Проблемы и пути совершенствования административно-правового положения Федеральной службы исполнения наказаний Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.922:343.8 ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ГРИШИН,

кандидат юридических наук, доцент, начальник юридического факультета; АНДРЕЙ ВИТАЛЬЕВИЧ КУРДЫБА,

курсант 3-го курса юридического факультета (Академия ФСИН России), e-mail: dagr1979@rambler.ru

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

Реферат: изменения современного облика уголовно-исполнительной системы (УИС), обусловленные требованиями законодательства, предопределяют необходимость пересмотра в содержательном и нормативном смысле административно-правового положения, структуры и полномочий центрального органа ее управления.

В статье исследуется административно-правовое положение Федеральной службы исполнения наказаний и вносятся аргументированные предложения, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы и практики реализации ею своих полномочий. Делается вывод о том, что необходимо обеспечить разработку и принятие Федеральной службой исполнения наказаний в установленном порядке отдельных нормативных документов для легальной реализации административных процедур в рамках осуществления административно-юрисдикционных полномочий, регламентирующих оборудование специально отведенных помещений УИС для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение; порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении.

Ключевые слова: административно-правовое положение, уголовно-исполнительная система, федеральные органы исполнительной власти, административная реформа.

Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), являясь неотъемлемым элементом правоохранительной системы государства, представляет собой единую, органически взаимосвязанную систему учреждений и органов, на которые государством возложены функции по исполнению назначенных судами уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также судебных решений о применении меры уголовно-процессуального пресечения в виде содержания под стражей, охране и конвоированию осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.

Роль ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти, подведомственного Минюсту России, в реализации коренных административно-политических, социально-культурных и финансово-экономических преобразований в России в целом и УИС в частности объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что реформы в сфере исполнения уголовных наказаний могут дать необходимый эффект лишь в сочетании с научно обоснованной организацией деятельности

© Гришин Д. А., Курдыба А. В., 2015

как центральных, так и территориальных органов УИС, способных эффективно решать задачи по преобразованию (модернизации) мест лишения свободы и подходов к назначению и исполнению наказаний.

Изменения облика УИС, обусловленные требованиями Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, предопределяют необходимость пересмотра в содержательном и нормативном смысле административно-правового положения центрального органа управления УИС, структуры ФСИН России и ее полномочий. Назрела необходимость изменить взгляды на работу ФСИН России, а также на эффективное применение форм и методов реализации полномочий данной службы.

Важнейшим событием в истории отечественной пенитенциарной системы явилось создание подведомственной Минюсту России федеральной службы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованная Федеральная служба исполнения наказаний была отнесена к

самостоятельным федеральным органам исполнительной власти. Это свидетельствует о повышении статуса центрального органа управления уголовно-исполнительной системой.

Мы согласны с мнением М. Д. Витиной, относящей к административно-правовому положению (статусу) ФСИН России такие его элементы, как цель, задачи, функции и полномочия данного федерального органа исполнительной власти [2, с. 123].

Цель как базовый элемент правового положения органа исполнительной власти фактически определяет его организационно-управленческую сущность, так как социальное и государственное управление всегда предполагает целенаправленное воздействие субъекта управления на объект. Именно поэтому правильное определение цели функционирования ФСИН России должно стать первым этапом нормативного закрепления административно-правового положения данного федерального государственного органа. По словам О. Н. Шерстобоева, «цель деятельности указывает на предназначение органа, она формулируется в общей форме и не должна быть достижимой в ближайшей перспективе. Быстрая реализация управленческой цели повлечет бесполезность учрежденного органа, его ненужность и, как следствие, необходимость его ликвидации (реорганизации)» [4, с. 43]. В результате неправильно сформулированной и нормативно закрепленной цели управленческая система может потерять стабильность, что негативно скажется и на эффективности государственного управления в целом.

