CC BY
72
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
2. Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 47. - Ст. 453.
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. - 2005. - 19 апр. - № 80.
4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.
5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3590.
УДК 341.233.1
А.Н. Литвиненко*, Л.К. Самойлова**
Регулирование финансово-контрольных мероприятий как объект экономико-правового анализа
Рассмотрены точки зрения различных авторов на категорию «финансовый контроль». Разграничено смысловое содержание дефиниций «финансовый контроль» и «государственный (муниципальный) финансовый контроль». Представлен анализ нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации контрольных мероприятий как в сфере публичных, так и частных финансов. Предложены рекомендации по корректировке национального финансового законодательства, направленные на устранение пробелов и коллизий, провоцирующих возникновение споров между субъектами финансово-контрольных правоотношений.
Ключевые слова: финансовый контроль; государственный (муниципальный) финансовый контроль; финансовое законодательство Российской Федерации.
А.К Litvinenko*, L.K. Samoylova**. Regulation of financial control activities as a subject matter of economic and legal analysis. Opinions of a number of authors as to the category «financial control» have been considered. A line between the definitions «financial control» and «state (municipal) financial control» has been drawn. Legal regulations establishing the procedure for implementation of control activities both in public and private finances have been revised. Recommendations for adjusting the national financial legislation, aimed at eliminating gaps and conflicts, provoking disputes between subjects of the financial and control legal relationship, are proposed.
Keywords: financial control; state (municipal) financial control; financial legislation of the Russian Federation.
Эффективно функционирующая система финансового контроля на макроуровне является одним из необходимых условий роста национальной экономики, финансовой независимости государства, рационального использования ресурсов, а на микроуровне - основой обеспечения баланса интересов собственников, инвесторов, работников, способом повышения финансовой дисциплины хозяйствующего субъекта как участника финансово-правовых отношений. В период финансовой нестабильности экономика, как правило, несет значительные материальные потери, обусловленные в т.ч. и увеличением числа правонарушений в сфере финансов, поэтому финансово-
* Литвиненко, Александр Николаевич, профессор кафедры экономической безопасности и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор экономических наук, профессор. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-924-89-29. E-mail: Lanfk@mail.ru.
** Самойлова, Людмила Константиновна, доцент кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургского института (филиала) Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)», кандидат экономических наук. Адрес: Россия, 199178, Санкт-Петербург, В.О., 10-линия, д. 19, лит. А. Тел.: (812) 328-55-01. E-mail: Samoylovalk@mail.ru.
* Litvinenko, Alexander Nikolaevich, Professor of Department of economic security and management of socio-economic processes of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of economic sciences, professor. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Lyotchika Pilyutova, str., 1. Ph.: 8-911-924-89-29. E-mail: Lanfk@mail.ru.
** Samoylova, Liudmila Konstantinovna, Associate Professor, Department of administrative and financial law of Saint Petersburg Institute (branch) of the Federal state budget educational institution of higher education the Russian State University of justice (the Russian Law academy of the Ministry of Justice of Russia), candidate of economic sciences. Address: Russia, 199178, Saint-Petersburg, V.O., 10-linia, 19 А. Ph.: (812) 328-55-01, E-mail: Samoylovalk@mail.ru.
© Литвиненко А.Н., Самойлова Л.К., 2016
контрольные мероприятия направлены на защиту интересов добросовестных участников отношений, возникающих в процессе аккумулирования, распределения и использования средств централизованных и децентрализованных денежных фондов.
Перед анализом финансового законодательства раскроем содержание дефиниции «финансовый контроль» с целью установления круга отношений, касательно которых надлежит проводить финансово-контрольные мероприятия.
В научной литературе представлены разнообразные интерпретации рассматриваемой категории. К примеру, А.Н. Козырин, обобщая мнения, содержащиеся в юридических и экономических работах, отмечает, что под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специальных методов деятельность органов публичной власти, наделённых нормативными правовыми актами полномочиями по установлению законности и достоверности финансовых операций, объективной оценке экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличению поступлений в бюджетную систему и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности [19, с. 531]. Аналогичное прочтение рассматриваемого термина содержится и в работе Г. А. Тосуняна [27, с. 88]. Аналогично трактует термин «финансово-экономический контроль» С О. Шохин, подразумевая под ним «многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов» [34, с. 27]. Данные формулировки неполно отражают состав участников контрольных отношений в сфере финансов, т.к. не учитывают реализацию внутрихозяйственного финансового контроля, аудиторского контроля, т.е. акцент сделан на уточнении перечня контролирующих субъектов, в качестве которых выступают уполномоченные на то органы. И только С.О. Шохин добавляет список подконтрольных лиц, ограничив их предприятиями, организациями, учреждениями.
