CC BY
20УДК 342.76:342.924
ЛУКОВ М.Г.
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОПРОСА МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В ВИДЕ УЧАСТИЯ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Ключевые слова: местное самоуправление, полномочия, защита от чрезвычайных ситуаций, муниципальное образование, конституция, закон, постановление, единая система.
Рассматриваются проблемы правового регулирования муниципальных отношений, возникающих в процессе реализации органами местного самоуправления вопроса местного значения в виде участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения. Исследуются Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие правовые акты, научные публикации по данной теме. Обосновываются предложения по совершенствованию правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в указанной области.
LUKOV, M.G.
FORMING OF LEGAL FRAMEWORK FOR REALISATION BY LOCAL SELF-GOVERNMENT AUTHORITIES THE QUESTION OF LOCAL IMPORTANCE IN THE FORM OF PARTICIPATION IN THE PREVENTION AND LIQUIDATION OF THE CONSEQUENCES OF EMERGENCY SITUATIONS
Keywords: local self-government, powers, protection from emergency situations, municipal formation, constitution, law, regulation, unified system.
It viewed the problems of the legal regulation of municipal relations arising in the process of realisation by local self-governments of the question of local importance in the form of participation in the prevention and liquidation of the consequences of emergency situations within the boundaries of the settlement. It used the Federal laws "On the Protection of the Population and Territories from Emergencies of Natural and Technogenic Character", "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" and other legal acts, scientific publications on this topic are explored. It substantiated the proposals on improving the legal regulation of the powers of local self-government authorities in this area.
В Конституции Российской Федерации [1] зафиксировано, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией, что, безусловно, является важнейшим достижением в новейшей истории России [2; 3]. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, и прежде всего это касается права на жизнь, на свободу, на личную неприкосновенность [4, с. 38]. И далее, в следующей статье, указывается: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Важнейшими правами являются право на жизнь, право на здоровье, право на собственность и др. Таким образом, органы государства и органы местного самоуправления обязаны принимать все необходимые меры для гарантий этих и других прав. Особенно важное значение это имеет при критических ситуациях, в которые попадает население. Речь идет, прежде всего, о стихийных бедствиях, таких, как наводнения, ураганы, снежные заносы, ливни, катастрофах техногенного характера (аварии и взрывы на заводах, утечка химических ядовитых веществ и др.). Защищать население от последствий такого рода чрезвычайных ситуаций должны органы власти разных уровней. Но если полномочия государственных органов отрегулированы и в практике отработаны относительно подробно (речь идет о Министерстве по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации и его территориальных подразделениях в субъектах Российской Федерации), то об уровне органов местного самоуправления этого сказать нельзя. Как показал опыт нескольких субъектов
Российской Федерации, еще многие властные структуры не готовы были оказывать населению действенную помощь при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Ситуация стала меняться с принятием в 1994 г. базового Федерального закона в рассматриваемой сфере - ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [5] (далее - Закон о ЧС). В ст. 4 этого закона довольно четко определялось, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет силы и средства всех трех уровней публичной власти: федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и тех организаций, которые имеют полномочия на решение вопросов, связанных с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В этом же законе были определены полномочия местного самоуправления в данной сфере общественных отношений. Подчеркнем, что на законодательном уровне это было сделано впервые [6, с. 39].
Однако нормы о создании на местном уровне специализированных структурных подразделений в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций не носили обязательного характера. Тем не менее, муниципальное звено заняло свое уже вполне определенное место в единой российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [7, с. 274]. В подзаконных, и прежде всего правительственных актах, осуществлялось уточнение статуса муниципального звена в этой сфере общественных отношений [8, с. 73].
