CC BY
32
12.5. К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ПРЕКРАЩЕНИЯ СЛУЖЕБНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Чудакова Светлана Николаевна, адъюнкт. Место учебы: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний России. Подразделение: факультет подготовки научно-педагогических кадров. E-mail: svetachudakova@rambler.ru
Аннотация: В данной статье рассматриваются некоторые вопросы совершенствования прекращения службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Автором подчеркивается, что совершенствование правового регулирования деятельности кадровых подразделений, будет способствовать формированию высокопрофессионального кадрового ядра уголовно-исполнительной системы.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, служебный контракт, увольнение, нарушение служебной дисциплины, аттестация, соглашение сторон.
ON IMPROVEMENT OF LEGISLATION IN THE FIELD OF LEGAL TERMINATION OF SERVICE IN THE PENAL SYSTEM
Chudakova Svetlana Nikolaevna, adjunct. Place of study: Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia. Department: faculty training of the teaching staff. E-mail: svetachudakova@rambler.ru
Annotation: This article discusses some of the issues of improving the service of the institutions and bodies of the correctional system. The authors emphasize that the improvement of the legal regulation of human resources management and will contribute to the formation of highly professional personnel core of the correctional system. Keywords: correctional system, service contract, dismissal, breach of discipline, certification, agreement of the parties.
Совершенствование федерального законодательства и ведомственного нормативного регулирования в механизме реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе занимает ведущее место.
Обеспечение надлежащего функционирования аппарата управления в УИС является одной из актуальных задач законотворческой деятельности и должно основываться на четкой правовой регламентации всех аспектов прохождения государственной службы в учреждениях и органах УИС.
Необходимость совершенствования законодательства в сфере УИС позволит модернизировать действующую систему, привести ранее принятые нормы в соответствие с Конституцией РФ, действующими федеральными конституционными законами и международно-правовыми актами. Законодательство о службе в УИС должно предусматривать специальные нормы, регулирующие и определяющие специфику прохождения службы, в частности прекращения служебных правоотношений. Одним из важнейших направлений совершенствования института прекращения службы в
УИС должно стать установление четких юридических процедур и средств их обеспечения в системе управления.
Политическая стабилизация в стране и проведение экономических, социальных и административных реформ объективно обусловили необходимость совершенствования правовых основ как самой службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, так и вопросов прекращения службы.
Следует признать, что кадровая ситуация в УИС складывается далеко не лучшим образом. Это в большинстве своем можно объяснить и недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью регулирования служебных правоотношений, и слабой социально-правовой защищенностью, и в значительной степени возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав.
Как известно, одной из успешных и эффективных работ любой организации, является стабильный кадровый состав, то есть постоянный состав сотрудников учреждения и минимум увольнения персонала.
Сказать, что сегодня увольнения из уголовно-исполнительной системы минимальны нам не представляется возможным, так как проведенное исследование показало, что в 2010 году на должности рядового и начальствующего состава принято 9,18% (по отношению к штатной численности), а уволено с данных должностей 10,45% (по отношению к штатной численности); в 2011 году принято 9,83%, уволено 12,52%; в 2012 году принято 7,76%, уволено 11,23%; в 2013 году принято 1,62%, а уволено 9,87%, в 2014 году принято 6,49%, а уволено 6,88% [8, форма К-1, К-2].
Из приведенных данных, очевидно, что процент уволенных сотрудников значительно выше, чем процент принятых на службу.
Для выхода из сложившейся напряженной кадровой ситуации в УИС необходимо обновление нормативно-правовой базы, регулирующей служебные отношения, а начинать это надо с совершенствования порядка отбора кандидатов на службу, приема и заключения с ними контракта о службе в уголовно-исполнительной системе.
Мы разделяем точку зрения ученых-юристов, которые полагают, что контракт должен стать ключевым правовым основанием как для поступления на службу, так и для ее прекращения [1, с.120]. Заключая контракт о службе в уголовно-исполнительной системе, гражданин приобретает особый правовой статус сотрудника УИС и тем самым добровольно принимает на себя обязательства соответствовать требованиям по занимаемой должности, поддерживать необходимый уровень квалификации, добросовестно исполнять должностные обязанности, соблюдать требования, ограничения и запреты, предусмотренные законодательством, а также общепринятые правила поведения и этики.
Существенным условием служебного контракта является срок его действия. В настоящее время служебный контракт заключается на срок от 3 до 5 лет или на неопределенный срок, а с гражданами, впервые поступающими на службу в уголовно-исполнительную систему срок контракта должен быть не менее 3-х лет.
