторонним правовым актом;
— базируется на добровольном волеизъявлении сторон, при этом равенство сторон в нем отсутствует;
— основывается на нормах административного (а не трудового и гражданского) права;
— связан с административными отношениями, возникающими в сфере государственно-служебных отношений.
Кроме того, обязательной стороной административного договора является государство (наниматель), от имени которого выступает его представитель (должностное лицо учреждения или органа УИС).
В Федеральном законе РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [1], являющимся базовым для российской государственной службы, о контракте упоминается в ст. 12, которая устанавливает, что на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, определенного Федеральным законом РФ о виде государственной службы, для прохождения государственной службы данного вида [1, п. 1]. Самого определения понятия «контракт» указанный закон не дает, лишь закрепляет положение о том, что условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы [1, п. 2 ст. 12].
Понятие контракта сформулировано учеными и закреплено в некоторых нормативных правовых актах. Так, Е.К. Глушко под контрактом понимает служебный контракт и разъясняет его как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную службу, или государственным служащим о прохождении государственной службы и замещении должности государственной службы [14].
Нормативное понятие «контракт о прохождении службы в органах внутренних дел» закреплено в ч. 1 ст. 21 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] и определяется как соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Контракт о службе в УИС определяется (конкретизируется) нормативными правовыми актами, регулирующими условия поступления и прохождения службы. В соответствии с п. 1 п. 4.5 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы прием
2 л н и о X
л
<
И
н «
И
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
25
2 л н и о X
л
<
И
н к
И
:|S
о X
л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
26
на службу граждан РФ на должности рядового и начальствующего состава осуществляется, в частности, путем заключения контрактов, а в разделе 5 закреплены порядок и условия заключения контракта.
Контракт о службе в УИС заключается между органом государственного управления в лице его руководителей (Министра юстиции Российской Федерации, ФСИН России в лице директора (заместителя директора), начальника (заместителя начальника территориального органа ФСИН России, начальника учреждения УИС) и гражданином РФ.
Рассмотрим должностную инструкцию сотрудника УИС — административный локальный правовой акт.
В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в ч. 1.2 установлено, что федеральными органами исполнительной власти разрабатываются должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий [5].
Вместе с тем, разрабатывая положения нового закона, регламентирующего службу в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации, законодатель предполагает закрепить положение о том, что профессиональная служебная деятельность сотрудника УИС осуществляется в соответствии с должностным регламентом или должностной инструкцией, утверждаемыми руководителем федерального органа УИС или уполномоченным руководителем. Следовательно, слово «регламент» и словосочетание «должностная инструкция» будут иметь равнозначное значение.
В данный период приказом ФСИН России в целях упорядочения работы по кадровому обеспечению деятельности учреждений и органов УИС, установления единства в определении должностных обязанностей работников УИС и предъявляемых к ним квалификационных требований утвержден Порядок подготовки должностной инструкции работника уголовно-
Список литературы
1. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ) // СЗ РФ 2011. № 50. Ст. 7337.
2. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
исполнительной системы [8], где закреплены основные требования, предъявляемые к содержанию должностной инструкции и процедуры, которыми она вводится в действие.
Должностная инструкция работника УИС (далее — должностная инструкция) в соответствии с действующим законодательством РФ определяет организационно-правовую основу его служебной деятельности, права, обязанности и ответственность и разрабатывается для каждого работника УИС индивидуально, исходя из задач и функций, возложенных на него в соответствии с замещаемой должностью.
Исследуемые индивидуальные и административные правовые акты службы в УИС следует отграничивать от нормативных правовых актов.
Например, в одном из писем Минздравсоц-развития РФ указывается на нормативность такого документа, как Должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, что говорит о дискуссионности содержащихся в них предписаний.
В ч. 4 ст. 1 проекта Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах Российской Федерации» федеративные и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о передаче осуществления полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предполагалось установить как особые виды нормативных правовых актов [9].
При этом, в случае утверждения приказом ФСИН России Типовых инструкций сотрудников УИС по занимаемым должностям, они буду носить признаки нормативности: установят правовые нормы — правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, будут рассчитаны на неоднократное применение и возымеют действие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Например, приказом МВД России утвержден подобный документ — Типовая должностная инструкция врача медицинской части отряда милиции особого назначения (ОМОН) органа внутренних дел Российской Федерации [6].
ской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6954.
3. О классификаторе правовых актов: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 2005. № 28. Ст. 2865.
4. О директоре Федеральной службы исполнения наказаний: Указ Президента РФ от 25 июня 2012 г. № 886 . URL:http://pravo.gov. ru:8080/page.aspx? 15775 (дата обращения: 06.03.2013).
5. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (в ред. от 6 сентября 2012 г. № 890) // СЗ РФ 2012. № 38. Ст. 5102.
6. Об утверждении Типовых должностных инструкций некоторых категорий сотрудников отрядов милиции особого назначения органов внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о медицинской части отряда милиции особого назначения (ОМОН) органа внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 12 января 1998 г. № 19 (в ред. от 11 мая 2006 г.).
7. Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: приказ Минюста РФ от 6 июня 2005 г. № 76 (в ред. от 29 июля 2008 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 33.
8. Об утверждении Порядка подготовки должностной инструкции работника уголовно-исполнительной системы: приказ ФСИН РФ от 5 июня 2008 г. № 379 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2008. № 9.
9. О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»: постановление ГД ФС РФ от 11 ноября 1996 г. № 778—II ГД // СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5307.
10. Бобров А.М. Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как элемент прохождения государственной правоохранительной службы // Административное право и процесс. 2010. № 3.
11. Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009.
12. Тарячук И.Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / под ред. Л.П. Волковой. М., 2010.
13. Дмитриев Ю.А, Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: учеб. для юрид. вузов // СПС Гарант.
14. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации»: постатейный / под ред. А.Н. Козырина // СПС Консультант-Плюс.
15. Концепция системы классификации правовых актов РФ от 29 сентября 1999 г. // СПС КонсультантПлюс.
16. Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / под ред. проф. В.Б. Исакова. М., 2012.
E-mail: cav71@list.ru
2 J3
н и о X
Л
<
И
н «
И
о X
Л
<
И
н S
X
<
а
X О
о
ва
<
а С
К
S X
и <
03
<
а С
и <
ш о а С
27