Задачи же конкретизируют стратегическую цель и указывают на текущие результаты управления. Часто в современном законодательстве вследствие сложности политических процессов, при которых государству затруднительно в лаконичной формулировке правовой нормы выразить основное предназначение конкретного органа, единую цель заменяет перечень задач. Однако мы разделяем мнения большинства ученых в области государственного управления и административного права о том, что цель для ФСИН России и других федеральных органов исполнительной власти должна быть единой и определять систему задач. В противном случае главное предназначение данного государственного органа может формулироваться исходя из сиюминутной политической конъюнктуры либо вышестоящими органами, либо самим органом. В такой ситуации в содержание задач каждый раз будет вкладываться иной смысл, между ними могут расставляться разные приоритеты, когда основное предназначение органа устанавливается лишь одной задачей (группой задач). Считаем, что цель - это неотъемлемая часть админист-

ративно-правового положения Федеральной службы исполнения наказаний, а значит, она должна найти отражение в соответствующем положении, даже путем частичного дублирования норм иных нормативных правовых актов. К сожалению, в действующих нормативных правовых актах понятие и содержание цели конкретного федерального органа государственного управления подменяется перечнем функций и полномочий, обозначенных Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314.

Для решения проблемы нормативного статуса ФСИН России считаем необходимым сформулировать и юридически закрепить данную цель в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а именно:

«3) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (далее - федеральный орган уголовно-исполнительной системы). Целью федерального органа уголовно-исполнительной системы является обеспечение совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы путем повышения эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания».

Одной из особенностей административно-правового положения ФСИН России, находящейся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации, является то, что Федеральная служба исполнения наказаний не наделена правом на осуществление нормативного правового регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний и содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и в пределах своих полномочий может издавать только индивидуальные акты. Следует иметь в виду, что ограничение полномочий по изданию нормативных правовых актов не распространяется на правомочия руководителей данных органов по управлению имуществом, закрепленным за федеральными службами на праве оперативного управления (хозяйственного ведения), решению кадровых и организационных вопросов, а также по контролю за деятельностью их структурных подразделений и территориальных органов.

Анализ правотворческой практики Минюста России и ФСИН России в сфере деятельности учреждений и органов УИС свидетельствует о том, что ФСИН России не лишена в полном объеме права на издания нормативных правовых актов в определенных областях своей деятельности, что обусловливается либо прямыми требованиями фе-

дерального законодательства, либо внутриведомственной направленностью таких актов. При этом четких границ правотворчества легально не установлено и при решении вопроса о возможности (невозможности) издания ФСИН России нормативно-правового акта, не требующего регистрации в Минюсте России, необходимо прибегать к процедурам согласования.

В контексте решения данной проблемы и совершенствования административно-правового положения ФСИН России считаем целесообразным разработать и принять в установленном порядке нормативный правовой акт Минюста России, регламентирующий основные направления деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, в рамках которых ФСИН России были бы делегированы конкретные нормотворческие полномочия (например, ведомственное образование и научно-исследовательская деятельность, организация мобилизационной готовности и гражданской обороны).

Следующим проблемным вопросом в области административно-правового регулирования статуса ФСИН России является правовое обеспечение контрольно-надзорной деятельности ФСИН России. Анализ результатов проведенного интервьюирования руководителей ФСИН России различного уровня показал, что рассматриваемая сфера функционирования центрального аппарата УИС не лишена недостатков. Более 30 % респондентов отметили, что контрольно-надзорная деятельность ФСИН России нуждается в дополнительной правовой регламентации, в том числе административная деятельность в области организации санитарно-эпидемиологического надзора, а также надзора в области промышленной безопасности. Для решения данной проблемы считаем необходимым разработать и утвердить в установленном порядке ведомственные административные регламенты ФСИН России по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора в области промышленной безопасности на производственных объектах УИС и надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. В данных регламентах необходимо предусмотреть следующие основные разделы:

- права и обязанности должностных лиц ФСИН России, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия;

- требования к порядку исполнения государственной функции промышленного и санитарно-эпидемиологического надзора (далее - государственная функция);

- срок исполнения государственной функции;

- состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

- оформление результатов надзорной деятельности и принятие мер по результатам проверок;

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

- досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа (должностного лица) ФСИН России, исполняющего государственную функцию.

