CC BY
148
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Д.В. Бурова*
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ УЧАСТНИКОВ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ
Ключевые слова: финансовый контроль, правовое регулирование отношений на рынке ценных бумаг, профессиональные участники рынка ценных бумаг, саморегулируемые организации, пруденциальный надзор.
The article is devoted to the legal regulation of the financial control of activities of professional participants of the securities market in Russian Federation. The author analyzes topical issues of researches a category «the financial control» of the financial law science. The article concerns the financial control position in the financial law sis-tem, chanching of the financial relationships, which should be regulated adequately, the issue on the possibility of diffusion of the financial control to activities of private companies, independent entrepreneurs, natural persons.
The article concerns the classification of financial control depending on a control body status, the issue of exercising of state and private control in the securities market. The author analyzes the functions of self-regulating companies concerning of activities ofprofessional participants of the market.
The article attends special attention the issue of the prudent oversight system's development of activities ofprofessional participants of the securities market.
Проблематика финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг России является предметом дискуссий представителей правовой науки не случайно. Роль данной сферы в развитии экономики страны, в реализации финансовой политики государства трудно переоценить. Стабильный рынок ценных бумаг означает значительный объем инвестиций, перераспределение средств в успешно развивающиеся отрасли экономики, прекращение оттока капитала за границу. При этом особенностью рынка ценных бумаг является наличие спекулятивных операций, повышенные риски его участников и ярко выраженная зависимость от событий, происходящих в политической и экономической жизни страны.
Для обеспечения ускоренного развития экономики в качестве одной из приоритетных целей Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г. определено качественное повышение конкурентоспособности рынка и формирование самостоятельного финан-
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафи-на. [[email protected]]
сового центра Достижение поставленной цели возможно при условии адекватного современным экономическим условиям правового регулирования общественных отношений, складывающихся на рынке ценныгх бумаг.
Важную роль играет проведение эффективного финансового контроля для преодоления негативных явлений, характерных для российского рынка. Возросшее влияние государства и последовательно проводимая финансовая политика позволили нивелировать последствия мирового финансового кризиса, начавшегося в 2008 г. Тем не менее, подводя итоги выполнения мероприятий по реализации Стратегии развития финансового рынка на 2006—2008 гг., Правительством РФ было отмечено, что ряд задач остались нереализованными, и определена необходимость совершенствования правового регулирования на финансовом рынке 2.
Мировое сообщество подчеркивает важность проведения контроля как неотъемлемой части системы регулирования. Так, Лимской декларацией руководящих принципов контроля 1977 г., принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), определено, что организация контроля — это обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами. Контроль преследует следующие цели: вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальныж ресурсов на ранней стадии, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем 3.
Актуальность рассмотрения вопроса правовой регламентации финансового контроля на рынке ценных бумаг обусловлена ролью названного сектора рынка в экономике страны, целями и задачами государственной политики. Успешная реализация экономических и социальныж реформ, решение вопросов стратегического развития государства напрямую зависят от эффективного осуществления финансового контроля.
Целью настоящей работы является характеристика актуальный проблем правового регулирования финансового контроля, а также выявление особенностей его осуществления за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Под финансовым контролем понимается регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных ор-
1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 3. Ст. 423.
2 См.: Там же.
3 См.: Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежный: странах. М., 1998.
ганов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования 1.
Исследованиям проблем правового регулирования финансового контроля посвящены работы Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Е.В. Покачало-вой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.О. Шохина, А.А. Ялбулганова, других ученых 2.
Наукой финансового права финансовый контроль рассматривается в двух аспектах: с одной стороны, как строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; с другой стороны, финансовый контроль является неотъемлемым элементом управления финансами и денежными потоками на ма-кро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций 3.
Учеными высказываются различные точки зрения по вопросу места финансового контроля в системе финансового права. Согласно научно обоснованной позиции Е.Ю. Грачевой, нормы, регулирующие отношения по осуществлению финансового контроля, образуют самостоятельную подотрасль финансового права 4. Данная точка зрения поддерживается представителями финансового права 5.
