CC BY
94
УДК 343 .83 АНДРЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ КАЛЯШИН,
ББК 67.409.022 кандидат юридических наук,
К17 старший преподаватель кафедры управления
и административно-правовых дисциплин (Владимирский юридический институт ФСИН России),
e-mail: [email protected] © Каляшин А. В., 2015
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В УЧРЕЖДЕНИЯХ И ОРГАНАХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Реферат: в теории административного права одна из важных проблем заключается в отсутствии ясности, научной корректности в формулировке, нормативном закреплении наименования термина и определения понятия «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».
Для эффективного функционирования государственной службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации требуется четкий и обоснованный с научной точки зрения понятийно-категориальный аппарат (например, уголовно-исполнительная система, государственная служба, сотрудник УИС), то есть необходима фундаментальная научная проработка концептуальных основ института службы.
Термин «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» еще не получил широкого применения в юриспруденции и практической деятельности. Он является производным от таких базовых терминов государственной службы, как «федеральная государственная служба», «правоохранительная служба», при этом государственная служба выступает в качестве общего объекта, а государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации - как отдельный вид федеральной государственной службы либо как разновидность правоохранительной службы.
Структурно термин «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» включает в себя три элемента: «государственная служба», «учреждения и органы уголовно-исполнительной системы», «Российская Федерация». Анализ проектов законов, правовых актов, юридической литературы позволяет констатировать, что в теории административного права и правовых нормах нет единой позиции в отношении наименования и элементного содержания данного термина. В целях приведения его в соответствие с современными правовыми реалиями, поиска терминологического взаимопонимания, необходимого для разработки и применения законов, проведения научных исследований, а также подготовки квалифицированных специалистов важны его единообразные наименование и элементное содержание.
По нашему мнению, по отношению к службе в уголовно-исполнительной системе необходимо использовать именно термин «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».
Ключевые слова: термин, понятийно-категориальный аппарат, уголовно-исполнительная система, служба, государственная служба, федеральная государственная служба, правоохранительная служба, служба в уголовно-исполнительной системе, правовой акт, Федеральная служба исполнения наказаний.
В настоящее время в теории административного права одна из важных проблем заключается в отсутствии ясности, научной корректности в формулировке, нормативном закреплении наименования термина и определения понятия «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» (далее - государственная служба в УИС).
В статье исследуется легальное и доктриналь-ное (научное) наименование термина «государственная служба в УИС», что отражает наши теоретические взгляды с позиции современной административно-правовой терминологии, а по отдельным позициям - взгляды коллег-ученых (с соответствующими ссылками), которые мы разделяем.
Для эффективного функционирования государственной службы в УИС требуется четкий и обос-
нованный с научной точки зрения понятийно-категориальный аппарат (например, уголовно-исполнительная система, государственная служба в УИС, сотрудник УИС), то есть необходима фундаментальная научная проработка концептуальных основ института службы. При этом понятийно-категориальный аппарат, отражающий сущность данного института, должен быть законодательно закреплен, а официальное единообразное его толкование положительно отразится при реализации норм на практике.
Определимся с понятием «термин».
В подразделе 4.1 «Рекомендаций по основным принципам и методам стандартизации терминологии» РМГ 19-96, утвержденных Госстандартом РФ под термином разъясняется слово или словосочетание специальной сферы употребления, являющееся наименованием понятия. Термин называет специальное понятие и в совокупности с другими терминами данной системы является компонентом научной теории определенной области знания.
Термин-словосочетание «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» в данное время еще не получил широкого применения в юриспруденции и практической деятельности.
Рассматриваемый термин является производным от таких базовых терминов государственной службы, как «федеральная государственная служба», «правоохранительная служба», при этом государственная служба выступает в качестве общего объекта, а государственная служба в УИС - как отдельный вид федеральной государственной службы либо как разновидность правоохранительной службы.
Внутренне термин «государственная служба в УИС» включает в себя три элемента: «государственная служба», «учреждения и органы уголовно-исполнительной системы», «Российская Федерация».
Базовым термин-элементом службы в УИС является словосочетание «государственная служба».
В специальной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса значения и понятия термина «служба».