С позиции правоприменительной практики наличие такого основания, как увольнение по окончании срока службы, предусмотренного контрактом, представляется вполне удобным [4, с.213].
Однако, по этому поводу существуют определенные разногласия. Проведенное нами социологическое исследование в отношении сроков заключения контрак-
тов показало различные позиции: 9,5% считают, что контракт следует заключать на один год, по мнению 45,7% опрошенных контракт о службе в УИС следует заключать на три года, 30,2% опрошенных считают, что на пять лет и 14,4% показали, что контракт необходимо заключать на неопределенный срок.
Анализ трудового законодательства, а также законодательства о государственной гражданской службе, подтверждает, что бессрочная форма контракта (договора) является более преимущественной. В связи с этим, представляется, что заключение контракта на неопределенный срок будет являться гарантией уверенности и постоянной занятости, что позволит считать себя полноценным сотрудником, а не временным. Таким образом, представляется, что контракт о службе в УИС следует заключать с гражданами, впервые поступающими на службу в учреждения и органы УИС (в том числе выпускниками ведомственных учебных заведений), на пять лет, а далее на неопределенный срок.
Как и любое соглашение, контракт о службе в УИС требует неукоснительного соблюдения сторонами условий контракта, что вытекает из общих принципов правового регулирования служебных правоотношений. Существенное или систематическое нарушение условий контракта может повлечь применение дисциплинарного взыскания (если в соответствии с законодательством РФ оно не влечет за собой уголовной ответственности). Соответственно, неоднократное совершение сотрудником дисциплинарных проступков может повлечь за собой увольнение по п. «о» ст.58 (за неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме) Положения о службе в ОВД.
Решение по данному увольнению должно приниматься в рамках процедуры аттестации сотрудника, которая согласно Инструкции о порядке применения Положения о службе в ОВД [1, гл.9], проводится в целях всесторонней и объективной оценки сотрудника, определения соответствия занимаемой должности и перспектив дальнейшего служебного использования.
При всем при этом, в системе действующего правового регулирования аттестация является специальным правовым инструментом, использование которого позволяет оценить готовность сотрудника к исполнению служебных обязанностей, выражающееся не только в высоком профессионализме, но и в особых личностных качествах. Процедура аттестации предполагает беспристрастное и всестороннее рассмотрение соответствующих материалов членами аттестационной комиссии и принятие ими решения на основе коллегиальности с учетом в равной мере всех обстоятельств, имеющих значение для всесторонней характеристики сотрудника, включая причины совершения им дисциплинарных проступков, иных отступлений от требований, предъявляемых к сотрудникам УИС, а также наличие неснятых и не погашенных дисциплинарных взысканий.
Соответственно, аттестацию при увольнении по п. «о», а также и по п. «д» (нарушение условий контракта сотрудником) ст. 58, следует признать обязательным элементом порядка досрочного увольнения со службы, поскольку в системе действующего правового регулирования только процедура аттестации способна обеспечить необходимую степень полноты, объективности и всесторонности при оценке того, отвечает ли сотрудник УИС необходимым требованиям.
Увольнение за нарушение трудовой дисциплины ранее подвергалось анализу [3, с.96-104], однако проведению процедуры аттестации внимание не уделялось.
К наиболее бесконфликтным основаниям увольнения относится п. «а» ст.58 Положения (по собственному желанию), который является одновременно и положительным основанием увольнения, и все причитающиеся выплаты сотрудник получает при увольнении, и в случае восстановления на службе (как в уголовно-исполнительной системе, так и в других правоохранительных органах) вопросов возникает меньше.
Однако, пожалуй, самый «мирный» способ прекратить служебные правоотношения - это расторгнуть контракт по соглашению сторон. Пункт 1 части 1 статьи 77 Трудового кодекса РФ содержит такое основание увольнения, но в Положении о службе в ОВД такое основание не предусмотрено. Хотя на наш взгляд, наличие такого основания увольнения было бы вполне уместным, так как увольнение по соглашению сторон повысит гибкость служебных отношений.
Безусловно, прохождение государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России коррелируется с конституционным принципом свободы труда (ч.1 ст.37 Конституции Российской Федерации), которая проявляется, прежде всего, в договорном характере работы. Именно в рамках соглашения гражданина и руководителя учреждения (органа) УИС решается вопрос о приеме на службу.
