CC BY
25УДК 342:340.131.5
ШЕУДЖЕН Н.А., ЯБЛОНСКИЙ И.В. ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ОБРАЩЕНИЕ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-
ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Ключевые слова: Конституционный Суд, местное самоуправление, судебная защита, определение, конституция, закон, полномочие.
Рассматриваются вопросы, связанные с правом обращения муниципальных образований (в лице их органов местного самоуправления) в Конституционный Суд Российской Федерации. В работе политико-правовому анализу подвергаются соответствующие нормы Конституции России, Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», постановлений и определений Конституционного Суда РФ, других правовых актов, а также трактовки, нашедшие отражение в научной литературе. Обосновывается предложение о необходимости четкой законодательной формулировки права органов местного самоуправления, как органов публичной власти, на обращение в Конституционный Суд РФ.
SHEUDZHEN, N.A., YABLONSKY, I.V.
THE RIGHT OF MUNICIPALITIES TO THE APPEAL TO THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION: POLITICAL-LEGAL ASPECT
Keywords: Constitutional Court, local self-government, judicial protection, definition, constitution, law, authority.
It viewed the questions related with the right of circulation of municipalities (represented by its local self-government authorities) to the Constitutional Court of the Russian Federation. In the work of political-legal analysis, the relevant provisions of the Russian Constitution, the Federal Constitutional Law "On the Constitutional Court of the Russian Federation", decisions and rulings of the Constitutional Court of the Russian Federation, other legal acts, and interpretations, reflected at the scientific literature. It is substantiated the proposal on the necessary of clear legislative formulation of the right of local self-government authorities as public power authorities to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation.
В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации, одной из конституционных гарантий местного самоуправления выступает судебная защита местного самоуправления, что является фундаментальным правом местного сообщества [1, с. 116], поскольку направлено на обеспечение эффективного решения установленных законодательством вопросов местного значения, а также на защиту прав местного самоуправления [2].
Следует отметить, что вопросы судебной защиты местного самоуправления, помимо Конституции Российской Федерации, закреплены также в Европейской хартии местного самоуправления, что свидетельствует о признании международным сообществом значимости данного вопроса, а также необходимости и обязательности его решения всеми государствами, ратифицировавшими данную Хартию, в том числе и Российской Федерацией. Согласно статье 11 Хартии органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления [3, с. 21].
Вместе с тем, возникает ряд правовых вопросов, связанных с обращением муниципальных образований (в лице органов местного самоуправления) в Конституционный суд Российской Федерации. Дело в том, что, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» 1994 г. [4], органы местного самоуправления не указаны однозначно как надлежащие субъекты обращения в Конституционный суд Российской Федерации по вопросам соответствия основному закону страны правовых актов государственной власти, касающиеся местного самоуправления. И Конституционный Суд РФ уже отказывался рассматривать обращения муниципальных образований [5, с. 103], в частности, в Определении от 19 марта 1997 г. [6],
обосновывая это тем, что представительный орган муниципального образования не является ни объединением граждан, ни представителем этого объединения.
В такой ситуации, органы местного самоуправления могли направлять обращение в надлежащий субъект, уполномоченный обращаться с этими вопросами в Конституционный суд РФ. При этом последний, уже от своего имени, мог рассмотреть соответствующую проблему, если бы поддерживал соответствующую позицию муниципального образования (в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. [7] можно выделить следующие субъекты судебной защиты прав местного самоуправления: а) представительный орган муниципального образования; б) глава муниципального образования; в) исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; г) контрольный орган муниципального образования; д) иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования).
Однако, как показывает практика, органы местного самоуправления не проявляли активности в реализации этого права. И это при том, что проблем в деятельности органов местного самоуправления много. Об этом свидетельствуют, в частности, многочисленные изменения в Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 году. Мы полагаем, что одной из причин такого положения дел стало отсутствие компетентных специалистов в муниципальных образованиях (а это, в свою очередь, зависит от недостаточного финансирования не местах [8]). Между тем, обращение в Конституционный суд Российской Федерации предполагает весомость приводимых доводов для оспаривания действующих нормативно-правовых актов в сфере, связанной с деятельностью местного самоуправления [9, с. 83].
