CC BY
29Koryakskogo avtonomnogo okruga "O poryadke otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya, vybornogo dolzhnostnogo lica mestnogo samoupravleniya v Koryakskom avtonomnom okruge" v svyazi s zhalobami zayavitelej A.G. Zlobina i YU.A. Hnaeva» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 20.01. 2018 g.).
11. Uporov I.V., Gricaj V.V., Zvyagol'skij A.Yu., EHfrikyan R.A. Polnomochiya deputata predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya: problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii: Monografiya.- M.: YUrlitinform, 2016.
12. Uporov I.V., Kuzovleva G.V. Predstavitel'stvo naroda (naseleniya) v organah publichnoj vlasti: sushchnost' i politiko-pravovaya harakteristika // Obshchestvo i pravo. - 2015. - № 2 (52). - S. 30-34.
13. Tristan D.A. Publichno-pravovye territorial'nye ob"edineniya grazhdan kak sub"ekty prava na obrashchenie v Konstitucionnyj Sud RF // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2016. - № 4. - S. 51-58.
14. Turicyn I.V., Uporov I.V. Teoreticheskaya konstrukciya publichnoj vlasti i ee konstitucionno-pravovoe prelomlenie v Rossii // Pravo i praktika. - 2015. - № 2. - S. 4-10.
15. Kokin I.A. Rol' associacij organov mestnogo samoupravleniya v yuridicheskoj zashchite mestnogo samoupravleniya // Mestnoe pravo. - 2000. - № 6. - S. 31-35.
16. Uporov I.V., Ryabchenko E.V., Ryabchenko A.G., Kashoida V.V. Estestvennoe pravo i osobennosti ego zakrepleniya v normah pozitivnogo prava v Rossii. -Krasnodar, 2004.
17. Kokorev I.V. Sudebnaya zashchita prav mestnogo samoupravleniya v Rossii i zarubezhnyh stranah (sravnitel'no-pravovoj analiz): dis. ... kand. yur. nauk. -M., 2005. - S. 86.
18. Uporov I.V. Osobennosti pravovogo regulirovaniya vyborov municipal'nyh deputatov v aktah zakonodatel'nyh organov sub"ektov Rossijskoj Federacii // Sovremennaya nauchnaya mysl'. - 2014. - № 3. - S. 141-147.
19. Saladnikov V.V. Sub"ekty sudebnoj zashchity prav mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2007. - № 10. - S. 42-47.
ШЕУДЖЕН НУРДИН АСЛАНОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.
ЯБЛОНСКИИ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.
SHEUDZHEN, NURDIN A. - Ph.D. in History, Associate Professor, Department of Theory and History of Law and the State, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (tpg_krdu@mvd.ru)
YABLONSKY, IVAN V. - Ph.D. in History, Associate Professor of the Department of Theory and History of Law and the State of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (tpg_krdu@mvd.ru)
УДК 342.924
МАКАРЕНКО А.И., БОНДАРЬ О.О, ЛУКОВ М.Г. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА (МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ) МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: муниципальные правовые акты, местная администрация, правоприменительная деятельность, проект, публичные слушания, устав, орган.
Работа посвящена исследованию особенностей правотворческой деятельности исполнительно -распорядительных органов (местных администраций) муниципальных образований, видам и содержанию издаваемых местными администрациями муниципальных правовых актов. В статье анализируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие правовые акты, обосновываются предложения по совершенствованию данной деятельности местных администраций.
MAKARENKO, A.I., BONDAR, O.O., LUKOV, M.G. FEATURES OF THE LAW-CREATIVE ACTIVITY OF THE EXECUTIVE-DISPUTABLE AUTHORITY
(LOCAL ADMINISTRATION) OF MUNICIPALITY
Keywords: municipal legal acts, local administration, law-enforcement activity, project, public hearings, charter, authority.
The work is devoted to the research of the features of law-making activity of the executive-disputable authorities (local administrations) of municipalities, the types and content of published by local administrations a municipal legal acts. In the article analyzes the Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", other legal acts, it substantiated the proposals to improve of this activity of local administrations.
Муниципальное правотворчество является сравнительно новым правовым явлением в нашей стране - так, в СССР местные Совет занимались правотворчеством в минимальной степени, и основная часть их актов имела правоприменительный характер [1, с. 30-34], [2].
Ситуация изменилась в постсоветский период. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 г. [3] (далее - ФЗ 2003 г.), систему муниципальных правовых актов составляют следующие их виды: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения); правовые акты главы муниципального образования, местной администрации; правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. При этом муниципальные правовые акты должны отвечать определенным требованиям (целесообразность, публичность и др.) [4, с. 84].