М.А. Лапина, А.С. Ловинюков считают, что наиболее содержательная трактовка исследуемой категории представлена Е.Ю. Грачевой [20, с. 28-31], которая считает, что «финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования» [31, с. 36]. Эта интерпретация - в отличие от предыдущих толкований - уточняет перечень как контролирующих, так и подконтрольных субъектов, охватывая процессы формирования, распределения и использования не только денежных ресурсов, но и активов предприятий.
Подобной точки зрения придерживается Э.Д. Соколова, отождествляющая финансовый контроль с регламентированными нормами финансового права действиями государственных (муниципальных) органов власти, общественных организаций, хозяйствующих субъектов различных форм собственности, направленными на установление своевременности и достоверности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные денежные фонды, на проверку законности и эффективности использования финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов на макро- и микроуровнях [26, с. 217].
В свою очередь, А.Ю. Ильин и М.А. Моисеенко дополнили изложенную выше формулировку анализируемой дефиниции, отнеся к ней в т.ч. и деятельность по установлению оснований для применения мер ответственности за нарушение финансового законодательства [17, с. 16].
М.В. Карасева раскрывает этот термин с юридической точки зрения, указывая на значимость финансового контроля как финансово-правового института, который включает в себя нормы, регулирующие отношения, возникающие в результате реализации контрольных мероприятий в ходе осуществления финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями [30, с. 158].
Ю.А. Крохина указывает на то, что финансовый контроль как сложную финансово-правовую категорию следует рассматривать с позиции двух аспектов: узкого и широкого [29, с. 135-136]. Согласно первому - это контроль государства, муниципальных образований в лице компетентных органов за легитимностью действий, осуществляемых в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов. В широком аспекте финансовый контроль - это меры регулирования и воздействия органов публичной власти на участников финансовой деятельности, обеспечивающие экономическую безопасность государства, соблюдение национальных интересов в сфере финансов путем реализации эффективной финансовой политики. При этом уточним, что и М.В. Карасева, и Ю.А. Крохина, рассматривая финансовый контроль как институт финансового права, идентифицируют его исключительно с деятельностью органов публичной власти, что предопределено предметом регулирования данной отрасли права, в качестве которого выступают общественные отношения по поводу движения государственных и муниципальных финансов.
В.В. Уксусов определяет финансовый контроль как неотъемлемую функцию публично-правовых субъектов, реализуемую в процессе осуществления ими финансовой деятельности [28, с. 81]. В представленной интерпретации так же, как и в ранее упомянутых трактовках, сделан акцент на частичное раскрытие субъектного состава финансово-контрольного правоотношения.
Г.Э. Мамцев обращает внимание на то, что «финансовый контроль выступает необходимым и базовым условием для эффективного и целевого использования публичных финансовых ресурсов
и обеспечения принципа гласности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» [21, с. 54]. Но данное представление о финансовом контроле ограничено, поскольку затрагивает не всё разнообразие отношений в сфере финансов, а часть, сопряженную с формированием, распределением и потреблением государственных и муниципальных денежных ресурсов.
По мнению С.В. Рыбаковой, финансовый контроль должен охватывать не только процессы, протекающие в звеньях финансовой системы, но и операции, происходящие на рынке ценных бумаг, инвестиционном, кредитном, валютном рынках [25, с. 28]. Из этого следует, что финансово-контрольные мероприятия распространяются на движение всех разновидностей денежных активов, аккумулированных как в централизованных, так и в децентрализованных фондах. Отметим, что в профильном законодательстве толкование названной дефиниции отсутствует, но при этом в Приказе ФСИН России содержится обобщенное определение, утверждающее, что финансовый контроль представляет собой «контроль за законностью и целесообразностью осуществления финансовой деятельности хозяйствующими субъектами» [9]. Обратим внимание на то, что такая трактовка несовершенна, т. к. ограничивает исключительно организациями круг подконтрольных субъектов, который, как правило, шире.