Существует иная позиция, согласно которой финансовый контроль является институтом финансового права. Так, С.О. Шохин относит институт государственного финансового контроля к Общей части финансового права 6.
По мнению Н.И. Химичевой, финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам, поэтому общие положения его проведения в сфере финансовой деятельности содержатся в Общей части финансового права. Нормы, предусматривающие специфику контроля в конкретных фи-
1 См.: Финансовое право / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 35-36.
2 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Финансовое право России / отв. ред. М.В. Карасева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009; Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009; Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3. С. 84—91.
3 См.: Финансовый контроль. М., 2004. С. 16.
4 См.: Грачева Е.Ю. Указ. дис.
5 См.: Финансовое право России / отв. ред. М.В. Карасева. С. 80.
6 См.: Шохин С.О. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации // Финансовое право / отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. М., 2009. С. 71—72.
нансово-правовых институтах, входящих в Особенную часть финансового права, неразрывно связаны с содержанием соответствующих институтов, что не позволяет выделить их и сгруппировать в совокупности с названными нормами Общей части в особую подотрасль финансового права. Н.И. Хи-мичева признает целесообразным формирование особого структурного подразделения по финансовому контролю в системе законодательства 1.
В современных условиях развития финансовой системы, социальной направленности государственной политики, роста финансовых правонарушений в условиях экономического кризиса необходимо эффективное осуществление финансового контроля, что возможно посредством адекватного правового регулирования соответствующих общественных отношений. С точки зрения современного развития науки финансового права, представляется более обоснованной позиция Е.Ю. Грачевой о выделении финансового контроля в подотрасль финансового права в силу присущей названной подотрасли специфики — сложной структуры, обусловленной ее составом, включающим финансово-правовые нормы как Общей, так и Особенной частей финансового права 2.
Следующей актуальной проблемой правового регулирования отношений финансового контроля является несоответствие законодательных и нормативный правовых актов качественному изменению финансовых отношений, а также отсутствие кодификации и систематизации норм, регулирующих названные отношения. Президент России Д.А. Медведев отметил, что переход к новой организации бюджетного процесса сдерживается, в частности, устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля 3.
Снижается эффективность осуществления финансового контроля, связанная с существованием многочисленных законодательных и нормативных актов федеральный, региональных и местных органов власти.
В настоящее время особенно остро ощущается необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, попытки разработать который предпринимались неоднократно. В 1996 г. Указом Президента РФ быша предусмотрена подготовка Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации»4; Меж-
1 См.: Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. С. 140.
2 См.: Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 60.
3 См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. // Официальный сайт Президента России <http://www.kremlin.ru/appears/2008/06/23/2127_type63373_202940.shtml>.
4 См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
парламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств в декабре 2004 г. был принят Модельный закон «О государственном финансовом контроле», Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2006 г. рассматривался проект концепции федерального закона о финансовом контроле. По мнению Е.Ю. Грачевой, названный федеральный закон должен быть полностью посвящен вопросам регулирования финансового контроля, его роли в современных рыночных условиях, раскрывать понятия, цели, задачи и принципы финансового контроля, формы и методы его проведения, перечень уполномоченных государственных органов 1.
Проблема проведения государственного финансового контроля деятельности негосударственных организаций, индивидуальных предпринимателей широко обсуждается научным сообществом и относится к актуальным вопросам науки финансового права.
По справедливому замечанию А.А. Ялбулганова, современная законотворческая практика расширяет как объект воздействия финансового контроля, так и состав субъектов, наделенных контрольными полномочиями 2.
Э.Д. Соколова обосновывает вывод о необходимости проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими фондов денежных средств 3.
Наиболее аргументированной представляется позиция о трансформации финансового контроля в связи с усложнением финансовой деятельности в условиях рыночной экономики. Высказанная Е.Ю. Грачевой точка зрения обосновывает вывод о распространении финансового контроля не только на финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и на деятельность иных организаций, физических лиц, граждан-предпри-нимателей в целях поддержания законности в финансовой сфере 4.