В словаре «Власть. Политика. Государственная служба» слово «служба» разъясняется в четырех значениях:
1) род занятий и место работы государственного служащего;
2) исполнение воинских обязанностей;
3) специальная область работы (например, служба связи);
4) церковная служба.
Службу относят к разнообразным сферам деятельности: военная, правоохранительная, государ-
ственная, гражданская, дипломатическая, консульская, пограничная и др.
Применительно к УИС термин «служба» может быть использован в следующих трех значениях.
Во-первых, для определения характера и рода деятельности работников, отражая факт общественного разделения труда по видам профессиональной служебной деятельности: федеральная государственная гражданская служба и служба в учреждениях и органах УИС.
В теоретической литературе при исследовании правовых категорий «трудовые отношения» и «прохождение службы в уголовно-исполнительной системе» имеется позиция об отнесении прохождения службы в УИС к разновидности трудовых отношений. Приводится факт, что указанные термины относятся к различным категориям, несмотря на особое правовое регулирование прохождения службы в УИС, трудовые отношения являются родовой категорией, а прохождение службы - ее видом [1, с. 18-26].
Во-вторых, в некоторых случаях службой именуют структурные подразделения учреждений и органов УИС, отличающихся исполнением специфических функций (например, службы охраны, режима, Ведомственная противопожарная служба УИС, Медицинская служба ФСИН России).
В-третьих, под термином «служба» можно иметь в виду федеральный орган УИС - Федеральную службу исполнения наказаний, относящаяся к федеральному органу исполнительной власти внутриотраслевой компетенции, находящемуся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России).
Таким образом, термин «служба в УИС» может включать в себя и обозначать разделение труда по видам профессиональной служебной деятельности (федеральная государственная гражданская служба, служба в учреждениях и органах УИС); структурное подразделение учреждений и органов УИС, отличающееся исполнением специфических функций (Ведомственная противопожарная служба УИС, Медицинская служба ФСИН России), а также ведомство внутриотраслевой компетенции (ФСИН России).
Термины и определения в основном устанавливаются в нормах-дефинициях законодательных актов для целей конкретного акта.
Термин «государственная служба» был введен в правовой оборот современной России постановлением Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР», при этом содержание его понятия определено не было. Конституция РФ 1993 г. придала термину «государственная служ-
ба» конституционный характер, не содержит его дефиниции и устанавливает важнейшие требования к развитию правовой базы государственной службы и к ее организации.
Действующее легальное (базовое для всей системы государственной службы) определение понятия «государственная служба» установлено в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Данная служба трактуется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
1) Российской Федерации;
2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
3) субъектов Российской Федерации;
4) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
5) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Представленная дефиниция видится достаточно громоздкой и трудно воспроизводимой, а из ее содержания вытекает закономерный вывод о том, что государственная служба по российскому законодательству - это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть исходя из ее природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности.
С точки зрения С. Н. Емельянова, исследуемый федеральный закон рассматривает государственную службу в узком смысле слова [2, с. 28].
В ст. 4 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено понятие «федеральная государственная служба», под которой растолковывается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Указанный термин является одним из общих для законодательства о государственной службе, в том числе к службе в УИС.
Анализ подзаконных нормативных правовых актов, касающихся службы в УИС, показал, что в
п. 1 приказа Минюста России от 31 июля 1998 г. № 91 «О переводе сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу в УИС, из МВД России в Минюст России» закреплено положение о прохождении сотрудниками УИС службы в учреждениях и органах УИС Минюста России; в п. 1 приказа Минюста России от 17 января 2005 г. № 1 «О переводе сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в Федеральную службу исполнения наказаний» установлено: «... считать сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации проходящими службу в Федеральной службе исполнения наказаний, ее территориальных органах, учреждениях, исполняющих наказания, следственных изоляторах, а также на предприятиях и в учреждениях, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы.»
В 1998 г. в связи с реформированием УИС до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы УИС, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, распространено действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Приказом Минюста России утверждена Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, в которой регламентирован порядок прохождения службы сотрудниками УИС и деятельность должностных лиц по вопросам, отнесенным к компетенции Минюста России.
В Инструкции без раскрытия определения понятия используется термин «служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы», а также сокращенная его форма «служба в уголовно-исполнительной системе».
Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Инструкция в настоящее время представляют собой ядро правовой базы прохождения службы в УИС. При этом Положение было принято для регулирования государственно-служебных отношений в ОВД РФ, а Инструкция утверждена для адаптации первого акта к государственно-служебным отношениям в УИС. В связи с этим оба правовых акта не отвечают требованиям современной российской действительности.
В ст. 1 подготовленного Минюстом России в 2013 г. проекта федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской
Федерации» предполагается установить термин «служба в уголовно-исполнительной системе» с отнесением ее к отдельному виду федеральной государственной службы.
На официальном сайте Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Калужской области помещено словосочетание «условия и порядок прохождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе».
В юридической литературе приводятся и иные наименования и определения исследуемого термина. Например, С. М. Савушкин, рассматривая в диссертационном исследовании «Организационно-правовые основы государственной службы в уголовно-исполнительной системе» [3], использует термин «государственная правоохранительная служба в уголовно-исполнительной системе». Автор в результате анализа правового и теоретических определений государственной службы РФ сформулировал авторское определение государственной службы в уголовно-исполнительной системе как вида государственной правоохранительной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности государственной правоохранительной службы и государственной федеральной гражданской службы в учреждениях и органах УИС, заключающейся в практическом и профессиональном участии государственных служащих в осуществлении прав и обязанностей, возложенных на уголовно-исполнительную систему.
Е. В. Китрова, В. А. Кузьмин, Е. А. Буркова в Комментарии к Закону РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (постатейный) [4] относят службу в УИС к правоохранительной службе (подвиду федеральной государственной службы), представляют ее как профессиональную служебную деятельность граждан в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
А. М. Бобров в соответствии с законодательством РФ предусмотрел прохождение во ФСИН России двух видов государственной службы: государственной гражданской и правоохранительной [5, с. 17-20]. При этом прохождение последней рассматривает условно, исходя из характера и содержания деятельности аттестованных сотрудников ФСИН России, поскольку соответствующий федеральный закон не принят.
Следовательно, в проектах законов, правовых актах, юридической литературе, практической деятельности по отношению к службе в УИС использу-
ются такие термины, как «служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации», «служба в уголовно-исполнительной системе», «служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы», «служба в Федеральной службе исполнения наказаний, ее территориальных органах, учреждениях, исполняющих наказания, следственных изоляторах, а также на предприятиях и в учреждениях, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы», «государственная служба в уголовно-исполнительной системе», «государственная правоохранительная служба в уголовно-исполнительной системе», с отнесением ее к различным видам государственной службы: правоохранительная служба, федеральная государственная служба.
Таким образом, в теории административного права и правовых нормах нет единой позиции о наименовании и элементном содержании термина «государственная служба в УИС», а наименование термина «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» не используется.
По своей природе служба в УИС, без сомнения, является государственной, в преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации есть единственное упоминание, определяющее прохождение государственной службы сотрудниками УИС.
На основе указанной преамбулы Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации судебная практика (определение Верховного Суда РФ от 7 сентября 2011 г. № 60-Г11-11) и ученые административно-правовой науки относили сотрудников ОВД к государственным служащим, а службу в ОВД к особому виду государственной службы [6].
В целях приведения термина «государственная служба в УИС» в соответствие с современными правовыми реалиями, поиска «терминологического взаимопонимания», необходимого для разработки и применения законов, проведения научных исследований, а также подготовки квалифицированных специалистов в УИС необходимо единообразное его наименование и элементное содержание.
Исходя из того что служба в УИС является государственной, закрепление и использование Положения о прохождении сотрудниками УИС государственной службы, предусмотрением в проектах законов службы как вида федеральной государственной службы, по нашему мнению, по отношению к службе в УИС необходимо использовать термин «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».
Для замены многоэлементного термина «государственная служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» более краткой формой, например, в тексте правового акта, с нашей точки зрения, с оговоркой
«далее» возможно использование наименования термина «служба в уголовно-исполнительной системе», а в учебно-методических и научных работах образованная в сокращенной форме его аббревиатура - служба в УИС.
Список литературы
1. Брылякова Е. С., Косарев К. В. О соотношении понятий «трудовые отношения» и «прохождение службы в уголовно-исполнительной системы» // Уголовно-исполнительное право. 2012. № 2. С. 18-26.