В экономической литературе «финансовый контроль» рассматривается и как неотъемлемая составляющая управления [33, с. 600], и как элемент управления финансовыми ресурсами на макро- и микроуровне, которое заключается в обеспечении «целесообразности и эффективности финансовых операций» [32, с. 381], и как часть управления финансами [15, с. 40; 22, с. 57-58].
Ни одно из представленных толкований дефиниции «финансовый контроль» не является безукоризненным, поскольку либо не детализирует целевое назначение данного вида деятельности, либо не раскрывает в полном объёме субъектный состав финансово-контрольных отношений, либо не уточняет перечень финансовых операций, подлежащих проверке. По нашему мнению, под финансовым контролем в общем смысле слова следует понимать деятельность специальных контролирующих субъектов, реализуемую посредством особых методов в установленном нормативными правовыми актами порядке с целью проведения проверки соблюдения подконтрольными субъектами положений финансового законодательства, целенаправленности и своевременности совершения финансовых операций по формированию, распределению и использованию средств как централизованных, так и децентрализованных денежных фондов, достоверности отображения финансовой информации в формах отчётности. В этом определении умышленно не акцентируется внимание на раскрытии перечня участников финансово-контрольных мероприятий, поскольку и контролирующим, и подконтрольным субъектом может быть любая из сторон финансовых правоотношений, как-то: общественно-территориальные образования, органы публичной власти, общественные и иные организации, учреждения, предприятия всех форм собственности, что обусловлено существованием таких разновидностей финансового контроля, как внутренний и внешний.
Помимо термина «финансовый контроль», во многих трудах упоминается категория «государственный (муниципальный) финансовый контроль», по своей сути охватывающий лишь контрольные мероприятия за движением публичных финансов, отличающийся более узкой сферой распространения, обозначенным перечнем контролирующих субъектов. Определение государственного (муниципального) финансового контроля представлено в ст. 265 БК РФ: «Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» [1]. Идентичное понимание указанной дефиниции содержится и в работе М.М. Головиной [16, с. 24].
Как считают А.Ю. Ильин и М.А. Моисеенко, «государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением национального государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием государственных кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях» [17, с. 18]. Эта трактовка шире узаконенной в БК РФ, т.к. не ограничивает сферу государственного финансового контроля только бюджетными отношениями, но и учитывает разнообразие процессов, как прямо, так и косвенно влияющих на аккумулирование, распределение и использование централизованных денежных средств.
О.В. Новиков отмечает специфику предмета государственного финансового контроля, состоящую в том, что при осуществлении проверочных мероприятий учитываются определённые стороны хозяйственной деятельности субъекта в объёме, необходимом для контроля над соответствующими финансовыми правоотношениями, как-то: налоговыми, бюджетными, валютными и иными [23, с. 36].
Таким образом, следует разграничить категории «финансовый контроль» и «государственный (муниципальный) финансовый контроль», поскольку первая из них характеризует совокупность контрольных мероприятий, распространяющихся на всё разнообразие финансовых процессов, а вторая отождествляется с проверкой движения ресурсов, аккумулируемых исключительно в централизованных денежных фондах, направленной на оценку правильности исчисления и уплаты налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ, своевременности возврата бюджетных кредитов и иных фактов в процессе формирования, распределения и потребления публичных финансов.
В законодательстве РФ пока нет единого документа, устанавливающего базовые параметры реализации финансово-контрольных мер как за публичными, так и за частными финансами. Несмотря на то, что в России действует большое количество актов федерального, регионального и местного уровня, регулирующих отношения в области финансового контроля, каждый из них, как правило, направлен на регламентацию только конкретной его разновидности, как-то: бюджетный, налоговый, банковский, таможенный, страховой, валютный и другие виды контроля. Поэтому осуществление контроля в различных сегментах финансового сектора координируется отдельными актами [1; 2; 3; 4; 5; 7; 8].