В этом смысле необходимо отметить принятое в конце 1995 г. Постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждалось новое Положение о единой госсистеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [9]. В Постановлении Правительства органам исполнительной власти регионального и муниципального уровней рекомендовалось создавать собственные постоянно действующие органы, которые специально предназначались для выполнения задач по защите от чрезвычайных ситуаций. В Положении четко определялось, что на муниципальном уровне координирующим органом являлись муниципальные комиссии по чрезвычайным ситуациям. Помимо комиссий в муниципальных образованиях предусматривались также органы по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, создаваемые при региональных исполнительных органах и при органах местного самоуправления. Всеми этими органами при возникновении чрезвычайной ситуации руководили органы, которыми могли быть сформированные в муниципальных образованиях дежурно-диспетчерские и спецподразделения. Для ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех властных уровнях (федеральном, региональном, местном) полагалось создавать резервные фонды материальных и финансовых ресурсов, соответственно на муниципальном уровне такой фонд создавался за счет средств местного бюджета.
Такого рода органы создаются в городских округах и муниципальных районах, а также в городских и сельских поселениях [10]. Все они входят в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - Единая система по ЧС). И, таким образом, органы местного самоуправления к настоящему времени непосредственно оказались задействованными в Единой системе по ЧС, имея в этой сфере собственные полномочия, вытекающие из соответствующих указанных выше вопросов местного значения. В целом, как видим, с 1990-х гг. была осуществлена трансформация от только федерального значения органов по предупреждению и защите от чрезвычайных ситуаций до органов сначала федерального, регионального, а затем и муниципального и объектового уровней. Такой подход в целом представляется вполне рациональным. Вместе с тем по отдельным вопросам имеются неоднозначные толкования.
Так, относительно недавние события в Краснодарском крае показали беспомощность глав ряда муниципальных образований в ликвидации последствий стихийного бедствия в виде наводнения. Это касается также лесных пожаров Сибири, которые пока не удается эффективно тушить. После данных событий федеральный законодатель внес ряд существенных новелл в законодательство о местном самоуправлении. Это касается, прежде всего, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [11], который является ведущим в регулировании полномочий органов местного самоуправления. Заметим, что эти полномочия формируются не только на основании данного закона, но также в уставах муниципальных образований, которые депутатами - представителями населения [12, с. 30-34].
В указанный закон в 2004 г. были внесены нормы, существенно расширяющие полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с зашитой населения от чрезвычайных ситуаций (добавлены соответствующие вопросы местного значения) [13]. Кроме того, полномочия были расширены и в вопросах обеспечения безопасности населения на водных объектах на территории муниципального образования, организации и осуществлении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений (эти дополнения были введены, на наш взгляд, без достаточных оснований [14], но этот аспект мы не рассматриваем).
Однако складывающаяся практика показывает, что правовое регулирование данных полномочий очень сильно отстает от практической потребности. В частности, нет четкости во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов в процессе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
А анализ имеющихся муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы участия органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, то есть в решении вопроса местного значения (в частности, п. 7 ч. 1 ст. 15, п. 8 ч.1 ст. 66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.) показывает, что они мало пригодны для практического руководства. Более того, это касается и правовых актов субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов по этим вопросам.
Так, 8 апреля 2005 г. глава администрации Краснодарского края издал распоряжение «О мероприятиях по реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности», в котором, в частности, указывается: «в целях реализации полномочий органов местного самоуправления Краснодарского края в области пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны на территории муниципальных образований края: 1. Рекомендовать главам муниципальных образований Краснодарского края: 1) провести работу по созданию органов, специально уполномоченных в области пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны на территории муниципальных образований края; 2) рассмотреть возможность реализации полномочий по вопросам обеспечения на территории муниципального образования первичных мер пожарной безопасности, участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также вопросам гражданской обороны во взаимодействии с Главным управлением МЧС России по Краснодарскому краю; 3) провести работу по заключению на переходный период договоров об организации взаимодействия в области предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности между исполнительным органом местного самоуправления муниципального образования и Главным управлением МЧС России по Краснодарскому краю, предусмотрев в них сохранение единой системы управления в области пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны муниципального звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [15].
