CC BY
43
ввоитин ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА НА РЕЖИМНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ
Дмитрий Александрович ГРИШИН,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, г. Рязань
В статье рассматриваются проблемы, связанные с практической реализацией законодательства об административной ответственности должностными лицами учреждений и органов уголовно-исполнительной системы на территориях пенитенциарных учреждений. В работе обосновывается необходимость совершенствования ведомственных нормативно-правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний, закрепляющих отдельные административно-юрисдикционные полномочия сотрудников ФСИН России.
Ключевые слова: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, уголовно-исполнительная система, административно-юрисдикционная деятельность в уголовно-исполнительной системе, меры административной ответственности.
D. A. GRISHIN,
the Head of the administrative and finance law department of the Federal Governmental higher education institution the Academy of Law and management of the Federal Penal Service Candidate of law science, Associate Professor
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE SCHEME OF LAW ENFORCEMENT AT THE TERRITORY OF PENAL AND CORRECTIONAL INSTITUTIONS
This article deals with the problems of administrative responsibility law practical realization by the official functionaries and penal system authorities at the territory of penal jurisdictions. The necessity of the Federal Penal Service departmental regulatory legal acts development which consolidates particular administrative jurisdictional authorities of the Penal Service officers of the Russian Federation is also justified in the article.
Keywords: The Code of Administrative Infraction of the Russian Federation, the penal service, administrative jurisdictional activities of the penal service, administrative responsibility measures.
© Д. А. Гришин, 2014
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Проблемы правового режима территории становились предметом научных исследований различных ученых, как в области административного права1, так и в сфере социального управления2. Большинство работ в обозначенной области посвящено вопросам установления и введения на определенной территории для граждан и организаций специальных ограничений и запретов в целях ликвидации негативных социальных, природных, техногенных и иных процессов и явлений, препятствующих реализации данными субъектами отдельных прав в области государственного управления, предусмотренных законодательством.
В данной работе рассмотрим порядок создания и содержание правового режима территории, на которую распространяются специальные режимные требования учреждения, исполняющего уголовные наказания в виде лишения свободы, и предусмотренные действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях меры, направленные на обеспечение данного правового режима.
Правовую основу установления «особого» правового режима на территории, прилегающей к учреждению, исполняющему наказания (СИЗО), составляют:
— Конституция РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства3.
В соответствии с данным положением Основного закона в ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Федеральным законом от 05.02.2007 № 10-ФЗ была введена часть 6, закрепляющая за территориальными органами уголовно-исполнительной системы право по согласованию с органами местного самоуправления муниципальных районов4 либо органами местного самоуправления городских округов5 определять границы
2
1 Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект : монография. М. : ВНИИ МВД РФ, 1999. С. 20 ; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы : монография. М. : Щит-М, 2000.
Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовой и организационный аспекты) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 11-12 ; Порфи-рьев Б. Н. Государственное управление в чрезвычайной ситуации. М., 1991. С. 37 ; Микеев А. К. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях : учеб. пособие. М., 1995. С. 8 ; Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации : монография. М. : ВНИИ МВД России, 2002 ; Чрезвычайное законодательство и борьба с терроризмом : сб. науч. ст. / отв. ред. проф. М. П. Киреев. М. : Академия управления МВД России, 2003.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ). М. : Юристъ, 2012. Ст. 55.
4 Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий,
объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осущест- Ш
вляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера насе- к
лением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, Ч
которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
3
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов мест- ^ ного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные ^ полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и зако- □ нами субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). НАУКИ
5
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
территорий, прилегающих к подведомственным учреждениям, на которых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ устанавливаются режимные требования6.
1. Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденное Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314, закрепляет обязанность ФСИН России по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы, исполнению режимных требований в учреждениях. В целях обеспечения безопасности, правопорядка и законности администрация учреждения наделяется правом осуществлять контроль за соблюдением режимных требований на объектах учреждений, исполняющих наказания, и территориях, прилегающих к ним.
2. Приказ Минюста России от 03.09.2007 № 178 «Об утверждении Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы» определяет порядок образования и функционирования режимной территории.
В соответствии с данным нормативным правовым актом территориальный орган уголовно-исполнительной системы по согласованию с органом местного самоуправления муниципального района либо органом местного самоуправления городского округа определяет границу территории, на которой устанавливаются режимные требования, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу (далее — режимная территория).
Администрация учреждений вправе на режимных территориях учреждений с целью соблюдения режимных требований:
— временно ограничивать или запрещать движение транспорта, не допускать граждан на режимную территорию или обязывать их там остаться либо покинуть ее, что полностью корреспондируется с правом учреждения, исполняющего наказания, в соответствии с п. 13 ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»;
— осуществлять досмотр и обыск лиц, их вещей, транспортных средств, а также изымать запрещенные вещи и документы, перечень которых устанавливается законодательством Российской Федерации и Правилами внутреннего распорядка учреждений (п. 13 ст. 14 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»);
— составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Остановимся на реализации последнего обозначенного правомочия, т.е. на осуществлении сотрудниками ФСИН России административно-юрисдикционного производства.
Федеральная служба исполнения наказаний большое внимание сегодня уделяет вопросам совершенствования правового регулирования административно-юрисдик-ционной деятельности, осуществляемой должностными лицами учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России на режимной территории исправительного учреждения.