Ситуация существенно изменилась в 2002 г., когда Конституционный Суд РФ изменил свою более раннюю позицию (такое изменение возможно, и обуславливается реалиями социальной жизни, которым должно соответствовать право). В частности, в Постановлении от 2 апреля 2002 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» указано: «в процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан [10]. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, поскольку те же депутаты, выступающие как совокупный орган представительной власти, избираются населением [11; 12].
Таким образом, по смыслу данного Постановления, муниципальные образования вправе обращаться в Конституционный Суд с жалобами на нарушение их конституционных прав как разновидность объединения граждан. При этом необходимо отметить, что по смыслу статьи 96 Закона о Конституционном Суде во взаимосвязи с указанной позицией Конституционного Суда муниципальные образования вправе обратиться в федеральный орган конституционной юстиции в случае, если их права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле [3, с. 22].
Тем не менее, при всем позитивном значении этого акта [13, с. 56] прямое обращение органов местного самоуправления муниципальных образований в Конституционный Суд РФ, как органов публичной власти, не предусмотрено. Мы полагаем, что было бы, конечно, более
целесообразно, четко и однозначно предусмотреть в Федеральном конституционном законе «О Конституционном суде Российской Федерации» право обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ, учитывая, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти [14, с. 4-10].
В этой связи, следует также отметить, что одними из наиболее распространенных и активных субъектов защиты, в том числе судебной, прав и интересов местного самоуправления выступают союзы (ассоциации) муниципальных образований. Большинство муниципальных образований состоят в том или ином объединении муниципальных образований. Оно и понятно, ведь таким образом существенно легче и эффективнее отстаивать и защищать свои права, а также больше шансов быть услышанными не только на региональном, но и на федеральном уровне публичной власти. В частности, в арсенале ассоциаций имеется множество различных способов достижения целей их деятельности, в том числе в решении вопросов юридической защиты прав местного самоуправления, среди которых можно, в частности, выделить обращения в органы государственной власти, в том числе в органы судебной власти [15, с. 34]. Соответственно мы поддерживаем предложение о том, что право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации должно быть предоставлено ассоциациям и союзам муниципальных образований, что обусловлено непосредственно целями их деятельности (эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований). В пользу предоставления данного права говорят, в том числе, два фактора: во-первых, наличие компетентных специалистов в области местного самоуправления, которые проводят большой объем правовой и аналитической работы и, следовательно, способны адекватно оценить необходимость такого обращения; во-вторых, это может оградить суд от многочисленных обращений, касающихся одного и того же предмета и, главное, они поднимают действительно важны вопросы функционирования местного самоуправления [16; 17].
Реализации такого предложения способствует и то обстоятельство, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет свободу в определении видов создаваемых объединений муниципальных образований. Так, согласно ч. 3 ст. 8 Закона с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные (помимо советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации и единого общероссийского объединения муниципальных образований) объединения муниципальных образований. Вместе с тем обращает на себя внимание ч. 1 ст. 69 Закона, согласно которой представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов [18, с. 141-147].
Как представляется, указанная норма по своему смыслу ограничивает права представительных органов муниципальных образований в части создания некоммерческих организаций в иных, помимо автономных некоммерческих организаций и фондов, формах. Так, например, представительные органы муниципальных образований, согласно данному положению Закона, не могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме ассоциаций (союзов), что на практике может являться препятствием для объединения представительных органов муниципальных образований различных субъектов Российской Федерации, т.е. ограничивать права органов местного самоуправления на объединение. В целях исключения возможности неоднозначного толкования вышеприведенной нормы Закона 2003 года на практике, а также обеспечения права представительных органов муниципальных образований на объединение, в литературе предлагается исключить ограничение форм создания некоммерческих организаций представительными органами муниципальных образований [19, с. 46], и такой подход мы поддерживаем. В этом случае ассоциации представительных органов местного самоуправления также должны иметь право на обращение в Конституционный суд Российской Федерации с целью более активной защиты прав населения, которое они представляют, в сфере местного самоуправления.
Литература и источники
1. Конституционное (государственное) право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция" I Смоленский M^., Упоров И.В., Звягольский А.Ю. - M., 2009.
2. Упоров И.В., Старков О.В. Mуниципальное право Российской Федерации. - M., 2015.