Однако данные рекомендации практически не выполняются, и одной из основных причин является отсутствие необходимой финансовой материально-технической базы [16, с. 116]. Соответственно, на наш взгляд, органам государственной власти субъектов РФ необходимо активизировать работу по координации усилий, направленных на решение рассматриваемых проблем. Кроме того, как показывает анализ деятельности органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений, создание и функционирование соответствующих подразделений местных администраций в рамках
Единой системы по ЧС, практически невозможно в сельских и городских поселениях в силу все тех же организационно-финансовых сложностей. Нужно еще учесть, что 27 мая 2014 г. в муниципальный федеральный закон были внесены изменения [17], в соответствии с которыми были введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (последний вид еще не получил распространения [18, с. 163-168]). Совершенно очевидно, что для внутригородского района создавать подразделения по ЧС совершенно нерационально. Исходя из этого, мы полагаем, что в федеральный муниципальный закон следует внести изменения, в соответствии которыми подразделения по ЧС в органах местного самоуправления должны создаваться только применительно к муниципальным районам и городским округам.
Литература и источники
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 20.01. 2018 г.).
2. Упоров И.В., Схатум Б.А. Естественное и позитивное право: понятие, история, тенденции и перспективы развития / Под редакцией Рассказова Л.П. - Краснодар, 2000.
3. Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/ Смоленский М.Б., Упоров И.В., Звягольский А.Ю. - М., 2009.
4. Упоров И.В., Рябченко Е.В., Рябченко А.Г., Кашоида В.В. Естественное право и особенности его закрепления в нормах позитивного права в России. Краснодар, 2004.
5. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №35. ст. 3648.
6. Упоров И.В., Грицай В.В. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. - Краснодар, 2015.
7. Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др. - М., 2009. - С. 274.
8. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. -М., 2015.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.11.1995 № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (вместе с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) // Российская газета. - 1995. -21 ноября.
10. Звягольский А.Ю., Упоров И.В., Захаров А.К. Городской округ в системе муниципальных образований: праворегулирующий и правоприменительный аспекты. - М., 2016.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 20.01.2018 г.).
12. Кузовлева Г.В., Упоров И.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. - 2015. - № 2 (52). - С. 30-34.
13. Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Российская газета. 2004. 30 декабря.
14. Упоров И.В., Грицай В.В., Звягольский А.Ю., Эфрикян Р.А. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации: Монография. - М.: Юрлитинформ, 2016.
15. Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 08.04.2005 № 280-р «О мероприятиях по реализации полномочий органов местного самоуправления в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 20.01. 2018 г.).
16. Упоров И.В., Старков О.В. Финансовое право. - М., 2013.
17. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения - 03.01.2018 г.).
18. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная жизнь. - 2015. - № 1. - С. 163-168.
References and Sources
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya - 20.01. 2018 g.).
2. Uporov I.V., Skhatum B.A. Estestvennoe i pozitivnoe pravo: ponyatie, istoriya, tendencii i perspektivy razvitiya / Pod redakciej Rasskazova L.P. - Krasnodar, 2000.
3. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo Rossii: uchebnik dlya studentov vysshih uchebnyh zavedenij, obuchayushchihsya po special'nosti «YUrisprudenciya» / Smolenskij M. B., Uporov I. V., Zvyagol'skij A. YU. - M., 2009.
4. Uporov I.V., Ryabchenko E.V., Ryabchenko A.G., Kashoida V.V. Estestvennoe pravo i osobennosti ego zakrepleniya v normah pozitivnogo prava v Rossii. Krasnodar, 2004.
5. Federal'nyj zakon ot 21.12.1994 № 68-FZ «O zashchite naseleniya i territorij ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tekhnogennogo haraktera» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii». 1994. № 35. st. 3648.