Согласно ч. 1 ст. 34 ФЗ 2003 г. исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которой руководит глава местной администрации на основе принципа единоначалия. а в ч. 6 ст. 43 указывается, что глава местной администрации в пределах своих полномочий издает: а) постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; б) распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Следует отметить, что данный закон не определяет порядка принятия правоприменительных актов органов местного самоуправления (в отличие от нормативных актов). В этой связи Комитет по местному самоуправлению Государственной Думы ФС РФ по данному поводу разъяснил следующее. ФЗ 2003 г. не устанавливает порядка принятия ненормативных правовых актов. Вместе с тем исходя из п. 6 ч. 1 ст. 44 порядок принятия ненормативных правовых актов определяется уставом муниципального образования, соответственно, указанный порядок может быть различен в разных муниципальных образованиях [6, с. 15]. В то время такого рода неопределенность объяснялось тем, что новый ФЗ 2003 г. только-только вступал в действие и многие вопросы взывали затруднения [6, с. 163-168].
Как отмечалось в литературе, во избежание организационных затруднений при принятии муниципальных правовых актов, а также связанных с ними споров о компетенции и злоупотреблений со стороны органов или должностных лиц местного самоуправления, необходимо урегулировать данный вопрос в уставе муниципального образования. Федеральный закон не содержит прямых предписаний на этот счет [7, с. 90-94; 8, с. 69]. Однако изученные нами уставы муниципальных образований в своем большинстве такого рода норм не содержат и, на наш взгляд, не должны содержать, поскольку основополагающие требования целесообразно определить в федеральном законе, а сам порядок принятия правовых актов должностных лиц местной администрации - в отдельных муниципальных правовых актах.
Однако в большинстве муниципальных образований указанные положения пока не приняты. В ряде муниципальных образований эти вопросы отрегулированы не целевым образом, а в рамках общего документооборота. Так, в г. Саратове порядок разработки и оформления правовых актов главы администрации закреплен в основном акте, регламентирующем документационное обеспечение деятельности администрации -Инструкции по работе с документами [9].
В соответствии с Инструкцией предусмотрены следующие виды бланков: бланк постановления; бланк распоряжения; бланки письма администрации и структурных подразделений администрации города Саратова; бланк резолюции. В части порядка подготовки и оформления постановлений и распоряжений главы администрации указывается, что первая стадия - разработка проекта правового акта, который должен быть оформлен соответствующим образом. Проект распорядительного документа печатается на простом листе бумаги с пометкой в правом верхнем углу «проект». К проекту прилагается лист согласования. Нельзя не видеть, что это обычная делопроизводственная инструкция, имеющая не столько сущностной, сколько технический характер [10].
Подобная Инструкция действует в Биробиджанской районе Еврейской автономной области [11]. Здесь указывается, в частности, что в муниципальном районе принимаются муниципальные правовые акты: Устав муниципального района; решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан; решения Собрания депутатов; постановления и распоряжения главы муниципального района; приказы должностных лиц органов местного самоуправления по вопросам, отнесенных к их полномочиям. Далее подробнейшим образом излагается порядок подготовки и оформления документов с приложением многочисленных образцов.
При этом, однако, следует иметь в виду, что действуют ГОСТом Р.6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы 27 ноября 2000 г., и этих документов, как представляется, вполне достаточно для того, чтобы на местах руководствоваться ими в сфере документооборота. Другое дело, что есть затруднения с содержательной стороной, а именно с тем, какие акты и в какой форме могут и должны принимать исполнительные органы и должностные лица органов местного самоуправления. И именно эти вопросы в первую очередь должны находить отражения в муниципальных документах, регулирующих систему муниципальных правовых актов, на что уже обращалось внимание в литературе [12].
Мы полагаем, что акты исполнительных органов местного самоуправления должны иметь характер определенного рода письменного документа, с особой формой выражения содержащейся в нем информации, обладать строгой целевой ориентацией, в концентрированной форме выражающей местные (муниципальные) интересы, властной природой. Кроме того, эти акты должны регулировать общественные отношения с помощью правовых норм и предписаний, вызывающих возникновение, изменение и прекращение правоотношений, создание или изменение юридического состояния посредством обеспечения реализации этих норм и их правовой защиты, то есть, отвечать требованиям актам позитивного права [13, с. 58]. Что касается вопросов подготовки муниципальных правовых актов, вступления их в силу, отмены и приостановления, то, как представляется, они нашли достаточно подробное освещение в правовой литературе, и мы их здесь не затрагиваем.
Особенностью муниципального правотворчества является то обстоятельство, что по некоторым вопросам принятию муниципального правового акта должно предшествовать его публичное обсуждение, в том числе это касается и проектов правовых актов, которые готовит, а также принимает местная администрация.