Таким образом, рассмотренные проблемы правового регулирования финансового контроля свидетельствуют о его модификации, обусловленной социальной направленностью государственной политики, необходимостью повышения эффективности контрольных мероприятий при реализации государственных задач.
Следовательно, совершенствование категории «финансовый контроль» как целостной системы возможно посредством выделения ее в подотрасль финансового права. Принятие федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» приведет к единообразию понятийного аппарата, определит круг субъектов контрольных
1 См.: Грачева Е.Ю. Финансовый контроль — подотрасль финансового права. С. 69.
2 См.: Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 90.
3 Соколова Э.Д. Указ. соч. С. 48, 217.
4 См.: Финансовый контроль. С. 121.
правоотношений, цели, принципы, методы, формы финансового контроля; выведет на новый уровень процесс его осуществления; придаст импульс научным исследованиям названной категории.
Остановимся более подробно на основных аспектах финансового контроля деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Финансовый контроль в науке финансового права рассматривается как средство достижения государственных целей — установления правопорядка, и в данном аспекте основной целью финансового контроля является достижение правопорядка 1. В сфере рынка ценных бумаг конечной целью финансового контроля, по мнению представителей финансово-правовой науки, выступает обеспечение государством надежности и устойчивости рынка 2.
При проведении финансового контроля деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг названные цели трансформируются в такие цели, как защита прав и законных интересов инвесторов, обеспечение законности, прозрачности, стабильности и минимизации рисков деятельности профессиональны« участников рынка ценных бумаг, предупреждение и пресечение правонарушений в их деятельности.
Классификация финансового контроля проводится по различным основаниям. При рассмотрении его осуществления на рынке ценных бумаг принципиальное значение имеет деление финансового контроля на виды в зависимости от субъектов, осуществляющих контрольные мероприятия. По мнению Н.И. Химичевой, выщеляют государственным (федерального и регионального уровней), муниципальный, общественный и аудиторский контроль 3. Н.М. Артемов считает, что финансовым контроль подразделяется на государственный, в том числе общегосударственный, вневедомствен-ныш, ведомственным, судебный; негосударственный (аудит); внутрихозяйственным 4. Е.Ю. Грачева при проведении классификации по видам контроля в зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль, выделяет государственный и негосударственный контроль и считает допустимым выделение государственного (общегосударственного/надведомст-венного и внутриведомственного); муниципального; внутрифирменного (внутрихозяйственного); аудиторского контроля 5. При рассмотрении клас-
1 См.: Финансовый контроль. С. 122.
2 См.: Покачалова Е.В., Тагашева О.В. Финансовый контроль как фактор преодоления кризисных явлений на рынке ценных бумаг // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4(68). С. 186.
3 См.: Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. С. 145.
4 См.: Финансовое право: вопросы и ответы / под ред. Е.Ю.Грачевой. М., 2007. С. 30.
5 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111—112; Финансовое право. 2-е изд., перераб. и доп. С. 38—39.
сификации финансового контроля представляется целесообразным выщеле-ние государственного контроля, осуществляемого государственными органами, и негосударственного финансового контроля. По мнению Е.В. Тереховой, негосударственный финансовый контроль определяется как регламентированная нормами права деятельность без участия государственных органов по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения финансовых и материальных средств, правильностью и эффективностью их использования 1.
По замечанию О.В. Тагашевой, на рынке ценных бумаг можно выделить контроль общехозяйственной деятельности субъектов рынка (подконтрольность органам государственной власти общей компетенции и специальным органам в части исполнения обязательств перед бюджетом) и контроль деятельности на рынке ценных бумаг 2, что справедливо для профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Следовательно, при рассмотрении контроля деятельности на рынке ценных бумаг можно выщелить два вида контроля: государственный и негосударственный финансовый контроль деятельности профессиональных участников рышка.