2. Емельянов С. Н. Организация и правовые основы кадрового обеспечения деятельности оперативных подразделений ФСИН России // Человек: преступление и наказание. 2014. № 1. С. 28.
3. Савушкин С. М. Организационно-правовые основы государственной службы в уголовно-исполнительной системе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2011. 24 с.
4. Китрова Е. В., Кузьмин В. А., Буркова Е. А. Комментарии к Закону Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Бобров А. М. Деятельность ФСИН России по отбору кандидатов на государственную службу // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 17-20.
6. Органы внутренних дел в вопросах и ответах : учеб. пособие / отв. ред. Т. Н. Москалькова. М., 2009. 104 с.
ANDREY VLADIMIROVICH KALYASHIN,
candidate ofjurisprudence, senior teacher of chair of management and administrative and legal disciplines, (Vladimir legal institute of Federal Penitentiary Service),
e-mail: [email protected] © Kalyashin А. V., 2015
PUBLIC SERVICE IN INSTITUTIONS AND BODIES OF PENAL SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATIONS: TERMINOLOGICAL ASPECT
Annotation: one of important problems in the theory of administrative law consists in lack of clarity, a scientific correctness in the formulation, standard fixing of the name of the term and definition of the concept «public service in institutions and bodies of penal system of the Russian Federation».
From the scientific point of view effective functioning of public service in institutions and bodies of penal system of the Russian Federation requires the accurate and proved conceptual and categorical device (for example, the penal system, public service, the employee of FPS, etc.), that is necessary fundamental scientific study of conceptual bases of institute of service.
The term «public service in institutions and bodies of penal system of the Russian Federation» was not widely used in law and practical activities yet. It is derivative of such basic terms of public service as «federal public service», «law-enforcement service», thus public service acts as the general object, and public service in institutions and bodies of penal system of the Russian Federation as a separate type of federal public service or as a kind of law-enforcement service.
Structurally the term «public service in institutions and bodies of criminal and executive system of the Russian Federation» is included by three elements «public services», «institutions and bodies of criminal and executive system», «Russian Federation». The analysis of drafts of laws, legal acts, legal literature allows to note that in the theory of administrative law and precepts of law there is no uniform position about the name and element contents of this term. For its reduction to modern legal realities, search of the terminological mutual understanding necessary for development and application of laws, carrying out scientific researches, and also training of qualified specialists are important its uniform name and the element contents.
In our opinion in relation to service in penal system it is necessary to use the term «public service in institutions and bodies of penal system of the Russian Federation».
Key words: term, conceptual and categorical devicepenal system, service, public service, federal public service, law-enforcement service, service in penal system, legal act, Federal Penal Service.
References
1. Bryliakova E. S., Kosarev K.V. O sootnoshenii poniatii «trudovye otnosheniia» i «prokhozhdenie sluzhby v ugolovno-ispolnitel'noi sisteme» [About a ratio of the concepts «labour relations» and «service in criminal and executive system»]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2012, no. 2, pp. 18-26.
2. Emel'ianov S. N. Organizatsiia i pravovye osnovy kadrovogo obespecheniia deiatel'nosti operativnykh podrazdelenii FSIN Rossii [Organization and legal bases of staff activity operational divisions in the FPS of Russia]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2014, no. 1, pp. 28.
3. Savushkin S. M. Organizatsionno-pravovye osnovy gosudarstvennoi sluzhby v ugolovno-ispolnitel'noi sisteme. Avtoref. dis. kand. iurid. nauk [Organizational and legal bases of public service in criminal and executive system. Cand. legal sci. diss. abstract]. Ryazan, 2011, 24 p.
4. Mitrova E. V., Kuzmin V. A., Burkova, E. A., ^mments on the Law Grew. Federation of July 21, 1993. No. 5473-1 «On institutions and bodies, IP-polnaya criminal penalties of deprivation of liberty (article by article)» // ATP «Consultant plus».
5. Bobrov A. M. Deiatel'nost' FSIN Rossii po otboru kandidatov na gosudarstvennuiu sluzhbu [Activities of the FPS of Russia for selection of candidates for public service]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2012, no. 6, pp. 17-20.
6. Organy vnutrennikh del v voprosakh i otvetakh [Law-enforcement services in questions and answers]. Moscow, 2009, 104 p.
