CC BY
128
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
УДК 336.1
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
STATE FINANCIAL CONTROL: HISTORICAL, LEGAL AND THEORETICAL ANALYSIS
Губанова Елена Владимировна
Gubanova Elena Vladimirovna
преподаватель кафедры правосудия и правоохранительной деятельности факультета экономической безопасности и таможенного дела, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, Саратов
lecturer of the department of justice and law enforcement, faculty of economic security and customs management, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics, Saratov
e-mail: elena.gubanova24
Ложкова Светлана Геннадиевна
Lozhkova Svetlana Gennadievna
преподаватель кафедры правосудия и правоохранительной деятельности факультета экономической безопасности и таможенного дела, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, Саратов
lecturer of the department of justice and law enforcement, faculty of economic security and customs management, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics, Saratov
e-mail: sweta373@mail.ru
Статья посвящена одному из интереснейших вопросов истории экономики российского общества. Основное внимание уделяется изучению финансового контроля как одного из основных видов государственного контроля.
The article studies one of the most interesting problems in the history of Russian economy. The focus of the research is put on the study of financial control as one of the main types of state control.
Ш|л,ц,Я7
Настоящая статья может быть интересна практикам в области финансового контроля, а также ученым и студентам, изучающим вопросы государственного финансового контроля.
Ключевые слова: финансы, управление финансами, финансовый контроль, государственный контроль, финансовая деятельность.
The article may be useful to people who work in the field of financial control as well as academics and students who study state financial control.
Keywords: finance, financial management, financial control, state control, financial operations.
Ученые называют финансовый контроль одним из основных видов государственного контроля. Уже 50 лет назад ученые отмечали, что «осуществление финансового контроля базируется на использовании контрольной функции финансов».
Финансовый контроль всегда сопутствует процессу обращения к финансам для решения поставленных государственных задач. «При каждой общественно-экономической формации государство старалось создать эффективную систему управления финансами, а соответственно, и адекватную систему финансового контроля, так как от этого в конечном итоге зависело его существование» [1].
На международном уровне действует Лим-ская декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая в рамках IX Конгресса международной организации высших органов финансового контроля (ИНТО-САИ), в которой указано: «...специфические цели государственного финансового контроля, а именно: обеспечение принципов законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормам административная деятельность и информирование как государственных инстанций, так и общественности путем опубликования объективных сообщений, необходимы для стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций». Несмотря на декларативность положений, нормы Лим-ской декларации - это эталон оценки качества проведения финансового контроля.
Некоторые ученые относятся к финансовому контролю как к последней ступени управления финансами, другие полагают, что финансовый контроль - это условие эффективности финансового управления.
Рассматривая понятие «государственный финансовый контроль» следует упомянуть высказывание Л.Н. Овсянникова: «... разночтения
в законодательных и иных нормативно-правовых актах укреплению финансовой дисциплины не способствуют. Более того, они имеют далеко идущие практические последствия, поскольку отсутствие определения понятия «государственный финансовый контроль» приводит к фактической бесконтрольности в большей части финансовой системы страны как на федеральном, так и на региональном уровне» [8].
Термин «государственный контроль» приобрел особую популярность в дореволюционное время, его использовали для обозначения процедуры по проверке реализации принятого государственным органом решения или для обозначения наблюдения с целью последующей проверки, а также непосредственно самого государственного органа контроля.
Как утверждал ученый-финансист XIX в. Д.М. Львов, понятие «государственный контроль» имеет два значения: а) непосредственно сам орган контроля; б) контрольный процесс [7]. Подобной позиции придерживались многие теоретики того периода [9].
Как пишет А.А. Ялбуганов, можно выделить единство дореволюционных взглядов по вопросу финансовой контрольной деятельности государства в том, что финансовый контроль являлся направлением государственной деятельности и подпадал под регулирование норм конституционного, административного и финансового права в совокупности; в качестве предмета финансового контроля выступало хозяйство «подчиненных ему (государству) общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины». Несмотря на то, что существовало двоякое значение финансового контроля, большинство исследований были посвящены изучению финансового контроля непосредственно с точки зрения понимания его как ревизии, проверки.
До начала XX в. под государственным финансовым контролем понималась государственная деятельность «по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета» [6], что оз- 53
начало контроль движения не только денежных средств, но и натурального товарооборота.