Государственный контроль осуществляет Правительство России, в частности, обеспечивая проведение единой финансовой политики и принимая меры по регулированию рынка ценных бумаг; орган специальной компетенции
— Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации, а также Росфинмониторинг и Банк России (контроль деятельности кредитнык организаций), осуществляющие контроль деятельности профессиональных участников в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Специфика статуса ФСФР России заключаются в ее прямой подчиненности Правительству РФ и в совмещении функции по принятию нормативных правовых актов, с функциями по контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) 3.
Полномочия ФСФР России по контролю деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг заключаются, в частности, в регистрации документов профессиональных участников рынка ценных бумаг,
1 См.: Терехова Е.В. Финансово-правовые аспекты негосударственного финансового контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 27.
2 См.: Тагашева О.В. Финансовый контроль в сфере рынка ценных бумаг (финансовоправовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 123.
3 См.: Пункты 1—2 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2780.
которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством РФ; лицензировании профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; контроле порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых участниками; проведении проверок подконтрольных субъектов и выдачи им предписаний; запрете или ограничении на срок до шести месяцев проведения профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг 1.
Проведение государственного контроля деятельности в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, осуществляется Росфинмониторингом и Банком России (кредитные организации). Профессиональные участники рынка ценных бумаг — организации, осуществляющие операции с денежными средствами, обязаны проводить процедуры внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Порядок проведения названный процедур, права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, регулируются Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученный преступным путем, и финансированию терроризма»2, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Росфинмониторинга, Банка России (для кредитных организаций)3.
К негосударственному контролю относятся:
— контрольные мероприятия аудитора (аудиторской организации) — для фондовых бирж и в случаях, когда профессиональный участник рынка ценных бумаг отвечает общим критериям, установленным Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»4;
1 См.: Пункт 5.3 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам Российской Федерации.
2 Собрание законодательства РФ 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. № 245 «Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 16. Ст. 1572; распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2002 г. № 983-р // Собрание законодательства РФ. 2002. № 29. Ст. 2995; приказ Рос-финмониторинга от 5 октября 2009 г. № 245 «Об утверждении Инструкции о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Росс. газ. 2010. № 48; Положение Банка России от 4 января 2003 г. № 207-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. 2003. № 2.
4 Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
— проведение контроля саморегулируемыми организациями — при членстве профессиональных участников в одной из таких организаций;
— контроль деятельности контролером профессионального участника рынка ценных бумаг (негосударственный специальный внутренний контроль).
Негосударственный контроль деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг аудитором (аудиторской организацией) регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Регулирующий орган (ФКЦБ России) выщвигал предложение о проведении обязательного аудита деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, но оно не получило законодательного закрепления.
Построение системы саморегулирования на рынке ценных бумаг было связано с заимствованием опыта регулирования рынка ценных бумаг США.
Саморегулируемой организацией профессиональных участников рыш-ка ценных бумаг является функционирующее на принципах некоммерческой организации добровольное объединение профессиональных участников, учреждаемое ими для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рышке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценныгх бумаг. По мнению Н.Г. Семилютиной, проблемой деятельности саморегулируемых организаций является противоречивость их статуса. С одной стороны, саморегулируемая организация является добровольным объединением, действующим на принципах некоммерческой организации, т.е. субъектом гражданских правоотношений. С другой стороны, предпринимаются попытки наделить саморегулируемые организации элементами регулятивных функций 1.
В период становления российского рынка ценныгх бумаг объем регулирующих полномочий саморегулируемых организаций изменялся. Первоначально была установлена обязательность членства профессиональных участников рынка ценных бумаг в саморегулируемых организациях 2, что входило в противоречие с принципом добровольности объединения членов са-морегулируемыгх организаций, и данная норма была отменена 3. До 2000 г.
1 См.: Семилютина Н.Г. Российский рынок финансовых услуг (формирование правовой модели). М., 2005. С. 235—236.
2 См.: Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 28. Ст. 3356.