А.Н. Козырин устанавливает разграничение нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере по иному признаку, выраженному в разделении контроля за централизованными финансами от реализации проверочных мероприятий за децентрализованными денежными средствами, а следовательно, выделяет в целом нормативную базу финансового контроля и, в частности, законодательство о публичном (государственном и муниципальном) финансовом контроле, являющееся важной частью финансового законодательства [18, с. 66]. Он также утверждает, что нормативная база финансового контроля - более широкое понятие, которое включает, наряду с законодательством о публичном финансовом контроле систему нормативных правовых актов, регулирующих разнообразие иных отношений в данной предметной области, а именно: НК РФ - в вопросах организации и проведения налогового контроля; ТК Таможенного союза - в отношении регламентации таможенного контроля за уплатой таможенных платежей и определением таможенной стоимости; Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» - в части норм, устанавливающих полномочия органов и агентов валютного контроля и отдельные процедурные аспекты валютного контроля; Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - касаемо глав, определяющих осуществление банковского надзора, контроля и надзора в сфере финансовых рынков и прочие [18, с. 66-67].
Отметим, что законодательство о публичном финансовом контроле [18] координирует исключительно отношения в бюджетной сфере. Однако, рассматривая группы бюджетных правоотношений, необходимо упомянуть наличие двух их разновидностей - атрибутивные и примыкающие к атрибутивным, которые регулируются законодательством, отличным от бюджетного, но связаны определённым образом с формированием, распределением и использованием средств различных бюджетов бюджетной системы России. К примеру, налогово-контрольные мероприятия сводятся к проверке соблюдения налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах, основой которого является НК РФ, устанавливающий систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения в стране [2]. По сути, главное предназначение налогового контроля сводится к проверке правильности исчисления и своевременности уплаты налогов, сборов, иных обязательных платежей, предусмотренных налоговым законодательством, в бюджеты бюджетной системы страны. Также стоит отметить, что такая форма таможенного контроля, как проверка документов и сведений, представленных при совершении таможенных операций, в дальнейшем определённым образом влияет на правильность расчётов таможенных платежей, аккумулируемых в доходной части федерального бюджета [3]. Кроме того, осуществляя валютный контроль, таможенные органы участвуют в проверке операций по движению капитала - вывоз с территории России денежных средств в наличной форме, что в отдельных случаях направлено на выявление субъектов, пытающихся легализовать доходы, полученные преступным путем, в частности, в результате производства товаров, реализации услуг, выполнения работ, не фиксируемых официальной статистикой (сектор теневой экономики), которые ведут к недопоступлению платежей в бюджетную систему.
В свою очередь, банковский надзор, реализуемый ЦБ РФ, сосредоточен не только на соблюдении банковского законодательства, но и сопутствующих банковской деятельности актов [6], которые направлены на защиту интересов государства в финансовой сфере. Так, ЦБ РФ разработана группа критериев определения признаков высокой вовлечённости кредитной организации в проведение сомнительных безналичных и наличных расчётов, использование которых обращено и на предотвращение операций, имеющих необычный характер, атрибуты отсутствия явного экономического смысла и очевидных законных целей, проводимых с целью легализации доходов, полученных преступным путём, в т.ч. от сокрытия части дохода от налогообложения, от ввоза товаров на территорию РФ с занижением таможенной стоимости за счёт недостоверного декларирования, от нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и других [13]. В целом же наше законодательство, устанавливающее порядок реализации контрольных мероприятий за публичными финансами, представлено нормативными актами, в которых инициаторами проверок, контролирующими субъектами, являются органы власти или уполномоченные ими организации. При этом предназначение финансового контроля сводится к защите финансовых интересов государства и местного самоуправления. В связи с этим не только бюджетное законодательство России, но и акты в сфере налогообложения, таможенных правоотношений, валютного, банковского и страхового надзора и др. являются составной частью законодательства о государственном (муниципальном) финансовом контроле.
