CC BY
225
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
УДК 336.027 A.B. Телепнева*
Финансовый контроль как функция государства
Функция государства в сфере финансового контроля, является одним из важных видов государственной деятельности, т.к. предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений. Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля ведет к нечеткости формулировок, позволяющих неправильное толкование правовых норм, несогласованности нормативноправовых актов, отсутствию актов, принятие которых диктуется самой практикой. В современных социальноэкономических условиях актуальным становится вопрос комплексного и системного подхода к решению основных вопросов, связанных с государственным финансовым контролем, научное и правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах до настоящего времени либо отсутствует, либо разработано частично.
The state function in the finance control area is one of the important types of state activities, because it means financial crime prevention, detection and prosecution. The problem of legal non-regulation of finance control leads to vague statements, which allow misconstruing legal norms, absence of laws which are determined by practice. In contemporary socio-economic conditions the complex and system approach for all the issues connected to state finance control solving is demanded, its scientific and legal provision in law in force is absent or partly worked out.
Ключевые слова: финансовый контроль, государство, финансовое правонарушение, право
Общественные отношения, возникающие в сфере государственных (публичных) финансов, в частности, финансового контроля, подлежат обязательному нормативно-правовому регулированию, предпочтительнее - на законодательном уровне. Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля ведет к нечеткости формулировок, позволяющих неправильное толкование правовых норм, несогласованности нормативно-правовых актов, отсутствию актов, принятие которых диктуется самой практикой. Достаточно отметить, что в нормативноправовых актах отсутствует определение самого понятия государственного финансового контроля.
В то же время правовая база за последние годы несколько расширилась, отдельные стороны государственного финансового контроля освещаются в Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах, законодательных актах в конкретных органах и пр.
Следует признать, что, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации одним понятиям придан весьма широкий смысл, иные же напротив, не получили должной проработки. При всех недостатках Бюджетного кодекса Российской Федерации он, пусть и не касаясь отдельных специфических вопросов, положил начало законодательному закреплению основ государственного
* Преподаватель кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Санкт-Петербургского университета МВД России.
финансового контроля в широком смысле. Однако Бюджетный кодекс затрагивает, естественно, лишь вопросы финансово-бюджетной сферы, хотя финансовые интересы государства значительно шире.
Необходимо комплексное и системное решение всех основных вопросов государственного финансового контроля. Без этого научно-правовая база финансовых и хозяйственных отношений в государстве всегда будет неполной. Негативные последствия такого положения дел очевидны.
Поэтому актуален в первую очередь вопрос научного обоснования и определения самой системы государственного финансового контроля и соответствующей ей терминологии.
Анализ мнений ученых, изложенных в экономической и специальной юридической литературе, позволяет сделать вывод, что существует несколько точек зрения на понятие государственного финансового контроля: первая - отдельный вид деятельности органов государственного управления; вторая - контрольные функции органов государственного управления; третья - способы и средства; четвертая - сфера деятельности специально уполномоченных органов государства; пятая -деятельность государства.
Первую точку зрения поддерживают И.Д. Мацкуляка, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин.
Так, по мнению ученого И.Д. Мацкуляка, «государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления»1. Согласно мнению Е.Ю. Грачевой, это - контроль «со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»2.
Мы не можем согласиться с этим утверждением, т.к. финансовый контроль как функцию государства необходимо отличать от видов государственной деятельности, которую могут осуществлять либо специально уполномоченные на то органы, либо структурное подразделение определенного органа власти. Таким органом в законодательной структуре власти Российской Федерации является Счетная Палата Российской Федерации.
С точки зрения А.Н. Козырина, под финансовым контролем следует понимать «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев - негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»3. С этим мнением также нельзя полностью согласиться, т.к. первое - это деятельность государства, которую оно осуществляет через уполномоченные на то органы, второе - что финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех фактов нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Второй точки зрения придерживаются А.Я. Быстряков и Ю. М. Воронин.
Так, А.Я. Быстряков считает, что «финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть процесса управления финансами, ... законодательно регламентированная деятельность специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины»4. Мы не можем согласиться с этим , т.к. считаем, что финансовый контроль - не составная часть процесса управления финансами, а функция государства, которая находит свое материальное выражение в отдельных самостоятельных финансово-правовых институтах.
Эта деятельность государства связана с объективной потребностью в финансах. В данном утверждении, по существу, идет отождествление понятия государственного и бюджетного контроля. Государственный бюджетный контроль - лишь часть государственного финансового контроля, так как финансовые интересы шире бюджетных.