Так, согласно ст. 28 ФЗ 2003 г. на публичные слушания должны выноситься, в частности, проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий; проекты правил благоустройства территорий; вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки [14, с. 70-72]. Органы местного самоуправления не вправе игнорировать проведение публичных слушаний, поскольку в указанных случаях они есть часть правотворческого процесса [15, с.35].
В отличие от регионального и тем более федерального уровня, качество подготовки муниципальных правовых еще зачастую низкое, что объясняется отсутствием на местах квалифицированных кадров. Поэтому следует согласиться с тем, что необходимо проводить
обучение работников местных администраций, отвечающих за правотворческий процесс, и прежде всего это касается составления методических рекомендаций по разработке муниципальных актов; с этой целью следует специалистов из законодательных исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а также находящихся на их территории высших учебных заведений [16, с. 35; 17, с. 41].
Можно добавить, что в этом плане следует также использовать опыт тех муниципальных образований, где правотворческий процесс осуществляется на более высоком уровне.
Так, в Краснодаре издано Постановление городской администрации «Об утверждении Правил присвоения категорий правовым актам администрации муниципального образования город Краснодар» [18] (следует заметить, что в Краснодаре имеют место немало и иных заслуживающих внимания муниципальных инициатив [19]). Здесь указывается, в частности, что присвоение категорий актам администрации необходимо с целью надлежащего формирования информационно-справочной базы муниципальных правовых актов администрации муниципального образования город Краснодар и передачи правовых актов во внешние информационные базы, прокуратуру города Краснодара, регистр муниципальных нормативных правовых актов Краснодарского края. Отмечается, что категория правового акта в общем случае определяется правовым управлением администрации. Вместе с тем, категорию постановлений и распоряжений администрации по вопросам осуществления функций и полномочий учредителя муниципального учреждения, право подписи которых предоставлено руководителям органов администрации муниципального образования, постановлений о признании (отказе в признании) граждан малоимущими в целях принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и по ряду других вопросов определяет орган администрации муниципального образования город Краснодар, вносящий проект правового акта. Категории имеют цифровое обозначение, например, конфиденциальные правовые акты администрации муниципального образования город Краснодар имеют категорию «0», а правовые акты администрации муниципального образования город Краснодар по кадровым вопросам имеют категорию «5».
Представляется, что эта попытка определенным систематизировать правоприменительные акты, должна получить развитие, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Литература и источники
1. Кузовлева Г.В., Упоров И.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика // Общество и право. - 2015. - № 2 (52). - С. 30-34.
2. См.: Звягольский А.Ю., Турицын И.В., Упоров И.В., Епифанцев А.А. Местные советы депутатов трудящихся в послевоенное время (1945-1953 гг.). - М.: НИИ ИЭП, 2016.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 08.02. 2018 г.).
4. Упоров И.В., Грицай В.В., Звягольский А.Ю., Эфрикян Р.А. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации: Монография. - М.: Юрлитинформ, 2016.
5. Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 11. - С. 15.
6. Упоров И.В. Развитие института местного самоуправления в новейшей России: основные тенденции и проблемы несбывшихся надежд // Историческая и социально-образовательная жизнь. - 2015. - № 1. - С. 163-168.
7. Дубинкин Э.В. Правотворческие полномочия местной администрации: проблемы юридического закрепления и реализации // Общество и право. - 2011. - № 3. - С. 90 - 94.
8. Звягольский А.Ю., Упоров И.В., Захаров А.К. Городской округ в системе муниципальных образований: праворегулирующий и правоприменительный аспекты. - М., 2016.
9. Инструкция по работе с документами в администрации города Саратова (утв. Постановлением главы администрации города Саратова от 26.12.2006 г. № 471А) // Официальный сайт администрации г. Саратов.
10. Упоров И.В., Старков О.В. Муниципальное право Российской Федерации. Москва, 2015.
11. Инструкция по делопроизводству в администрации Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области (утв. главой района постановлением от 08. 07. 2008 г. № 590) // Официальный сайт Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области.
12. Курдюк П.М., КурдюкГ.П., Упоров И.В. Правотворчество в современной России. - Краснодар, 2003.
13. Упоров И.В., Схатум Б.А. Естественное и позитивное право: понятие, история, тенденции и перспективы развития / Под редакцией Рассказова Л.П. -Краснодар, 2000.
14. Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. - 2012. - № 4. - С. 70 - 72.
14. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. - М., 2008.
16. Карташов В.Г. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 11. - С. 29-36.
17. Грицай В.В., Упоров И.В. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. -Краснодар, 2015.
18. Постановление администрации МО город Краснодар от 26.08.2013 № 6419 «Об утверждении Правил присвоения категорий правовым актам администрации муниципального образования город Краснодар» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения - 08.02. 2018 г.).