Представляется возможным сделать вывод о том, что любые финансовые процессы, в т.ч. напрямую не относящиеся к публичным финансам, косвенно с ними связаны, а следовательно, всё разнообразие контрольных мероприятий в финансовой сфере тем или иным образом отражается
на формировании централизованных денежных фондов. Поэтому анализ финансово-контрольного законодательства необходимо проводить по сегментам финансового сектора. При этом, разграничивая категории «финансовый контроль» и «государственный (муниципальный) финансовый контроль», необходимо упоминание наряду с указанными дефинициями термина «внутрихозяйственный финансовый контроль», реализуемого в первую очередь в интересах собственников, инвесторов, кредиторов, сотрудников предприятия. А значит, в составе нормативной базы финансового контроля определённое место должны занимать акты, регламентирующие процедуры внутрифирменного финансового контроля, проводимого по инициативе хозяйствующего субъекта. Следует обратить внимание на то, что в финансово-контрольном законодательстве РФ не всегда в полной мере раскрыты права подконтрольного субъекта. К примеру, в Положении ЦБ РФ [12] определено, что целью назначения кураторов выступает обеспечение осуществления ЦБ России функции контроля и надзора за деятельностью страховых организаций, в т.ч. на основе лучшего понимания и оценки таких аспектов деятельности страховой организации, как финансовая устойчивость и платежеспособность, корпоративное управление (включая организацию внутреннего контроля), прозрачность структуры собственности, структура страховой группы, в которой страховая организация является головной организацией или участником. В Положении изложены права и обязанности куратора, однако не раскрыты права и обязанности курируемой страховой организации, что в некотором смысле делает взаимоотношения между данными субъектами не полностью урегулированными и может привести к возникновению споров. Следовательно, в акты финансово-контрольного законодательства необходимо включать не только положения, регламентирующие порядок, приемы проведения проверочных процедур, но и нормы, позволяющие защитить интересы подконтрольного субъекта от недобросовестных действий (бездействий) контролеров.
Обратимся к тексту отдельных нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения, поскольку частым явлением сложившейся правовой действительности в этой сфере выступает противоречивость и неясность их положений.
По мнению Л.Н. Овсянникова, главный недостаток контрольной составляющей БК РФ заключается в том, что документ фактически ставит знак равенства между бюджетным контролем и государственным (муниципальным) финансовым контролем [24]. Данный факт в определённом смысле также отражен и в трудах А.Н. Козырина. Но Л.Н. Овсянников считает такой подход ошибочным с точки зрения как теории, так и практики управления финансами. Бюджетный контроль являет собой основную, но не исчерпывающую и не исключительную сферу деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля, что было подтверждено приведёнными нами выше примерами.
Отметим, что в БК РФ нет содержательного определения ни в целом финансового, ни, в частности, бюджетного контроля, не сформулированы цель, задачи, направления реализации проверочных процедур. Только поэтому вопросы именно государственного финансового контроля должны регламентироваться самостоятельным законодательным актом, а не включаться в положения БК РФ.
Анализ БК РФ позволил установить ряд противоречий, в т.ч. и при выделении возможных видов государственного (муниципального) финансового контроля. Так, среди видов финансово-контрольной деятельности, охарактеризованных в ст. 265, не упоминается текущий контроль, что не соответствует отдельным положениям Федерального закона, предусматривающим осуществление «оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году» (ст. 13) [4]. К тому же отсутствие текущего контроля как вида расходится с содержанием ст. 264.2 БК РФ, которая гласит, что «отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным» [1]. А поскольку действие Закона о бюджете охватывает временной промежуток, равный календарному году, следовательно, формирование ежеквартальной бюджетной отчетности указывает на проведение текущих бюджетно-контрольных мероприятий (составление ежеквартальных отчетов об исполнении бюджета без их последующей проверки не имеет смысла).
В ст. 267.1 БК РФ указано, что методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. При этом заметим, что перечень методов финансового контроля в трудах различных учёных гораздо шире: например, также выделяют наблюдение, анализ, финансово-экономическую экспертизу. Кроме того, из текста этой статьи вытекает противоречие между положениями БК РФ и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации», а также Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ [6] по вопросам применяемых методов при проведении контроля.
В ст. 14 Федерального закона [4] сказано, что «контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется путём проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми Счётной палатой стандартами внешнего государственного аудита (контроля)». Из текста статьи следует, что Счётная палата использует в своей деятельности такой метод финансового контроля, как анализ. А если обратиться к ст. 16 этого закона [4], то перечень методов окажется разнообразнее, подтверждением чего является следующая фраза: «Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг». В законодательстве уже упоминается такой метод бюджетного контроля, как «финансово-экономическая экспертиза» [5], при том, что в БК РФ данный метод не характеризуется.