Дополнительного административно-правового обеспечения со стороны ФСИН России требует такой элемент ее административно-правового положения, как функция по организации административно-юрисдикционного производства, осуществляемого должностными лицами УИС. Анализ отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) позволяет нам говорить о том, что данный нормативный правовой акт содержит в себе ряд обязательных к исполнению правовых предписаний, требующих принятия ФСИН России нормативных документов для легальной реализации отдельных административных процедур в рамках административно-юрисдикционного производства, а именно нормативных актов, устанавливающих правила оборудования специально отведенных помещений УИС для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, и порядок хранения и учета изъятых в порядке ст. 27.10 КоАП РФ вещей и документов. По нашему мнению, отсутствие в УИС данных нормативных документов обусловлено тем, что в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» функция по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС, не выделена в качестве самостоятельной государственной функции, реализуемой центральным органом управления уголовно-исполнительной системой, а обозначена в числе иных функций в установленной сфере деятельности. Большинство государственных органов, выполняющих правоохранительные функции и реализующих практическое применение КоАП РФ, выделяют данное направление деятельности в самостоятельное и отражают его в соответствующих нормативных правовых актах. В связи с этим считаем возможным осуществить внесение изменений в Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», выделив в качестве отдельной самостоятельной функции, делегируемой государством Феде-

ральной службе исполнения наказаний, функцию по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС. Следует согласиться с мнением И. И. Купцова и Г. С. Карповой, что помимо нормативного закрепления рассматриваемой государственной функции ФСИН России необходимо в первую очередь реализовать комплекс организационно-практических мероприятий по формированию у сотрудников УИС профессиональной компетентности в данной сфере [3, с. 27].

Остановимся на проблеме в области реализации административно-юрисдикционных полномочий ФСИН России - правовом обеспечении применения мер государственного принуждения должностными лицами УИС (физической силы, специальных средств, административного задержания и др.) на соответствующей территории исправительного учреждения (режимной территории). В настоящее время на федеральном уровне отсутствует единый для всех территориальных органов УИС порядок согласования границ режимных территорий с органами местного самоуправления. В связи с этим необходимо разработать и утвердить механизм согласования границ режимных территорий с органами местного самоуправления посредством заключения административного договора (договора о сотрудничестве с органами государственной власти и органами местного самоуправления). Кроме того, проблемным моментом административно-правового обеспечения функционирования режимных территорий исправительных учреждений является отсутствие единых на территории Российской Федерации требований к оформлению запрещающих или ограничительных знаков, обозначающих режимные требования. Для решения этой проблемы следует на уровне подзаконного нормативно-правового акта (приказа ФСИН России) утвердить данные требования.

Для успешного достижения целей, стоящих перед ФСИН России, и решения соответствующих задач необходимо выстраивание эффективной системы надведомственного взаимодействия ФСИН России и других государственных и негосударственных структур, а также институтов гражданского общества. Данное взаимодействие имеет правовую основу и является обязательным элементом административно-правового положения Федеральной службы исполнения наказаний.

В Указе Президента РФ «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» закреплен ряд нормативных предписаний в области осуществления центральным аппаратом УИС внешнего взаимодействия. Так, ФСИН России осуществляет:

взаимодействие территориальных органов ФСИН России с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, а также с общественными и религиозными объединениями;

взаимодействие со средствами массовой информации и редакционно-издательскую деятельность в целях выполнения задач, возложенных на уголовно-исполнительную систему.

Проведенное М. Д. Витиной исследование показало, что около половины респондентов считают уровень взаимодействия центрального органа управления уголовно-исполнительной системой с институтами гражданского общества высоким, чуть ниже показатель уровня взаимодействия ФСИН России с другими государственными структурами, он составляет 42 % опрошенных [1, с. 155].