19. Упоров И.В. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы формирования и оптимизации. - Краснодар, 2015.
References and Sources
1. Kuzovleva G.V., Uporov I.V. Predstavitel'stvo naroda (naseleniya) v organah publichnoj vlasti: sushchnost' i politiko-pravovaya harakteristika // Obshchestvo i pravo. - 2015. - № 2 (52). - S. 30-34.
2. Sm.: Zvyagol'skij A.YU., Turicyn I.V., Uporov I.V., Epifancev A.A. Mestnye sovety deputatov trudyashchihsya v poslevoennoe vremya (1945-1953 gg.). - M.: NII IEHP, 2016.
3. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 29.12.2017) «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya - 08.02. 2018 g.).
4. Uporov I.V., Gricaj V.V., Zvyagol'skij A.YU., EHfrikyan R.A. Polnomochiya deputata predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya: problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii: Monografiya. - M.: YUrlitinform, 2016.
5. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. - 2007. - № 11. - S. 15.
6. Uporov I.V. Razvitie instituta mestnogo samoupravleniya v novejshej Rossii: osnovnye tendencii i problemy nesbyvshihsya nadezhd // Istoricheskaya i social'no-obrazovatel'naya zhizn'. - 2015. - № 1. - S. 163-168.
7. Dubinkin EH.V. Pravotvorcheskie polnomochiya mestnoj administracii: problemy yuridicheskogo zakrepleniya i realizacii // Obshchestvo i pravo. - 2011. - № 3. - S. 90 - 94.
8. Zvyagol'skij A.YU., Uporov I.V., Zaharov A.K. Gorodskoj okrug v sisteme municipal'nyh obrazovanij: pravoreguliruyushchij i pravoprimenitel'nyj aspekty. - M., 2016.
9. Instrukciya po rabote s dokumentami v administracii goroda Saratova (utv. Postanovleniem glavy administracii goroda Saratova ot 26.12.2006 g. № 471A) // Oficial'nyj sajt administracii g. Saratov.
10. Uporov I.V., Starkov O.V. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. Moskva, 2015.
11. Instrukciya po deloproizvodstvu v administracii Birobidzhanskogo municipal'nogo rajona Evrejskoj avtonomnoj oblasti (utv. glavoj rajona postanovleniem ot 08. 07. 2008 g. № 590) // Oficial'nyj sajt Birobidzhanskogo municipal'nogo rajona Evrejskoj avtonomnoj oblasti.
12. Kurdyuk P.M., Kurdyuk G.P., Uporov I.V. Pravotvorchestvo v sovremennoj Rossii. - Krasnodar, 2003.
13. Uporov I.V., Skhatum B.A. Estestvennoe i pozitivnoe pravo: ponyatie, istoriya, tendencii i perspektivy razvitiya / Pod redakciej Rasskazova L.P. -Krasnodar, 2000.
14. Sigarev A.V. Publichnye slushaniya: tipichnye problemy municipal'no-pravovogo regulirovaniya // Rossijskaya yusticiya. - 2012. - № 4. - S. 70 - 72.
14. Zvyagol'skij A.YU., Tamazov Z.G., Uporov I.V. Pravovoe regulirovanie instituta publichnyh slushanij i ego realizaciya v municipal'nyh obrazovaniyah. - M., 2008.
16. Kartashov V.G. Kollizii v municipal'nyh pravovyh aktah i prichiny ih vozniknoveniya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. -2007. - № 11. - S. 29-36.
17. Gricaj V.V., Uporov I.V. Pravovye osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. - Krasnodar, 2015.
18. Postanovlenie administracii MO gorod Krasnodar ot 26.08.2013 № 6419 «Ob utverzhdenii Pravil prisvoeniya kategorij pravovym aktam administracii municipal'nogo obrazovaniya gorod Krasnodar» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya -08.02. 2018 g.).
19. Uporov I.V. Territorial'naya organizaciya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: problemy formirovaniya i optimizacii. - Krasnodar, 2015.
МАКАРЕНКО АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ - преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России (tpg_krdu@mvd.ru)
БОНДАРЬ ОЛЕГ ОЛЕГОВИЧ - кандидат экономических наук, преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru)
ЛУКОВ МИХАИЛ ГЕННАДЬЕВИЧ - преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (kiap_krdu@mvd.ru)
MAKARENKO ANDREY IVANOVICH - lecturer, Department of Civil Law and Process Department of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (tpg_krdu@mvd.ru)
BONDAR OLEG OLEGOVICH - PhD in Economics, lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru)
LUKOV MIKHAIL GENNADIEVICH - lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (kiap_krdu@mvd.ru)