В ст. 1 НК РФ определены основные регламентируемые им вопросы. В отношении налогового контроля в пп. 5 п. 2 ст. 1 НК РФ сделан акцент на то, что данный акт устанавливает «формы и методы налогового контроля» [2]. Особое внимание в рамках гл. 14 НК РФ, посвященной регламентации контрольных мероприятий, уделено такому методу налогового контроля, как налоговая проверка (ст. 87-89.1 НК РФ). В указанных статьях раскрывается определение камеральной и выездной налоговых проверок, приводится перечень контролирующих и подконтрольных субъектов, порядок и сроки проведения этих видов проверок. А вот акт по результатам проведения камеральной налоговой проверки составляется только в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах. Если же нарушения не обнаружены, камеральная проверка автоматически завершается. Сообщение налоговым органом налогоплательщику об отсутствии нарушений и окончании камеральной проверки законодательством не предусмотрено. При этом в НК РФ данная информация не упоминается, т. е. в п. 5 ст. 88 НК РФ присутствует прямое указание на исход ситуации: «Если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений налогоплательщика налоговый орган установит факт совершения налогового правонарушения или иного нарушения законодательства о налогах и сборах, должностные лица налогового органа обязаны составить акт проверки» [2], но не уточнён перечень действий при невыявлении правонарушений, что делает текст данного пункта незавершенным с точки зрения раскрытия заключительного этапа камеральной налоговой проверки.
Важными разновидностями финансового контроля являются банковский надзор, направленный проверку соответствия совершаемых кредитными организациями операций в области осуществления расчётов, привлечения вкладов, предоставления кредитов банковскому законодательству РФ, и контроль за финансовыми рынками, которому подвергается деятельность страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг, микрофинансовых организаций, инвестиционных фондов. Контрольно-надзорными полномочиями в указанных сферах наделён ЦБ РФ, о чём свидетельствуют положения Федерального закона [7]. В данном акте присутствует разд. Х, именуемый «Банковское регулирование и банковский надзор», в котором сделан акцент на реализацию надзора за банковской деятельностью. Что касается остальных сфер, то им посвящен следующий разд. Х.1 - «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков». Несмотря на то, что в указанном законе выделены специализированные разделы, устанавливающие контрольные функции ЦБ РФ за соответствующей частью финансового сектора, в нём не раскрыты ни возможные методы контроля (надзора), ни процедурные особенности проведения мероприятий данного типа. Так, текст ст. 73 рассматриваемого акта подтверждает, что «для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора ЦБ РФ проводит проверки кредитных организаций (их филиалов)» [7]. В этой статье изложены права контролирующих субъектов и обязанности подконтрольных кредитных организаций, однако сроки, этапы проведения процедуры проверки не отражены. Отметим, что детальная регламентация надзорных мероприятий, осуществляемых ЦБ РФ, приведена в его подзаконных актах.
Так, в Указании Банка России [10] сказано, что надзор за деятельностью банковской группы осуществляется Департаментом надзора за системно значимыми кредитными организациями Банка России или его территориальными учреждениями, а также даны особенности осуществления надзора. Но в этом акте отсутствует обособленный перечень инструментов, применяемых в ходе надзора за банковскими группами. Из текста документа можно предположить, что одним из методов является «анализ». Это свидетельствует о наличии пробела в сфере систематизации методического инструментария, используемого в процессе надзорной деятельности Банка России.
В Протоколе ЦБ РФ, утверждающем «Положение о Комитете финансового надзора Банка России» [11], отражено, что этот орган является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие, контрольные и надзорные функции в сфере финансовых рынков (за исключением банковской деятельности и деятельности бюро кредитных историй). При этом к компетенции Комитета относятся, например, вопросы, связанные с осуществлением функций Банка России в области регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков, в т.ч. за некредитными финансовыми организациями. Однако детализация указанной функции в названном Положении не представлена.