Значимой работой в науке финансового права стала монография С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», в которой впервые был употреблен термин «финансовый контроль» в отграничении от государственного контроля [5].
В исследованиях 1950-1980-х гг. финансовый контроль уже не рассматривался в значении государственных финансовых органов, а представлял собой отдельное течение государственной финансовой деятельности. Н.А. Ковалева пишет, что «финансовый контроль в СССР - это определяемая особенностями общественного строя, классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся» [3]. Э.А. Вознесенский под объектом финансового контроля видит отношения, связанные с формированием и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов, а сам финансовый контроль рассматривает в виде особой разновидности деятельности государственных органов.
По мнению Н.И. Химичевой, финансовый контроль представляет собой «контроль за соблюдением законности и целесообразности государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов».
Как считает А.Н. Козырин, финансовый контроль представляет собой деятельность органов государства, которая осуществляется с помощью специальных форм и способов, а также в ряде случаев деятельность негосударственных органов, уполномоченных в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, выявления резервов ее повышения, увеличения бюджетной доходности и сохранения собственности в «руках» государства [4]. Аналогичное мнение можно встретить и у Е.Ю. Грачевой [2].
Как мы увидели, финансовый контроль в большинстве случаев рассматривают сквозь призму деятельности, подразумевая, что процесс контроля предполагает затраты труда человека в определенных видах. Такая деятельность связана с административными действиями, направлена на реализацию предписаний закона, проведение организационных мероприятий, участие в нормотворческой деятельности. Из минусов такого подхода видится, что в нем не раскрыта социальная сущность финансового контроля, специальной роли в рамках человеческого общежития. Социальная сущность финансового контроля достаточно важна, что не вызывает сомнений. Она проявляется в том, что финансовый контроль выступает и в качестве средства оповещения государства об общественных процессах и о том, способствует ли пониманию, соответствует ли поставленным целям и нормам закона общественная деятельность, а также позволяет выявлять причины несоответствия правилам, помогая в разработке мер пресечения отклонений.
Наличие обратных связей обязательно при проведении финансового контроля, их выражение можно встретить во влиянии контроля на степень рациональности при использовании финансов, на устранение препятствий оптимального функционирования составляющих финансовой системы в целом. Как полагает Е.Ю. Грачева, управленческий процесс является информационным взаимодействием управляющей и управляемой подсистем. В данном случае очень важно отметить, что финансовый контроль - это своего рода сигнал обратной связи, который приводит к ответственности виновных лиц за допущенные отступления, правонарушения, связанные с реализацией правовых норм, принятие решений управленческого характера, а также представляет собой сведения, необходимые для дальнейшей оптимизации принятых нормативно-правовых актов [2].
Можно наблюдать, как в последнее время усложнилась государственная финансовая деятельность: увеличилось движение финансовых ресурсов, возросла государственная роль и ответственность в финансовом обеспечении публичных задач, усложнились отношения по распределению финансовых ресурсов. Эффективность функционирования и существования финансовой системы, способной решать поставленные обществом перед государством
ШшшяШ
задачи, зависит от слаженно работающей нормативно-правовой базы, органов, уполномоченных на осуществление государственного финансового контроля, а также форм и методов финансового контроля. Поиск путей совершенствования и реальная оценка современного состояния составляющих финансовой системы должны привести в результате к усилению государственного финансового контроля, его дальнейшему становлению в виде системы, включающей интересы государства и его граждан в сфере использования финансовых ресурсов.
В настоящее время государственный финансовый контроль способствует выявлению множества проблемных и спорных аспектов правоприменения. Это обусловлено отсутствием не только правового регулирования сроков и правил его осуществления, но и не-скоординированностью действий контролирующих органов. Осуществляемый сегодня государственный финансовый контроль не является предупреждающим и профилактическим, а больше является регистрирующим нарушения в финансовой сфере. При проведении контроля государственные контролеры лишь фиксируют нарушения и недочеты при организации движения денежных средств, но не обращают внимания на использованные при этом лазейки и пробелы российского финансового законодательства, приведшие к подобным злоупотреблениям и нарушениям. Также не уделяет-
ся должного внимания возмещению ущерба экономике страны в полном объеме и разумные сроки [10].