Но свобода труда предполагает также возможность прекращения трудового договора по соглашению сторон, т.е. на основе добровольного и согласованного волеизъявления работника и работодателя.
В этом контексте и Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении, в частности, в Определении от 13.10.2009 №1091-О-О, отмечает, что достижение договоренности о прекращении трудового договора на основе добровольного соглашения сторон допускает возможность аннулирования этой договоренности исключительно посредством согласованного волеизъявления обеих сторон, что исключает совершение односторонних произвольных действий.
Контракт о службе в УИС, является особой разновидностью трудового договора, его специфика заключается в том, что одна из сторон (руководитель) превалирует над другой, обладает властными полномочиям и предлагает второй стороне (сотруднику) свои условия, основанные на нормах административного права. Представляется, что такое основание увольнения как соглашение сторон будет направлено на обеспечение баланса интересов обеих сторон контракта.
Кроме этого, соглашение о прекращении служебного контракта может быть достигнуто в любой момент служебных отношений [6, с.243], т.е. независимо от того является ли контракт срочным или бессрочным. Если исходить из смысла трудового законодательства, то становится очевидным, что инициатива прекращения служебных правоотношений может быть проявлена любой стороной контракта и если другая сторона поддерживает волеизъявление первой, то прекращение служебных (трудовых) отношений становится обоюдным. Безусловно, данная инициатива должна быть документально оформлена, т.е. если сотрудник выходит с данным предложением, то он направляет руководителю рапорт с просьбой расторгнуть контракт о службе по соглашению сторон, если руководитель учреждения (органа) УИС, то он направляет уведомление с данной просьбой. Конечно, договоренности
можно достичь и в устной форме, но в случае каких-либо претензий письменная форма облегчит доказывание спора. И важным моментом достигнутой договоренности является то, что она должна быть юридически оформлена, т.е. составлено соглашение, содержащее условия прекращения служебного контракта: это - дата прекращения контракта, т.е. последний день службы; обязанности как сотрудника, так и руководителя учреждения и другие условия.
На практике расторжение контракта по соглашению сторон отождествляют с увольнением по собственному желанию. Интервьюирование сотрудников УИС показало: из 216 опрошенных 47,05% ответили, что это одинаковые основания увольнения, 31,61% сказали, что это, естественно, разные основания увольнения и 21,32% затруднились ответить на поставленный вопрос.
По нашему мнению, это два разных основания увольнения:
во-первых - при увольнении по собственному желанию инициатива исходит от сотрудника, а по соглашению сторон от обеих сторон контракта;
во-вторых - при увольнении по собственному желанию сотрудник обязан предупредить о намерении расторгнуть контракт за две недели, а по соглашению сторон такой обязанности нет, дата увольнения определяется соглашением между сторонами;
в третьих - при увольнении по собственному желанию основанием является рапорт сотрудника, а по соглашению сторон соглашение о расторжении контракта о службе в УИС;
в четвертых - при увольнении по собственному желанию сотрудник может отозвать свой рапорт, а по соглашению сторон отмена решения об увольнении может быть достигнута только при согласии сторон.
Таким образом, можно утверждать, что увольнение по соглашению сторон в уголовно-исполнительной системе обеспечит свободу волеизъявления сотрудника и руководителя, а также будет являться средством «цивилизованного расставания» сторон служебного контракта, что в свою очередь, снизит количество конфликтных ситуаций, десятки тысяч жалоб и минимизирует число судебных разбирательств.
Следует заметить, что процесс совершенствования кадровой политики уголовно-исполнительной системы приобретает в последнее время положительную тенденцию. Тем не менее, специалисты, занимающиеся изучением кадровых вопросов, не уделяют должного внимания проблеме увольнения кадров. Чем это вызвано, нам трудно объяснить. Возможно, как ранее справедливо подчеркивал Г.М. Мякишев, магическим влиянием распространенной фразы «подбор, расстановка, подготовка и воспитание кадров», в которой нет и намека на проблему, связанную с увольнением [7, с. 27]. Увольнение воспринимается как неизбежное явление и главное здесь как можно быстрее подобрать и назначить нового сотрудника и заняться его профессиональной подготовкой. Однако практика остро ощущает проблемы связанные с увольнением.