6. Uporov I.V., Gricaj V.V. Pravovye osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. - Krasnodar, 2015.
7. Municipal'noe pravo Rossii / S.A. Avak'yan, V.L. Lyutcer, N.L. Peshin i dr. - M., 2009. - S. 274.
8. Starkov O.V., Uporov I.V. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. -M., 2015.
9. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 05.11.1995 № 1113 «O edinoj gosudarstvennoj sisteme preduprezMeniya i likvidacii chrezvychajnyh situacij» (vmeste s Polozheniem o edinoj gosudarstvennoj sisteme preduprezhdeniya i likvidacii chrezvychajnyh situacij) // Rossijskaya gazeta. - 1995. - 21 noyabrya.
10. Zvyagol'skij A.Yu., Uporov I.V., Zaharov A.K. Gorodskoj okrug v sisteme municipal'nyh obrazovanij: pravoreguliruyushchij i pravoprimenitel'nyj aspekty. - M., 2016.
11. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 05.12.2017) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya - 20.01. 2018 g.).
12. Kuzovleva G.V., Uporov I.V. Predstavitel'stvo naroda (naseleniya) v organah publichnoj vlasti: sushchnost' i politiko-pravovaya harakteristika // Obshchestvo i pravo. - 2015. - № 2 (52). - S. 30-34.
13. Federal'nyj zakon ot 29.12.2004 № 199-FZ (red. ot 03.07.2016) «O vnesenii izmenenij v zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v svyazi s rasshireniem polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii po predmetam sovmestnogo vedeniya Rossijskoj Federacii i sub"ektov Rossijskoj Federacii, a takzhe s rasshireniem perechnya voprosov mestnogo znacheniya municipal'nyh obrazovanij» // Rossijskaya gazeta. 2004. 30 dekabrya.
14. Uporov I.V., Gricaj V.V., Zvyagol'skij A.YU., EHfrikyan R.A. Polnomochiya deputata predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya: problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii: Monografiya. - M.: YUrlitinform, 2016.
15. Rasporyazhenie glavy administracii Krasnodarskogo kraya ot 08.04.2005 № 280-r «O meropriyatiyah po realizacii polnomochij organov mestnogo samoupravleniya v oblasti grazhdanskoj oborony, chrezvychajnyh situacij i pozharnoj bezopasnosti» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya - 20.01. 2018 g.).
16. Uporov I.V., Starkov O.V. Finansovoe pravo. - M., 2013.
17. Federal'nyj zakon ot 27.05.2014 N 136-FZ (red. ot 03.02.2015) "O vnesenii izmenenij v stat'yu 26.3 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» i Federal'nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // [EHlektronnyj resurs]. Dostup iz SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya - 03.01.2018 g.).
18. Uporov I.V. Razvitie instituta mestnogo samoupravleniya v novejshej Rossii: osnovnye tendencii i problemy nesbyvshihsya nadezhd // Istoricheskaya i social'no-obrazovatel'naya zhizn'. - 2015. - № 1. - S. 163-168.
ЛУКОВ МИХАИЛ ГЕННАДЬЕВИЧ - преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru)
LUKOV, MIKHAIL G. - lecturer of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru)
УДК 342.574
ЛИХОШВА А.О. ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ВЫРАЖЕНИЕ ПРИНЦИПА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: самостоятельность, принцип, публичные слушания, местное самоуправление
В статье рассматриваются публичные слушания в контексте самостоятельности решения населением вопросов местного значения. Выявлены правовые пробелы, негативно влияющие на активность участия населения в публичных слушаниях. Предложены дополнения в законодательство, способствующие укреплению принципа самостоятельности.
LIKHOSHVA, A. O. PUBLIC HEARINGS AS EXPRESSION OF THE PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
Keywords: independence, principle, public hearings, local self-government
In the article viewed the public hearings in the context of independence of the decision by the population of questions of local importance. It identified the legal gaps having negative effect on activity of participation of the population in public hearings. It offered the additions in the legislation promoting to strengthening of the principle of independence.
Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, гарантируется Конституцией Российской Федерации [1] и проявляется в различных формах