Важно, что ЦБ РФ не только реализуется надзорная функция за банковской системой, являющая собой разновидность внешнего финансового контроля, но и разрабатываются рекомендации, распространяющиеся на формируемую в кредитной организации систему внутреннего контроля. Так, в Письме Банка России [14] говорится о необходимости оптимизации внутренней контрольной функции кредитной организации путем создания комплаенс-службы, деятельность которой направлена сокращение рисков, возникающих в финансово-хозяйственной деятельности и обусловленных нарушением положений налогового, банковского, валютного, антикоррупционного и др. законодательства. По своей сути данное Письмо содержит неофициальный перевод документа Базельского комитета по банковскому надзору. При этом самостоятельный акт, разъясняющий особенности внедрения комплаенс-функции в систему внутреннего контроля кредитной организации, Банком России не разработан.
В Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» отсутствует определение категории «валютный контроль». Необходимо ввести данный термин в положения ст. 1, раскрывающей основные понятия, используемые в указанном документе. Под валютным контролем следует понимать совокупность действий, реализуемых органами и агентами валютного контроля и направленных на проверку соблюдения положений валютного законодательства
резидентами и нерезидентами в процессе осуществления валютных операций и на привлечение к ответственности в случае совершения ими валютных правонарушений.
Сложными для восприятия являются положения ст. 22 данного акта. Так, «валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля» [8], при этом «органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством Российской Федерации» [8]. Из представленного тезиса следует, что Правительство Российской Федерации не является органом валютного контроля, а его функции в этой сфере сводятся к обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, выступающих в качестве органов валютного контроля, а также их взаимодействия с ЦБ РФ. А значит, в Федеральном законе [8] отсутствует детализация полномочий Правительства России в сфере валютного контроля. В свою очередь, права и обязанности органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в рассматриваемом законе раскрыты, но не закреплена их ответственность за совершение неправомерных действий в процессе осуществления проверочной деятельности.
Кроме того, наличие широких формулировок в рассматриваемом законе приводит к тому, что, разрешены стандартные операции между резидентами, не запрещенные валютным законодательством, однако эти же операции между резидентом и нерезидентом подпадают под состав валютного правонарушения.
В результате проведенного анализа положений основных правовых актов, устанавливающих отдельные аспекты реализации финансово-контрольных мероприятий, можно сделать ряд выводов.
Во-первых, говоря о государственном (муниципальном) финансовом контроле, не стоит ограничиваться только положениями, изложенными в бюджетном законодательстве Российской Федерации. При этом стоит обратить внимание на отсутствие в системе источников финансового права самостоятельного нормативно-правового документа, определяющего основы реализации финансового контроля как такового без учёта того, в чьих интересах и по чьей инициативе проводятся проверочные процедуры. В связи с этим для раскрытия цели, задач, принципов, функций, видов, методов, системы финансового контроля следует разработать акт, содержащий базовые положения регламентации контрольных мероприятий в области финансов, уточнение которых применительно к конкретным его разновидностям в настоящее время представлено в специальном бюджетном, налоговом, банковском, валютном и ином законодательстве.
Во-вторых, следует дополнить категориально-понятийный аппарат соответствующих упомянутых нормативных правовых актов такими терминами, как «бюджетный контроль», «валютный контроль», «банковский надзор».
В-третьих, как было выявлено ранее, тексты некоторых взаимосвязанных актов имеют явные противоречия. Поэтому следует привести в соответствие друг другу нормы правовой документации, регулирующей вопросы осуществления внешнего и внутреннего контроля за бюджетными правоотношениями, касательно видов, методов, субъектно-объектного состава.
В-четвертых, необходимо удовлетворить потребность в уточнении процедур внедрения особых видов контроля, например, комплаенс-функции в кредитных организациях.
Таким образом, несмотря на изрядное количество нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы организации и осуществления контрольных мероприятий в сфере финансов, некоторые направления данного вида деятельности остаются неурегулированными, а между положениями перечисленных выше документов имеются несоответствия и противоречия.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в последней редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16 июля 1998 г.) (в последней редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.
3. Таможенный кодекс Таможенного союза (прил. к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17) (в последней редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 50. - Ст. 6615.
4. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (в последней редакции) «О Счётной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1649.
5. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ (в последней редакции) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Российская газета. - 2011. - 11 фев. - № 29.
6. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (в последней редакции) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3418.
7. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в последней редакции) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 28. - Ст. 2790.
8. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 (в последней редакции) «О валютном регулировании и валютном контроле» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003.
- № 50. - Ст. 4859.
9. Приказ ФСИН России от 11 августа 2005 г. № 712 (в последней редакции) «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний». [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=EXP;n=565039.
10. Указание Банка России от 25 октября 2013 г. № 3089-У (в последней редакции) «О порядке осуществления надзора за банковскими группами» (Зарегистрировано в Минюсте России 30 декабря 2013 г. № 30897) // Вестник Банка России. - 2013. - № 82.
11. Положение о Комитете финансового надзора Банка России (утв. решением Совета директоров Банка России от 30 августа 2013 г., протокол № 18) (в последней редакции) // Вестник Банка России. - 2013. - № 49.
12. Положение о кураторах страховых организаций (утв. Банком России 22 декабря 2014 г. № 447-П) (зарегистрировано в Минюсте России 12 мая 2015 г. № 37236) // Вестник Банка России. - 2015. - № 44.
13. Информационное письмо Банка России от 7 апреля 2016 г. № ИН-01-41/21 «О критериях определения признаков высокой вовлеченности кредитной организации в проведение сомнительных безналичных и наличных операций» // Вестник Банка России. - 2016. - № 38.
14. Письмо Банка России от 2 ноября 2007 г. № 173-Т «О рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору» // Вестник Банка России. - 2007. - № 61.
15. Бажаева, Т. С. Финансы : учебник / Т.С.Бажаева [и др.]. - СПб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2012. - 303 с.
16. Головина, М. М. К вопросу о правовом положении органов внутреннего государственного финансового контроля // Налоги. - 2016. - № 2. - С. 24-26.
17. Ильин, А. Ю., Моисеенко, М. А. Правовая доктрина финансового контроля // Финансовое право. - 2014. - № 4. - С. 14-23.
18. Козырин, А. Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. - 2014. - № 1. - С. 66-76.
19. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.Н. Козырина. - М.: Экар, 2002. - 667 с.
20. Лапина, М. А., Ловинюков, А. С. Понятие и виды финансового контроля // Юридический мир. - 2012. - № 4. - С. 28-32.
21. Мамцев, Г. Э. К вопросу о правовой регламентации общественного финансового контроля // Законодательство и экономика. - 2015. - № 11. - С. 54-56.
22. Николаева, Т. П. Финансы и кредит : учебно-методический комплекс. - М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008. - 371 с.
23. Новиков, О. В. Взаимосвязь понятий «бухгалтерский учет», «финансовая отчетность», «государственный финансовый контроль» в законодательстве России // Финансовое право. - 2015.
- № 7. - С. 33-37.
24. Овсянников, Л. Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле. [Электронный ресурс]. - URL: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/SSPE/ UNPAN028551.pdf.
25. Рыбакова, С. В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. - 2014.
- № 12. - С. 23-29.
26. Соколова, Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. - 264 с.
27. Тосунян, Г. А., Викулин, А. Ю. Финансовое право : конспекты лекций и схемы : учеб. пособие / 2-е изд. - М.: Дело, 2002. - 224 с.
28. Уксусов, В. В. Правовое регулирование муниципального финансового контроля // Актуальные проблемы российского права. - 2016. - № 3. - С. 81-88.
29. Финансовое право России : учебник / Ю.А. Крохина. - 4-e изд., перераб. и доп. - М.: Норма; Инфра-М, 2011. - 720 с.
30. Финансовое право Российской Федерации : учебник для студентов вузов / Бирюков П. Н., Брызгалин А. В., Винницкий Д. В. и др.; отв. ред. М. В. Карасева. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юристъ, 2009. - 602 с.
31. Финансовое право : учебник / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева.
- М.: ТК Велби; Проспект, 2004. - 536 с.
32. Финансы : учебник для вузов / под ред. Л.А. Дробозиной. - М.: Юнити, 2001. - 527 с.
33. Финансы : учебник для студентов вузов / под ред. Г. Б. Поляка; 3-е изд., перераб. и доп. -М.: Юнити-Дана, 2008. - 703 с.
34. Шохин, С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 352 с.