Реализация ФСИН России государственной функции по организации взаимодействия с правоохранительными органами, а также с общественными и религиозными объединениями на современном этапе развития уголовно-исполнительной системы не лишена недостатков и проблемных моментов, которые обусловлены отсутствием четких правовых рамок взаимодействия территориальных органов и учреждений УИС с иными государственными и негосударственными структурами.

Следующей проблемой, на которой хотелось бы остановиться в рамках рассмотрения вопросов административно-правового положения ФСИН России, является организационное и нормативно-правовое обеспечение со стороны ФСИН России административной деятельности исправительных учреждений в области установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы. Фактически можно констатировать, что данная государственная функция остается за рамками деятельности центрального аппарата УИС. В связи с этим считаем возможным: во-первых, дополнить Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» полномочием ФСИН России в сфере координации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы; во-вторых, разработать и утвердить в установленном порядке ведомственную инструкцию, закрепляющую механизм деятельности администрации исправительных учреждений по подготовке необходимых материалов для установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.

Список литературы

1. Витина М. Д. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний : дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2014. 187 с.

2. Витина М. Д. О понятии и содержании основных элементов административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний // Человек: преступление и наказание. 2014. № 1. С. 122-124 .

3. Купцов И. И., Карпова Г. С. Модель профессиональной компетентности сотрудников ФСИН России // Прикладная юридическая психология. 2013. № 4. С. 20-30.

4. Шерстобоев О. Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. № 2. С. 27-30.

DMITRYALEKSANDROVICH GRISHIN,

phd in law, associate professor, chief of the department, law department;

ANDREY VITALYEVICH KURDYBA,

cadet of the 3rd course, law department (Academy of the FPS of Russia), e-mail: dagr1979@rambler.ru

PROBLEMS AND WAYS OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL STATUS IMPROVEMENT

OF THE FEDERAL PENAL SERVICE

Annotation: the changes of modern look of the penal system caused by requirements of the legislation predetermine need of revision for substantial and standard sense of an administrative legal status, structure and powers of the central body of its management.

The purpose of work is the research of an administrative legal status of the Federal Penal Service and development of its basis of the reasoned offers directed on improvement of standard and legal base and practice of realization of its powers.

According to the results of the conducted research authors came to a conclusion that it is necessary to provide development and acceptance by the Federal Penal Service in accordance with the established procedure of separate normative documents for legal realization of administrative procedures within implementation of the administrative and jurisdictional powers regulating: the equipment of specially taken away premises of criminal penal system for the maintenance of the detainees for an administrative offense; an order of storage of the withdrawn things and documents before consideration of the case on an administrative offense.

Key words: administrative legal status, penal system, federal executive authorities, administrative reform.

References

1. Vitina M. D. Administrativno-pravovoj status Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij. Dis. kand. jurid. nauk [Administrative legal status of Federal Penitentiary Service. Cand. legal sci. diss.]. Ryazan, 2014. 187 р.

2. Vitina M. D. O ponjatii i soderzhanii osnovnyh jelementov administrativno-pravovogo statusa Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij [About concept and the maintenance of basic elements of administrative legal status of Federal Penitentiary Service]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - man: crime and punishment, 2014, no. 1, pр. 122-124.

4. Kupcov I. I., Karpova G. S. Model' professional'noj kompetentnosti sotrudnikov FSIN Rossii [Model of professional competence of staff of the FPS of Russia]. Prikladnaja juridicheskaja psihologija - Applied legal psychology, 2013, no. 4, pр. 20-30.

5. Sherstoboev O. N. K voprosu o soderzhanii administrativno-pravovogo statusa organa ispolnitel'noj vlasti: nekotorye metodologicheskie problemy opredelenija [To a question of the maintenance of administrative legal status of executive authority: some methodological problems of definition]. Administrativnoe pravo i process -Administrative law and process, 2010, no. 2, pр. 27-30.

© Grishin D. A., Kurdyba A. V., 2015