CC BY
245
ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 336.025.2
Кнарик Карапетовна Арабян,
к.э.н., доцент кафедры управления проектами и инновационного менеджмента, Московский университет экономики, статистики и информатики, Тел.: 8(903)144-14-92, Эл. почта: [email protected]
Финансовый контроль представляет собой один из ключевых рычагов управления финансовой системой, которая, в свою очередь, является основной для формирования эффективной экономики. Вместе с тем трансформация экономических процессов оказывает влияние на финансовый контроль, который претерпевает существенные изменения, включающие в себя комплекс мероприятий, направленных на совершенствование институциональных, организационных и методологических аспектов. При этом качественные преобразования в системе финансового контроля невозможны без проведения ретроспективного анализа, в связи с этим в статье рассматриваются особенности формирования и развития системы финансового контроля в Российской Федерации.
Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, реформа, эффективность, государственные органы, ревизия, проверка.
Knarik K. Arabyan,
PhD in Economics, Associate Professor, the Department of Project Management and Innovative Management, Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Tel.: 8(903)144-14-92, E-mail: [email protected]
EVOLUTION OF THE THEORY OF FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Financial control is one of the key levers of the financial management system, which is the basis for the formation of an efficient economy. However, the transformation of the economic processes affects the financial control, which is undergoing significant changes, including a package of measures aimed at improving the institutional, organizational and methodological aspects. In this case, qualitative changes in the system of financial control is not possible without a retrospective analysis, in connection with this article discusses the features of formation and development of the system of financial control in the Russian Federation.
Keywords: financial control, state financial control, reform, efficiency, government agencies, audit, control.
1. Введение
Финансовый контроль представляет собой разновидность контроля, предмет деятельности которого, является недостаточно изученным. Причиной тому является то, что до перехода экономики на рыночный путь развития, в России фактически функционировал один вид контроля - государственный. Данная позиция была сформулирована в трудах таких ученых как А.А. Ялбулганов, В.Б. Ияшвили, М.Б. Мазанова, А.Я. Быстряков и другие [4]. По мнению И.Б. Лагутина, финансовый контроль как научная категория рассматривается по четырем основным направлениям:
1) Теория контрольной деятельности;
2) Институт счетно-ревизионной деятельности;
3) Институт финансового права;
4) Как экономическая категория.
А.Я. Быстряков определяет финансовый контроль как комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий с учетом фактического состояния объектов хозяйствования.
Д.В. Дементьев считает, что финансовый контроль является необходимым условием полноценного функционирования финансовой системы[3]. Развитие отечественной теории финансового контроля находит отражение в трудах отечественных ученых и специалистов-практиков, среди которых можно выделить исследования Д.А. Аллахвердяна, В. Д. Андреева, Э.А. Белобжецкого, Н.Д. Бров-киной А. Д. Ларионова, Н.С. Малеина, М.В. Мельник, А.С. Наринского, Я.В. Соколова, Г. А. Соловьева, В.П. Суйца, А.А. Терехова, Н.Г. Гаджиева и др.
Н.С. Малеин, приводит следующее определение финансового контроля: «это регулируемая правовыми нормами деятельность финансовых, кредитных и хозяйственных органов (организаций), направленная на обеспечение финансовой, бюджетной, кредитной, расчетной и кассовой дисциплины в процессе исполнения планов и заключающаяся в проверке законности, обоснованности и рациональности денежных затрат»[9].
И.А. Белобжецкий рассматривал финансово-хозяйственный контроль как «систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы в целях объективной оценки законности, достоверности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций, сохранности собственности, выявления внутрихозяйственных резервов повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета»[1].
По мнению А.А. Ялблуганова, в дореволюционный период понятие «финансовый контроль» не применялось ни на уровне законодательных актов, ни в научной литературе. В этот период используется исключительно термин «государственный контроль».
По мнению Д.М. Львова, понятие «государственный контроль» принято употреблять в следующих значениях: а) в смысле учреждения или места, где производится ревизия (совет Государственного Контроля, Контрольные палаты); б) в значении ревизионного процесса или самой ревизии»[8].