3. Саладников В.В. К вопросу о праве муниципальных образований на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации II Формула права. - 2006. - M 1. - С. 20-22.
4. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» II СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.01. 2018 г.).
5. Старков О.В., Упоров И.В. Юриспруденция. Введение в специальность. - M., 2005.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 19.03.1997 № 20-О №Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"» II СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.01. 2018 г.).
7. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" II СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.01. 2018 г.).
8. Старков О.В., Упоров И.В. Финансовое право. - M., 2013.
9. Упоров И.В., Схатум Б.А. Естественное и позитивное право: понятие, история, тенденции и перспективы развития I Под редакцией Рассказова Л.П. - Краснодар, 2000.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» II СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.01. 2018 г.).
11. Упоров И.В., Грицай В.В., Звягольский А.Ю., Эфрикян Р.А. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования: проблемы правового регулирования и реализации: Mонография.- M.: Юрлитинформ, 2016.
12. Упоров И.В., Кузовлева Г.В. Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика II Общество и право. - 2015. - № 2 (52). - С. 30-34.
13. Тристан Д.А. Публично-правовые территориальные объединения граждан как субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ II Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 4. - С. 51-58.
14. Турицын И.В., Упоров И.В. Теоретическая конструкция публичной власти и ее конституционно-правовое преломление в России II Право и практика. - 2015. - № 2. - С. 4-10.
15. Кокин И.А. Роль ассоциаций органов местного самоуправления в юридической защите местного самоуправления II Mестное право. - 2000. - № 6. - С. 31-35.
16. Упоров И.В., Рябченко Е.В., Рябченко А.Г., Кашоида В.В. Естественное право и особенности его закрепления в нормах позитивного права в России. - Краснодар, 2004.
17. Кокорев И.В. Судебная защита прав местного самоуправления в России и зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ): дис. ... канд. юр. наук. - M., 2005. - С. 86.
18. Упоров И.В. Особенности правового регулирования выборов муниципальных депутатов в актах законодательных органов субъектов Российской Федерации II Современная научная мысль. - 2014. - № 3. - С. 141-147.
19. Саладников В.В. Субъекты судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации II Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 10. - С. 42-47.
References and Sources
1. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo Rossii: uchebnik dlya studentov vysshih uchebnyh zavedenij, obuchayushchihsya po special'nosti "YUrisprudenciya" / Smolensky M.B., Uporov I.V., Zvyagol'skij A.YU. - M., 2009.
2. Uporov I.V., Starkov O.V. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii. - M., 2015.
3. Saladnikov V.V. K voprosu o prave municipal'nyh obrazovanij na obrashchenie v Konstitucionnyj Sud Rossijskoj Federacii // Formula prava. - 2006. - № 1. - S. 20-22.
4. Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 21.07.1994 № 1-FKZ (red. ot 28.12.2016) "O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii" // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 20.01. 2018 g.).
5. Starkov O.V., Uporov I.V. YUrisprudenciya. Vvedenie v special'nost'. - M., 2005.
6. Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 19.03.1997 № 20-0 №Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhaloby Omskogo gorodskogo Soveta kak ne sootvetstvuyushchej trebovaniyam Federal'nogo konstitucionnogo zakona "O Konstitucionnom Sude Rossijskoj Federacii"» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 20.01. 2018 g.).
7. Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 05.12.2017) "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 20.01. 2018 g.).
8. Starkov O.V., Uporov I.V. Finansovoe pravo. - M., 2013.
9. Uporov I.V., Skhatum B.A. Estestvennoe i pozitivnoe pravo: ponyatie, istoriya, tendencii i perspektivy razvitiya / Pod redakciej Rasskazova L.P. - Krasnodar, 2000.
10. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 02.04.2002 № 7-P «Po delu o proverke konstitucionnosti otdel'nyh polozhenij Zakona Krasnoyarskogo kraya "O poryadke otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya" i Zakona
Koryakskogo avtonomnogo okruga "O poryadke otzyva deputata predstavitel'nogo organa mestnogo samoupravleniya, vybornogo dolzhnostnogo lica mestnogo samoupravleniya v Koryakskom avtonomnom okruge" v svyazi s zhalobami zayavitelej A.G. Zlobina i YU.A. Hnaeva» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 20.01. 2018 g.).