3 См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2000 г. № 1756 «О признании утратившими силу отдельных положений актов Президента Российской Федерации, касающихся развития рынка ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4233.
в процессе лицензирования деятельности профессиональных участников рынка саморегулируемая организация выступала в качестве посредника: осуществляла прием документов профессиональных участников для получения (продления) лицензии и их передачу в лицензирующий орган. Одновременно с документами саморегулируемая организация направляла в ФКЦБ России ходатайство о выдаче (продлении) лицензии или уведомление об отказе ходатайствовать '.
С февраля 2010 г. отменены нормы о представлении профессиональными участниками рынка отчетности в саморегулируемую организацию, которая направляет ее в ФСФР России 2.
При проведении ФСФР России выездных проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемых организаций, к их проведению привлекаются уполномоченные работники соответствующих организаций, которые обладают определенными правами и несут обязанности в ходе проведения проверки 3.
Таким образом, тенденции развития системы саморегулирования на рынке ценных бумаг указывают на то, что при проведении финансового контроля деятельности участников рынка объем функций саморегулируемых организаций изменяется. В настоящее время они участвуют в плановых проверках членов организации, проводят консультации, устанавливают стандарты и правила осуществления профессиональной деятельности, проверяют их выполнение.
Внутрихозяйственный финансовый контроль (внутренний контроль) профессиональных участников за соответствием их деятельности на рынке ценных бумаг требованиям законодательства РФ, нормативных правовых актов ФСФР России, а также требованиям внутренних документов участников, связанных с их деятельностью на рынке, регламентируется Положением о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг 4 и осуществляется контролером участника.
1 См.: Положение о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. № 50 // Вестник ФКЦБ России. 1998. № 11.
2 См.: Приказ ФСФР РФ № 09-37/пз-н, Минфина РФ № 118н от 16 ноября 2009 г. «О неприменении Положения об отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденного совместным Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и Министерства финансов Российской Федерации от 11 декабря 2001 г. № 33/109н, в части установления порядка и определения сроков представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг» // Росс. газ. 2010. № 14.
3 См.: Пункты 1.2, 2.5, 2.6 Положения о проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам, утвержденное приказом ФСФР России № 07-108/пз-н от 13 ноября 2007 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 4.
4 См.: Приказ ФСФР России от 21 марта 2006 г. № 06-29/пз-н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 21.
Отдельного рассмотрения требует вопрос развития системы пруденциального надзора деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, который определен Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г. В частности, предусматривается построение многоуровневой системы, включающей в себя контроль со стороны государственных органов, контроль саморегулируемых организаций, внутренний контроль участников рынка 1. Формирование системы пруденциального надзора на рынке ценных бумаг — приоритетная задача Правительства России, предусмотренная в рамках проведения антикризисных действий на 2010 г.
Пруденциальныш надзор распространен в мировой практике регулирования банковской деятельности. Базельский комитет по банковскому надзору в рекомендациях «Взаимоотношения между органами банковского надзора и внешними аудиторами банков» определяет главную задачу пруденциального надзора как поддержание стабильности и доверия к финансовой системе, снижение риска потери вкладчиков и других кредиторов. Построение банковского надзора на основе лицензирования позволяет предъявлять к поднадзорным организациям пруденциальные требования 2.
В конце 1990-х гг. Банком России сформулированы пруденциальные нормы деятельности кредитных организаций: предельные величины рисков, нормы по созданию резервов, иные требования (ведение бухгалтерского учета, представление отчетности, представление аудиторских заключений)3. В дальнейшем названные нормы утратили силу, и сейчас отсутствует законодательное и нормативное закрепление дефиниций проводимого пруденциального регулирования.
По мнению Е.Ю. Грачевой, целью банковского надзора является соблюдение поднадзорными организациями законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов для поддержания банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредиторов 4. Д.С. Пастушенко считает, что пруденциальный банковский надзор представляет собой правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений в сфере государственного управления банковскими рисками, состоящую из информационной стадии и, при наличии у надзира-
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 3. Ст. 423.