А.Я. Быстрякова отмечает, что государство может эффективно функционировать только в условиях отлаженной системы государственного контроля, который является первоосновой иных форм финансового контроля появившихся в результате трансформации экономических процессов. Разделяя это мнение, мы провели анализ формирования и развития системы финансового контроля в России.
2. Влияние реформы М.М. Сперанского на систему финансового контроля
Система финансово контроля В.В. Хорос в статье «Удобнейшее дел разделение» рассматривает эволюцию министерской реформы, одним из авторов которой является М.М. Сперанский. По его поручению в 1809 году были обобщены и систематизированы недостатки существующей министерской системы в законопроекте «Введении к уложению государственных законов», в котором были выделены три основные проблемы: 1) недостаток ответственности мини-
стров; 2) неправильное распределение дел между министерствами; 3) недостаток точных правил[15]. Отдельные выводы законопроекта, сформулированные М.М. Сперанским, актуальны и в настоящее время, особенно, в части недостаточности формулирования «точных и единообразных правил», которые зачастую не позволяют выстроить прозрачную систему управления в той или иной сфере деятельности. Несмотря на то, что предложенная реформа имела много противников, в 1811 году был издан нормативный акт «Общее учреждение министерств», повлиявший на дальнейшее развитие системы финансового контроля, с принятием которого управление государственными доходами и расходами было разделено на 3 направления, которые курировали разные структуры[15,18]:
1) министерство финансов;
2) государственное казначейство;
3) государственный контролер[10].
Именно в этот период формируются специфические особенности системы государственного управления, которые впоследствии окажут сильное влияние, в том числе, и на аудит, как независимую форму финансового контроля. Изменения также коснулись обязанностей государственного контролера, который должен был не только проверять правильность формирования доходов, осуществлять контроль за расходованием денежных средств и сообщать о фактах выявленных нарушений, но также проводить оценку обоснованности и эффективности произведенных расходов. Впоследствии было учреждено главное управление ревизии государственных счетов, которое состояло из двух департаментов (по гражданской и по военной части). Контроль осуществлялся на документальной основе. По мнению многих специалистов, реформа повысила прозрачность системы государственного управления финансами, однако механизм ее реализации и методология проверки требовали совершенствования. Вместе с тем дальнейшее реформирование ревизионной системы, напротив, ограничила полномочия в сфере государственного контроля, после ведения принципа «системы генеральной отчетности», когда проверке подвергались только сводные ведомости. Сущность этой системы ревизий состояла в том, что документальную проверку отчетности производили у себя сами распорядительные ведомства, а в
учреждения государственного контроля они представляли лишь результаты этой ревизии в виде сводных и систематизированных отчетов[10].
К основным проблемам такой системы ревизии можно отнести: 1) несоответствие реформы ревизионной системы структуре государственного управления; 2) недостаточную развитость методологии финансового контроля, так как вектор проведения проверок был смещён преимущественно в область документального подтверждения фактов хозяйственной деятельности.
3. Влияние реформы В.А. Тата-ринова на систему финансового контроля
Существенный вклад в развитие отечественной системы финансового контроля внес В.А. Татаринов. Обобщив опыт ведения учета и организации финансового контроля в разных странах, он изложил свою стратегию развития системы государственного учета и отчетности в законопроекте, который предусматривал введение единого порядка составления финансовых смет для всех органов управления, введение принципа «единой кассы» и создание независимого контролирующего органа (ревизионная инстанция). Еще одним важным изменением являлось введение предварительного контроля, суть которого заключалась в проверке обоснованности и эффективности осуществления расхода до его фактического исполнения.
Реформа В.А. Татаринова коренным образом изменила существующую на тот момент систему контроля, структура которой представлена на рис.1.
Важно отметить, что в 1905 году была сформирована Государственная Дума, к полномочиям которой в том числе относилось рассмотрение бюджета страны, что послужило началом формирования бюджетного права. А. А. Ялбулганов в своих научных статьях отмечает, что в начале 20 века финансово- правовая наука определяет государственный контроль в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете. В подтверждении дан-
ного мнения он приводит исследования Г. А. Вацуро, который считает, что «учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров»[2].