11. Uporov I.V., Gricaj V.V., Zvyagol'skij A.Yu., EHfrikyan R.A. Polnomochiya deputata predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovaniya: problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii: Monografiya.- M.: YUrlitinform, 2016.
12. Uporov I.V., Kuzovleva G.V. Predstavitel'stvo naroda (naseleniya) v organah publichnoj vlasti: sushchnost' i politiko-pravovaya harakteristika // Obshchestvo i pravo. - 2015. - № 2 (52). - S. 30-34.
13. Tristan D.A. Publichno-pravovye territorial'nye ob"edineniya grazhdan kak sub"ekty prava na obrashchenie v Konstitucionnyj Sud RF // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2016. - № 4. - S. 51-58.
14. Turicyn I.V., Uporov I.V. Teoreticheskaya konstrukciya publichnoj vlasti i ee konstitucionno-pravovoe prelomlenie v Rossii // Pravo i praktika. - 2015. - № 2. - S. 4-10.
15. Kokin I.A. Rol' associacij organov mestnogo samoupravleniya v yuridicheskoj zashchite mestnogo samoupravleniya // Mestnoe pravo. - 2000. - № 6. - S. 31-35.
16. Uporov I.V., Ryabchenko E.V., Ryabchenko A.G., Kashoida V.V. Estestvennoe pravo i osobennosti ego zakrepleniya v normah pozitivnogo prava v Rossii. -Krasnodar, 2004.
17. Kokorev I.V. Sudebnaya zashchita prav mestnogo samoupravleniya v Rossii i zarubezhnyh stranah (sravnitel'no-pravovoj analiz): dis. ... kand. yur. nauk. -M., 2005. - S. 86.
18. Uporov I.V. Osobennosti pravovogo regulirovaniya vyborov municipal'nyh deputatov v aktah zakonodatel'nyh organov sub"ektov Rossijskoj Federacii // Sovremennaya nauchnaya mysl'. - 2014. - № 3. - S. 141-147.
19. Saladnikov V.V. Sub"ekty sudebnoj zashchity prav mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2007. - № 10. - S. 42-47.
ШЕУДЖЕН НУРДИН АСЛАНОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.
ЯБЛОНСКИИ ИВАН ВЛАДИМИРОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.
SHEUDZHEN, NURDIN A. - Ph.D. in History, Associate Professor, Department of Theory and History of Law and the State, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (tpg_krdu@mvd.ru)
YABLONSKY, IVAN V. - Ph.D. in History, Associate Professor of the Department of Theory and History of Law and the State of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (tpg_krdu@mvd.ru)
УДК 342.924
МАКАРЕНКО А.И., БОНДАРЬ О.О, ЛУКОВ М.Г. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОГО ОРГАНА (МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ) МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: муниципальные правовые акты, местная администрация, правоприменительная деятельность, проект, публичные слушания, устав, орган.
Работа посвящена исследованию особенностей правотворческой деятельности исполнительно -распорядительных органов (местных администраций) муниципальных образований, видам и содержанию издаваемых местными администрациями муниципальных правовых актов. В статье анализируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие правовые акты, обосновываются предложения по совершенствованию данной деятельности местных администраций.
MAKARENKO, A.I., BONDAR, O.O., LUKOV, M.G. FEATURES OF THE LAW-CREATIVE ACTIVITY OF THE EXECUTIVE-DISPUTABLE AUTHORITY
(LOCAL ADMINISTRATION) OF MUNICIPALITY
Keywords: municipal legal acts, local administration, law-enforcement activity, project, public hearings, charter, authority.
The work is devoted to the research of the features of law-making activity of the executive-disputable authorities (local administrations) of municipalities, the types and content of published by local administrations a municipal legal acts. In the article analyzes the Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", other legal acts, it substantiated the proposals to improve of this activity of local administrations.
Муниципальное правотворчество является сравнительно новым правовым явлением в нашей стране - так, в СССР местные Совет занимались правотворчеством в минимальной степени, и основная часть их актов имела правоприменительный характер [1, с. 30-34], [2].
Ситуация изменилась в постсоветский период. Согласно ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