2 См.: Письмо Банка России от 13 мая 2002 г. № 59-Т «О рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору» // Вестник Банка России. 2002. № 33.
3 См.: Инструкция Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» // Вестник Банка России. № 23. 1997.
4 См.: Финансовый контроль. С. 186.
ющего органа достаточный данныгх о совершенном правонарушении, стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении 5.
Проводя аналогию с банковским сектором, пруденциальный надзор на рынке ценных бумаг можно рассматривать как разновидность государственного финансового контроля, основное содержание которого заключается в установлении обязательных экономических нормативов и контроле (надзоре) за их исполнением 2. В целом система предварительного пруденциального надзора деятельности профессиональных участников рынка представляет собой деятельность надзорного органа, саморегулируемой организации, службы внутреннего контроля (контролера) профессионального участника по проверке соблюдения подконтрольными субъектами законодательных и нормативных правовых актов регулятора рынка ценных бумаг по установлению обязательных к выполнению:
— требований экономического характера (нормативы достаточности капитала, уровни рисков и др.);
— требований по совмещению видов деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, по ведению бухгалтерского учета, отчетности, раскрытию информации подконтрольными субъектами;
— требований управленческого характера (организация профессиональным участником системы управления рисками (ответственное лицо, подразделение); создание системы корпоративного управления рисками на уровне коллегиального органа управления, например, совета директоров; организация системы внутреннего контроля).
Проведение пруденциального надзора должно строиться на принципах своевременности, пропорциональности осуществления надзорных мероприятий с учетом их превентивного характера.
ФСФР России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценныгх бумаг" и иные законодательные акты Российской Федерации (в части пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также порядка выплат компенсаций гражданам на рынке ценных бумаг)»3.
Таким образом, среди актуальных проблем правового регулирования финансового контроля можно отметить определение его места в системе финансового права; проблему несоответствия законодательных и нормативных правовых актов изменившимся финансовым отношениям; а также
1 См.: ПастушенкоД.С. Финансовый контроль в сфере банковского кредитования // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4(68). С. 174.
2 См.: Покачалова Е.В., Тагашева О.В. Финансовый контроль как фактор преодоления кризисных явлений на рынке ценных бумаг // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4(68). С. 186.
3 См.: <Шр://%'%^.1'с8т.ги/(1оситеп1а8р?оЬ_по=211363>.
вопрос осуществления финансового контроля в отношении негосударственных организаций, индивидуальных предпринимателей.
При характеристике правового регулирования финансового контроля деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг выделены два вида контроля: государственный и негосударственный контроль. Органами государственного контроля являются Правительство РФ, ФСФР России, Росфинмониторинг, Банк России (контроль деятельности кредитных организаций). Негосударственный финансовый контроль проводят са-морегулируемые организации, аудиторы (аудиторские организации), контролеры (служба внутреннего контроля) профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Анализ направления развития финансового контроля на рынке ценных бумаг, в том числе перспектива создания системы пруденциального надзора деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, с целью поддержания стабильности и прозрачности рынка ценных бумаг, выявления и пресечения правонарушений в данной сфере позволяет сделать вывод о тенденции усиления государственного влияния при регулировании отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, свидетельствует о значимости вопроса для экономики России в целом.
А.С. Нажесткин *
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АРЕСТА ИМУЩЕСТВА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКА
Ключевые слова: арест имущества налогоплательщика, обращение взыскания на имущество, обязанность по уплате налогов, способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, неуплата налогов, взыскание налога, ограничение прав налогоплательщика.
The article concerns the modern and actual issue of the practice of freezing taxpayers' assets. Freezing taxpayers' assets is one of the ways securing tax and duty obligations along with pledge, suretyship, penalty and suspension of operations on bank accounts. The author points out the features and the types of as well as the grounds for application of freezing taxpayers' assets which are helpful in identification of freezing among the other ways securing tax and duty obligations. The public and governmental nature of freezing to the has been emphasised in the article. The particular attention
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