Одной из основных причин формирования такого понимания к сущности государственного контроля, по мнению А.А. Ялбулганова, является недостаточная развитость товарно-денежных отношений.
4. Система финансового контроля в советский период
Изменения политического режима коренным образом повлияли на систему финансового контроля в советский период. Так, О.В. Макарова в своих исследованиях выделяет следующие периоды становления и развития бюджетного учета.
Период с 1917 по 1938 гг. На данном этапе бюджетный учет ведется в соответствии с тремя планами счетов, с целью контроля выполнения сметы расходов бюджета, операций с внебюджетными средствами, а также операции в «неуставных подсобных хозяйствах».
Период с 1939 по 1955 гг. характеризуется внедрением системы двойного учета.
Период с 1955 по 1987 гг. В этот период принимается «Положение о бухгалтерской отчетности и балансах в учреждениях и организациях, которые находятся на Государственном бюджете СССР», разрабатываются инструкции по ведению учета, регламентируются права и обязанности распорядителей средств (кредитов), утверждается единый план счетов.
Период с 1988 по 1999 гг. характеризуется переводом бюджетных учреждений на двойную систему учета, активным внедрением автоматизированных программных продуктов, разработкой новых нормативных документов.
По нашему мнению, последний период развития финансового контроля, выделенный в классификации О.В. Ма-
Рис. 1. Система государственного финансового контроля
каровой, может быть детализирован, связи с переходом России на рыночный путь развития, что способствовало трансформации системы финансового контроля. Исходя из анализа, проведённого А.А. Ялбулгановым, в конце 80-х годов интерес к исследованиям в области финансового контроля значительно сократился. Вместе с тем финансовый контроль стал рассматриваться в качестве самостоятельного направления. Реалии современной экономики фактически изменили первоначальной толкование понятия «финансовый контроль». Это связано как с объективными причинами, среди которых можно выделить расширение объекта, субъектов финансового контроля, а также наделение контрольных органов дополнительными полномочиями, так и субъективными, например, понятие «финансовый контроль» используется для оценки финансового состояния деятельности коммерческих организаций. В связи с этим А. А. Ялбул-ганов предлагает употреблять термин «государственный финансовый контроль» в тех случаях, когда это связано с финансово - контрольной деятельностью уполномоченных государственных органов.
5. Система финансового контроля при переходе к рыночной экономике
В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г. № 1095 государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального казначейства и Контрольно - ревизионное управление), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный та-
моженный комитет Российской Федерации, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно - ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Важным событием, влияющим на процесс формирования законодательства в области государственного финансового контроля является принятие Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В этом Законе установлены единые принципы деятельности, статус и основные полномочия органов внешнего финансового контроля в субъектах РФ и муниципальных об-разованиях[7].
6. Заключение
Таким образом, на исследование предмета финансового контроля оказало влияние двойственная природа финансовой науки, которая, по мнению И.Х. Озерова: «принадлежит, с одной стороны, к циклу экономических наук, с другой - к наукам правовым.. .»[12].
Профессор Р.О. Халфина относит финансовый контроль к институтам общей части финансового права. И эта позиция стала общепринятой[13].
В советский период определение финансового контроля подвержено идеологическому влиянию. Например, Н.А. Ковалева приводит такое определение финансового контроля: «финансовый контроль в СССР - это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся»[6].
По мнению Н.И. Химичевой «финансовый контроль - это контроль за законностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправле-
ния в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»[14]. В.В. Свинаре-ва, считает, что оценка эффективности финансового контроля является ключевым вопросом, который не достаточно изучен. Вместе с тем, для того, чтобы финансовый контроль действительно являлся действенным инструментом, необходимо минимизировать различные вариации в терминологии, определить предмет, объекты финансового контроля, разграничить полномочия контрольных органов, с определением ответственности всех участников системы финансового контроля, а также совершенствовать методологию организации и проведения финансового контроля.
Литература
1. Белобжецкий И. А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. - М.: Финансы и статистика.- 1979.
2. Вацуро Г. А. Лекции по науке публичных финансов. Казань.-1908.-С. 39.