Для приведения в соответствие ведомственной нормативной правовой базы в сфере ведения должностными лицами уголовно-исполнительной системы (далее — УИС)
6 Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 03.12.2011) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Ст. 7.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
производства по делам об административных правонарушениях с нормами КоАП РФ приказом ФСИН России от 19.12.2013 № 780 был утвержден перечень должностных лиц учреждений и органов УИС, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание. Необходимость издания подобного приказа обусловлена тем, что Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» были изменены полномочия должностных лиц органов и учреждений уголовно-исполнительной системы по возбуждению дел об административных правонарушениях, а именно из ст. 28.3 КоАП РФ был исключен п. 2 ч. 2 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях», закрепляющей право должностных лиц органов и учреждений УИС составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.12 КоАП РФ. Этим же нормативным правовым актом в ст. 28.3 КоАП РФ была введена ч. 5, которая закрепила, что по делам, предусмотренным ст. 9.19 (в отношении производственных объектов УИС), ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, 19.12, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, должностные лица органов и учреждений УИС вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом до 2014 г в уголовно-исполнительной системе России фактически действовал приказ, утверждающий перечень должностных лиц учреждений и органов УИС, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, который по своему содержанию и объему предоставляемых должностным лицам ФСИН России полномочий в данной сфере не соответствовал КоАП РФ, что и предопределило его отмену
Обеспечение правового режима прилегающей к исправительному учреждению территории реализуется посредством делегирования полномочий сотрудникам ФСИН России по применению мер государственного принуждения к лицам, нарушающим установленные нормы и правила поведения. Так, должностные лица УИС вправе, в пределах своих полномочий, на режимной территории применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении:
1. Доставление (ст. 27.2 КоАП РФ), т.е. принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. При этом сотрудники УИС правомочны применять данную меру обеспечения административно-юрисдикционного производства при выявлении административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.3, 19.12 КоАП РФ. Доставление производится в служебное помещение учреждения УИС или органа внутренних дел (полиции) и должно быть осуществлено в возможно короткий срок. В случае применения данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении должностное лицо учреждения УИС должно составить протокол либо сделать соответствующую запись в протоколе об административном ^ правонарушении или в протоколе об административном задержании. По просьбе достав- К ленного лица ему вручается копия протокола о доставлении. Проведенный нами в рамках □ специального социологического исследования опрос сотрудников служб режима и над- и зора территориальных органов УИС выявил определенные организационно-правовые й проблемы в практическом применении данной меры обеспечения производства по делу И об административном правонарушении, а именно: Е — при осуществлении доставления в служебное помещение учреждения, испол- £ няющего наказания, отдельные протоколы о применении данной меры обеспечения ад- ™ министративно-юрисдикционного производства, как правило, не составляются, что объ- □ ясняется прежде всего отсутствием у исправительных учреждений бланков протоколов о ^ доставлении; НАУКИ
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
— в протоколе об административном правонарушении также не делается отдельная запись о применении доставления.
2. Административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ), т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица. Задержание может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Административное задержание вправе осуществлять должностные лица органов и учреждений УИС — при выявлении административных правонарушений, также предусмотренных ст. 19.3 «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы», ст. 19.12 «Передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания» КоАП РФ, а также административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону. Об административном задержании составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о задержанном лице, время, место и мотивы задержания. Копия протокола об административном задержании вручается задержанному лицу по его просьбе.
Срок административного задержания, осуществляемого должностным лицом УИС не должен превышать 3 часа. При этом в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения должностное лицо учреждения (органа) ФСИН России наделен правом продлить срок административного задержания до 48 часов.
Срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.
Сегодня существуют определенные сложности в применении учреждениями УИС административного задержания граждан, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. Практическая реализация данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении нуждается в дополнительном административно-правовом обеспечении. КоАП РФ предъявляет специальные требования к помещениям, в которых должны содержаться задержанные лица: указанные помещения должны отвечать санитарным требованиям и исключать возможность их самовольного оставления. Условия содержания задержанных лиц, нормы питания и порядок медицинского обслуживания таких лиц определяются Правительством РФ. Согласно постановлению Правительства РФ от 15.10.2003 № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц»7 специальные помещения для задержанных должны оборудоваться с соблюдением требований, установленных нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. Однако специализированного нормативного правового акта, устанавливающего правила оборудования специально отведенных помещений УИС для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, Федеральной службой исполнения наказаний в настоящий момент не разработано.
СЗ РФ. 2003. № 42. Ст. 4077.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
3. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), т.е. обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляется в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. О личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе о доставлении или в протоколе об административном задержании.
4. Досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ), т.е. обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения.
5. Изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, и документов, имеющих значение доказательств по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, осуществляется должностными лицами УИС, уполномоченными осуществлять доставление и административное задержание, а также составлять протокол об административном правонарушении, в присутствии двух понятых. О применении данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении должен быть составлен протокол либо сделана запись в протоколе об административном правонарушении. Изъятые вещи и документы до рассмотрения дела об административном правонарушении хранятся в местах, определяемых лицом, осуществившим изъятие вещей и документов, в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти. В этой связи возникает необходимость в издании еще одного ведомственного нормативного правового акта, утверждающего инструкцию либо положение о порядке хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении в учреждениях, исполняющих наказания.
КоАП РФ не предусматривает применения сотрудниками УИС таких мер, обеспечивающих производство по делу об административном правонарушении, как отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; привод.
Считаем, что конкретизация административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц органов и учреждений УИС повысит уровень правовой защищенности сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний и будет реально способствовать укреплению режима законности и правопорядка как внутри исправительных учреждений и СИЗО, так и на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу, уголовно-исполнительной правовой режим которой определен приказом Минюста России «Об утверждении Положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы».