С точки зрения Ю.М. Воронина, государственный финансовый контроль - это «экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, проявляющиеся в деятельности регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур) по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (муниципальных) финансовых средств и государственной (и муниципальной) собственности»5. И с этим утверждением нельзя согласиться, т.к. это не просто деятельность регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур), наделенных полномочиями по контролю, исходя из специфики и характера тех общественных отношений, на которые они воздействуют, а деятельность государства.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
В современной России на конституционном уровне закреплены плюрализм и равенство различных форм собственности: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). В соответствии с конституционными изменениями объектом финансового контроля могут быть не только государственные финансы, но и частные финансы, а также финансы местного самоуправления.
Третью точку зрения поддерживают Н.И. Химичева, Л.Н. Овсянников. По утверждению Н.И. Химичевой, «финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специализированными контрольными органами»6. Она справедливо отмечает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, «заключается в проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления; проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств); проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями; выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины»7.
Нельзя не согласиться с тем, что определяющим в сущности финансового контроля являются его задачи, одной из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля также связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия. Но в данном случае здесь говорится об организации органов государства, которые уполномочены привлекать к административной и материальной ответственности.
Безусловно, задачи являются одной из характерных черт понятия «финансовый контроль», но при этом финансовый контроль как функция государства не должен сводиться лишь к способам обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим задачам служит укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Потребность государства в финансах, а именно формирование, распределение и использование совокупного общественного национального дохода является основой контрольной деятельности государства в сфере финансов. Тем самым финансовый контроль выступает объективной основой контрольной функции финансов.
На финансовый контроль как способ его организации обращает внимание Л.Н. Овсянников, который считает: «Государственный финансовый контроль - это проверка специально уполномоченными государственными контрольными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных, таможенных и иных хозяйственных операций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции»8.
Необходимо отметить, что любой функции государства свойственно единство содержания, форм и методов, поэтому сводить финансовый контроль лишь к одной его составляющей было бы неправильно. Необходимо также отметить, что финансовый контроль относиться к общей категории, поэтому возможна его некоторая конкретизация в зависимости от предмета контроля (налоговый, валютный контроль, контроль за исполнением бюджета, страховой надзор и т. д.). Но виды контроля не являются его понятием. Также указанное определение подменяет понятия, а именно, сводит государственный финансовый контроль к контрольно-ревизионной технике, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.
Функция государства в виде финансового контроля возникла с появлением государства, развивалась и видоизменялась вместе с ним в зависимости от сложившихся социально-экономических отношений. С этой позиции мы согласны с утверждениями ученых, которые относят финансовый контроль к функциям государства наряду с другими: «Функции государства подразделяются на экономическую, социальную, финансового контроля, охраны правопорядка и экологическую»9.
По нашему мнению, что финансовой контроль - функция государства, т.е деятельность государства в сфере контроля за образованием финансов. Поэтому мы согласны лишь с мнением
авторов, который утверждают, что финансовый контроль это - функция государства, так например, с утверждением В.А. Лебедева, который понимает под государственным финансовым контролем «деятельность государства по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета»10.
В целом мы согласны с этой дефиницией, отражающей сущность финансового контроля, однако хотелось бы добавить, что это деятельность государства не «в соответствии с указаниями бюджета», а в соответствии с законодательством. Функции государства - не только направления его деятельности, но и механизм государственного воздействия на общественные процессы. И это представляется нам правильным, поскольку, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов.
Исходя из вышеизложенного, мы считаем, что финансовый контроль - функция государства, основное направление его деятельности, обусловленное объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества, поэтому к основным признакам, характеризующим финансовый контроль, мы относим следующие.
1. Финансовый контроль представляет собой государственную деятельность в сфере финансов, которая направлена на экономические отношения между хозяйствующими субъектам экономики страны, региона, организаций.
2. В отличие от функций многочисленных государственных органов (финансовых, прокуратуры), специально предназначенных для определенной деятельности, финансовый контроль государства охватывает его деятельность в целом. Из этого утверждения следует, что функцию государства необходимо отличать от функций отдельных его органов.
3. Финансовый контроль государства носит комплексный, собирательный характер. В нем воплощается сосредоточение усилий государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней деятельности, поэтому финансовый контроль не следует сводить лишь к сфере бюджетных интересов.
4. Финансовый контроль государства необходимо отличать от видов государственной деятельности, которые могут осуществляться либо специально уполномоченными на то органами, либо структурными подразделениями различных органов государства. Следовательно, финансовый контроль не следует отождествлять с видами финансово-контрольной деятельности, которой уполномочены заниматься определенные государством органы.