В целом финансовый контроль можно охарактеризовать как совокупность процедур по проверке финансовых и связанных с ними аспектов деятельности хозяйствующего субъекта с применением специфических форм и методов их организации, с целью обеспечения законности и целесообразности проводимой деятельности в рамках реализации функции управления бюджетными средствами. Таким образом, можно выделить его характерные признаки: это деятельность органов власти и управления; она основана на нормах права; подразумевается система мероприятий по выявлению правонарушений. Государственный финансовый контроль имеет достаточно обширное поле деятельности, его степень влияния и границы охватывают большие сферы народного хозяйства. Эффективный государственный финансовый контроль - основа укрепления доверия общества к государственной власти.
Для претворения в жизнь всех преимуществ проведения государственного финансового контроля необходимы его систематическое проведение, периодичность сроков, а также проверка своевременности, полноты образования, сохранности, эффективности, целевого расходования финансовых государственных ресурсов.
Библиографический список
1. Бурцев В. В. Место и роль системы финансового контроля в государственном управлении // Консультант директора. 2000. № 11. С. 27.
2. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 66.
3. Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР. М., 1975. С. 29.
4. Козырин А.Н. Финансовый контроль // Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48.
5. Котляревский С. А. Финансовое право СССР. Л., 1926. С. 143.
6. Лебедев В. А. Финансовое право. Т. 1. СПб, 1889. С. 469.
7. Львов Д. Очерк развития кассовых и контрольных учреждений в России за истекшее 25-летие // Счетоводство. 1889. № 17. С. 221.
References
1. Burtsev V.V. (2000) Mesto i rol' sistemy finansovogo kontrolya v gosudarstvennom upravlenii [Place and role of the system of financial control in public administration] // Konsul'tant direktora. № 11. P. 27.
2. Gracheva Ye.Yu. (2000) Problemy pravovogo regu-lirovaniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya [Problems of legislative regulation of state financial control]. Moscow. P. 66.
3. Kovaleva N.A. (1975) Pravovyye osnovy finansovogo kontrolya v SSSR [The legal framework for financial control in the USSR]. Moscow. P. 29.
4. Kozyrin A.N. (1996) Finansovyy kontrol' [Financial control] // Finansovoye pravo / pod red. O.N. Gorbunovoy. Moscow. P. 48.
5. Kotlyarevskiy S.A. (1926) Finansovoye pravo SSSR [Financial law in the USSR]. Leningrad. P. 143.
6. Lebedev V.A. (1889) Finansovoye parvo [Financial law]. Vol. 1. St Petersburg. P. 469.
7. Lvov D. (1889) Ocherk razvitiya kassovykh i kontrol'nykh uchrezhdeniy v Rossii za isteksheye 25-letiye [Overview of the development of cashier services and control institutions in Russia over the past 25 years] // Schet-ovodstvo. № 17. P. 221.
8. Овсянников Л.Н. Нужен ли нам закон о государственном финансовом контроле? // Современная экономика и право. 2000. № 3. С. 23.
9. Шамшин А. О контрольных учреждениях. СПб, 1865. С. 12; Энциклопедия военных и морских наук / под ред. Г.А. Леера. Т. IV. Вып. 2. СПб, 1888. С. 352.
10. Яруллин Р.Р., Сиразева Э.А. Основные недостатки и меры по совершенствованию существующей системы государственного финансового контроля // Инновационная наука. 2016. № 4. Ч. 2. С. 114-115.
8. Ovsyannikov L.N. (2000) Nuzhen li nam zakon o gosudarstvennom finansovom kontrole? [Do we need a law on state financial control?] // Sovremennaya ekonomika i pravo. № 3. P. 23.
9. Shamshin A. (1865) O kontrol'nykh uchrezhdeniyakh [On control institutions]. St Petersburg. P. 12; Entsiklopediya voyennykh i morskikh nauk (1888) [Encyclopedia of military and marine sciences] / pod red. G.A. Leyera. Vol. IV. Issue 2. St Petersburg. P. 352.
10. Yarullin R.R., Sirazeva E.A. (2016) Osnovnyye nedostatki i mery po sovershenstvovaniyu sushchestvuyush-chey sistemy gosudarstvennogo finansovogo kontrolya [Major shortcomings and measures to improve the existing system of state financial control] // Innovatsionnaya nauka. № 4. Vol. 2. P. 114-115.