Желая подчеркнуть все элементы работы с кадрами, необходимо отметить, что все эти элементы в совокупности образуют систему, которую можно назвать системой работы с кадрами. Одним средств по соблюдению этой системы, является строгое следование принципам и нормам, связанным с прекращением трудовых отношений [5, с.198]. Упущения и промахи в работе данной системы, незамедлительно вызывают трудности и дополнительные проблемы. Так, напри-
мер, слабая работа по подбору кадров, поверхностное изучение кандидата дает возможность проникнуть на службу в учреждения и органы УИС лица, не имеющего развитого правосознания и внутренней убежденности в неукоснительном соблюдении законодательства РФ, Присяги, должностной инструкции, правил внутреннего распорядка подразделения и т.д. В результате чего, через некоторое время, такие лица, как правило, нарушают служебную дисциплину или законность. Тогда приходится принимать дополнительные меры воспитательного характера, проводить служебные проверки и, как следствие, привлекать к дисциплинарной ответственности, а также и увольнять из уголовно-исполнительной системы.
Стержневой основой в формировании правового государства должно быть увязано с возрастанием роли закона в жизни общества. Оно должно выражаться как в совершенствовании самого законодательства, так и процедуры законодательной деятельности и механизмов реализации закона. Без сомнения можно констатировать, что основные тенденции и направления общественных преобразований в нынешнем государстве уже оказали влияние на деятельность уголовно-исполнительной системы.
Безусловно, совершенствование работы с кадрами УИС, в том числе института прекращения службы, должно быть направлено на достижение главной цели кадровой политики - формирование высокопрофессионального, стабильного кадрового ядра, способного эффективно решать поставленные задачи.
Список литературы:
1. Приказ Минюста России от 06.06.2005 №76 (ред. от 12.12.2013) «Об утверждении инструкции о порядке применения положения о службе в органах внутренних дел РФ в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 04.07.2005, N 27.
2. Акчурин А.В., Барабанов Н.П. Стимулирование служебной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы (теоретические, организационные и правовые аспекты): монография. - Рязань: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 2009. 120 с.
3. Буянова М.О. Проблемы законодательного установления порядка увольнения работников за нарушение трудовой дисциплины // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. №3. 2014. 96-104 с.
4. Маюров Н.П., Бялт В.С. Актуальные проблемы нормативного правового регулирования условий прохождения службы в органах внутренних дел на современном этапе реформирования системы МВД России // Пробелы в российском законодательстве. №1. 2012. 212-215 с.
5. Набиев Э.Э. Соотношение понятий (терминов): прекращение и расторжение трудового договора, увольнение с работы и отстранение от работы // Пробелы в российском законодательстве. №4. 2009. 198201 с.
6. Служебное право (Государственная гражданская служба): учебное пособие / общ. ред. Барциц И.Н., рук. авт. колл. Игнатов В.Г. М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. 243 с.
7. Совершенствование работы с кадрами в органах внутренних дел. // Труды Академии МВД СССР. М., 1989. 27 с.
8. Форма статистической отчетности: К-1 (сведения о составе и численности государственных гражданских служащих и работников учреждений и органов ФСИН России); К-2 (сведения об укомплектованности государственными гражданскими служащими и работниками учреждений и органов ФСИН России, изменении их численности и образовательном уровне) // Данные НИИИТ ФСИН России за 2010-2014 годы.
Рецензия
к статье адъюнкта факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии ФСИН России Чуда-ковой Светланы Николаевны «К вопросу о совершенствовании законодательства в области прекращения служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе»
Представленная статья посвящена актуальному направлению кадровой политики, прекращению государственной службы в УИС. В настоящее время в Российской Федерации большое внимание уделяется службе в государственных органах, в том числе и в уголовно-исполнительной системе.
Прекращение службы представляет собой сложный состав юридических фактов. Основание и порядок увольнения должны точно отвечать нормам действующего законодательства.
Современный институт прекращения государственной службы в уголовно-исполнительной системе требует новых методов исследования и, вместе с тем, новых предложений по изменению нормативно-правовой базы, которые касаются государственной правоохранительной службы.
В статье подчеркивается, что совершенствование законодательства в области прекращения служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе, будет способствовать формированию высокопрофессионального кадрового ядра в учреждениях и органах ФСИН России.
Автор успешно аргументирует свою собственную точку зрения. Рецензируемая работа приобретает особую актуальность в свете такого направления кадровой политики как развитие института прекращения служебных отношений.
Все разделы статьи логически взаимосвязаны, а положения статьи подтверждены цитатами из авторских источников и ссылками на научные исследования.
Полагаю, что рецензируемая статья заслуживает публикации в научном журнале, включенном в перечень ВАК, «Пробелы в российском законодательстве».
Рецензент:
Начальник кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, полковник внутренней службы Л.В.Павлова