3. Дементьев Д.В. Государственный финансовый контроль: оценка эффективности и направления развития: диссертация кандидата экономических наук .- Новосибирск.-2004 г.
4. Ияшвили В.Б., Мазанова М.Б. регулирование перехода субъектов Российской Федерации к устойчивому развитию.- М.: Политбюро, 2006.- С.51
5. Козырин А.Н., Ялбулганов А.А. Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права. М., 1998. С. 6 -7
6. Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР. М.:- 1975.-С. 29
7. Колесников А.А. Государственный финансовый контроль в условиях бюджетной реформы. Финан-сы.-2011.-№ 6
8. Львов Д. Очерк развития кассовых и контрольных учреждений в России за истекшее 25-летие // Счетоводство. -1889.-№ 17.- С. 221
9. Малеин Н.С. Кредитно-расчет-ные правоотношения и финансовый контроль. - М.: Наука.-1964.
10. Под ред. Марковой А.Н., Феду-лова Ю.К .История государственного управления в России.. 3-е изд., пере-раб. и доп. - М.: Юнити-Дана.- 2007. -319 с.
11. Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23 изд. М., 1990. С. 293
12. Озеров И.Х. Финансы // Энциклопедический словарь. Т. XXXV-a. СПб.: Изд. Ф. А.Брокгауза и И. А. Ефрона.-1902.-С. 867.
13. Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М.:-1952.-С. 182 - 213.
14. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М.:.-1995. С. 83.
15. Хорос В .В. «Удобнейшее дел разделение ...»//Бюджетный учет. -2011.-№ 1 http://b-uchet.ru/article/109642.php
16. Ялбулганов А. А. О правовом регулировании государственного финансового контроля //Юристъ.- 1999.-№2
17. Ялбулганов А. А. О правовом регулировании государственного финансового контроля// Юристъ.-1999.-№2
18. http://www.szags.org/doc/ist_fin_ upr.pdf
References
1. Belobzhetsky I.A. The financial and economic control in the management of the economy. - Moscow: Finance and Statistics. - 1979.
2. Vatsuro G.A. Lectures on the science of public finances. Kazan.-1908.-P. 39.
3. Dementiev D.V.State financial control: evaluation of the effectiveness and direction of the dissertation of the candidate of economic sciences. -Novosibirsk.-2004
4. Iyashvili V.B., Mazanova M.B. Regulation of the transition of the Russian Federation to sustainable development. -Moscow Politburo, 2006. - P.51
5. Kozyrin A.N., Yalbulganov A. A.Golden Pages of financial law in Russia. T. 1. At the root of financial law. Moscow.- 1998. P. 6 -7
6. Kovalev N.A. Legal basis of financial control in the Soviet Union. Moscow - 1975.-P. 29
7. Kolesnikov A.A. State financial control in the budget reform. Finansy.-2011. - № 6
8. Lvov D. Outline of cash and control institutions in Russia Federation/ / Accounting. -1889. - № 17. - P. 221
9. Malenin N.S. Loan and the estimated legal and financial control. -Moscow: Nauka.-1964
10. Markova A.N., Fedulova U.K. History of government in Russia . 3rd ed., Rev. and add. - Moscow: Unity Dan. - 2007. -319 P.
11. Russian Dictionary. 23 ed. Moscow, 1990.- P. 293
12. Ozerov I.X. Finance / / Collegiate Dictionary. T. XXXV-a. SPb.:-1902.-P. 867.
13. Khalfina R.O. On the subject of the Soviet system and the financial rights / / Problems of the Soviet administrative and financial law. Moscow. -1952.-P. 182 - 213.
14. Khimicheva N.I. Finance Law: A Textbook. Moscow. -1995. -P. 83.
15. Horos V.V . «It is easier Affairs division ...» / / Government and not-forprofit accounting.-2011. - № 1 http://b-uchet.ru/article/109642.php
16. Yalbulganov A.A. On legal regulation of state financial control // Yurist. - 1999. - № 2
17. Yalbulganov A.A. On legal regulation of state financial control // Yurist.-1999. - № 2
18. http://www.szags.org/doc/ist_fin_ upr.pdf