5. Финансовый контроль также нельзя отождествлять с формами и методами их реализации. Любая функция государства представляет собой единство содержания, форм и методов осуществления государственной власти, неразрывно связанных с данным направлением деятельности государства. Финансовый контроль представляет собой единство содержания, форм и методов.
Мы считаем, что государственный финансовый контроль - это деятельность государства, представляющая собой единство содержания, форм и методов осуществления государственной власти в сфере наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью по образованию и использованию экономических ресурсов посредством механизмов государственного воздействия на экономические отношения субъектов хозяйствования.
Исходя из данного нами определения, можно выделить следующую цель государственного финансового контроля: государственное управление экономическими ресурсами с целью обеспечения их сохранности, законности, эффективности, а также содействие и создание благоприятных условий для функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства.
Достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач: обеспечение соблюдения действующего законодательства хозяйствующими субъектами; обеспечение эффективности планирования финансово-экономической деятельности государства; обеспечение экономической информацией соответствующих органов государственного управления; предотвращение лоббирования интересов отдельных групп, которые стремятся получить выгоду за счет бюджета в ущерб общественным интересам; сопоставление расходов с достигнутыми результатами в социальном секторе; выявление сфер, где сопоставление расходов с результатами невозможно по каким либо причинам, например, неопределенность будущего; второе - расходы, рассчитанные на социальный, а не на экономический эффект; в-третьих, расходы, определяемые политикой, а не экономикой; обеспечение правильности ведения учета и составления отчетности по финансово-экономической деятельности государства; обеспечение соблюдения прав и сохранности имущества собственников; установление целесообразности операций по ведению финансово-экономической деятельности; анализ, установление и оценка состояния субъектов
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
финансово-экономической деятельности; выявление резервов роста финансово-экономического потенциала участников финансово-экономической деятельности; применение мер к лицам, ответственным за нарушения финансово-экономического законодательства.
Финансовый контроль как функцию государства можно выразить формулой:
У= Ф (а + б + в + с),
где У - цель государственного финансового контроля, Ф - функция, показывающая направление, цель, а также деятельность всего государства в лице всех органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями в области финансов, в т.ч. специализированных в сфере финансов, (а, б, в, с) - задачи, стоящие перед государственным финансовым контролем.
Исходя из анализа научной литературы, мы считаем, что рассмотрение государственного финансового контроля с точки зрения его как функции государства, позволяет комплексно и системно подходить к проблемам, связанным с вопросом государственного финансового контроля, избегая тем самым одностороннего подхода к решению проблем.
Однако осуществление государством конкретных функций может как стабилизировать условия развития общества, так и привести к кризису социально-экономической системы.
Поэтому для того, чтобы функция работала в заданном государством направлении, необходимы механизмы, через которые реализовались бы задачи государства. Механизмы государственного воздействия на отношения в сфере государственных ресурсов должны осуществляться через институты, уполномоченные государственной властью. Создаваемые государством институты должны функционировать с учетом объективных социально-экономических законов.
1 Государственные и муниципальные финансы / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М., 2003. С. 593.
2 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы
законодательного обеспечения: Материалы научно-практической конференции. М., 2002. С 333.
3 Козырин А.Н. Финансовый контроль, финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48.
4 Быстряков А. Я. Реформа государственного финансового контроля российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 2003. С. 3.
5 Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 50.
6 Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М., 1995. С. 84.
7 Там же.
8 Овсяников Л.Н. Насущная необходимость закона // Финансовый контроль. 2004. № 34. С. 62.
9 Там же.
10 Лебедев В. А. Финансовое право. Т. I. СПб., 1889. С. 469.
А.А. Удальцов*, Н.В. Удальцова**
Юридический статус субъектов правоохранительной системы, обеспечивающих безопасность населения и территорий при чрезвычайных ситуациях
В результате проводимой в стране административной реформы на данный момент в Российской Федерации действуют конституционные основы государственной службы, представляющие собой механизм государственного управления, значительно отличающийся от действовавшей ранее административной системы управления.
Современные реалии, экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях влекут за собой изменения и в устройстве государственной службы в интересах укрепления государства, повышении ее эффективности и развития гражданского общества.
В рамках реформы был принят ряд законов, один из которых - Федеральный закон № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1 - разделил государственную службу Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Федеральной государственной службой является профессиональная служебная деятельность
* Начальник РИО Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, майор милиции.
** Адъюнкт факультета подготовки и переподготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, капитан внутренней службы.
