CC BY
63
ввоитин
1
Александр Борисович БЫЛЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ КАК ЧАСТИ ФИНАНСОВОГО РЫНКА
В статье автор рассматривает современные тенденции развития правового регулирования рынка ценных бумаг. Исследователем отмечается тенденция централизации контрольных функций в отношении рынка ценных бумаг в одном ведомстве, органе либо организации. При этом автором рассматриваются причины данного подхода, его негативные и положительные стороны. Особое внимание в статье уделяется категории «мегарегуля-тор». В исследовании анализируются точки зрения относительно создания мегарегулятора в Российской Федерации, а также проблема конфликта интересов, возникающая при создании суперконтрольного ведомства. Ключевые слова: рынок ценных бумаг, финансовый рынок, регулирование, надзор, мегарегулятор, Банк России, Центральный банк Российской Федерации, конфликт интересов, страхование, централизация.
In the present article the author examines the current trends of development of legal regulation of securities market. The researcher observed the trend of centralization of control functions in respect of the securities market in the same state body, institution or organization. Thus the author discusses the causes of this approach, its negative and positive sides. Special attention is paid to the category of «mega regulator». The study analyses the perspective on the creation of a mega regulator in the Russian Federation, as well as conflict of interest issues that arise when creating supercontroller body. Keywords: the securities market, financial market, regulation, supervision, mega regulator, The Bank of Russia, the Central Bank of The Russian Federation, conflict of interest, insurance, centralization.
В наши дни нет единого подхода к построению системы регулирования и надзора в сфере финансовых рынков. Многие страны подходят к этому вопросу по-своему, исходя из сложившейся структуры финансовых услуг, темпов развития экономики и финансового сектора, а также исторических особенностей. Несмотря на это, в современной литературе выделяют четыре модели1 построения системы финансового регулирования и надзора: институциональный подход; функциональный подход; интегрированный подход.
Интересен взгляд на этот вопрос А. В. Турбанова и Н. Н. Евстратенко, которые сделали вывод о том, что наиболее часто применяются интегрированный подход и функ-
1 Евстратенко Н. Н., Турбанов А. В. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт // © А. Б. Быля, 2014 Деньги и кредит. 2013. № 10. С. 8—13.
Быля А. Б.
Современные тенденции развития рынка ценных бумаг имени ПЕ. Кутафина (мпоа] как части финансового рынка
циональный подход, при котором регулирование и надзор осуществляются исходя из того, какую деятельность осуществляет субъект хозяйствования — вне зависимости от ее правового статуса, т.е. каждый тип деятельности может иметь своего функционального регулятора.
При институциональном подходе регулирование осуществляется в отношении юридических лиц (хозяйствующих субъектов), имеющих определенный правовой или институциональный статус. Необходимо отметить, что на практике практически невозможно назвать страну, где применению подлежит какой-то один подход, обычно происходит смешение различных моделей, и не существует оптимального варианта, который использовался бы во всех странах.
Одним из направлений развития последних лет стало движение в сторону объединения функций по регулированию деятельности отдельных секторов финансового рынка, переход от секторального или функционального подхода к полностью или частично интегрированному.
Смешанный подход к финансовому регулированию и надзору в последние годы получает все больше сторонников. Тенденция к объединению надзорных функций особенно наглядна, на примере стран, проводивших в последние годы реформы структуры финансового регулирования. В числе первых стран, которые перешли на создание единого органа, ответственного за регулирование и надзор за деятельностью всего финансового сектора (мегарегулятора) была Саудовская Аравия, где были объединены банковский и страховой надзор под эгидой центрального банка2 страны. Второй страной был Сингапур, где центральному банку, наряду с функциями регулирования в банковском секторе, были переданы надзорные полномочия на рынке страхования, а позднее и на рынке ценных бумаг (что мы сегодня отчетливо видим в России). Через некоторое время начался процесс создания мегарегулятора в скандинавских странах, в которых соответствующие ведомства получили статус юридических лиц, отделенных от центральных банков.
Среди наиболее экономически развитых стран первыми на путь создания единого финансового регулятора встали Великобритания, Япония и Германия.
Основным аргументом сторонников перехода к интегрированным моделям надзора и усилению координации их действий стал глобальный финансовый кризис, выявивший многие проблемные вопросы регулирования. При этом на практике ни один регулятор банковской сферы не являлся полностью обособленным от центрального банка. Любые серьезные проблемы в банковском секторе приводили к обращению к центральному банку как к кредитору последней инстанции.
Тот вклад, который внесли центральные банки в начале глобального финансового кризиса, заставил несколько иначе оценить их роль в надзорном процессе. В наши дни распространение получает противоположная точка зрения, суть которой заключается в том, что выполнение центральным банком функции интегрированного финансового ^
регулятора призвано стать новым базисным стандартом регулирования. Д
В подтверждение данной позиции высказывается мнение, согласно которому Н
централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать и
многих проблем (потери времени и размывания полномочий между органом надзора и центральным банком), что негативно сказывается на всей системе во времена финан- И
совых потрясений. Регулировать отношения между различными субъектами финансового рынка наиболее эффективно будет тот, кто обеспечивает их финансовую поддерж- £ ку в экстремальных условиях, т.е. кредитор последней инстанции. Сторонники этого С
К □
2 Хандруев А. А. Интегрированный финансовый регулятор — российская модель в контексте
мировой практики // Деньги и кредит. 2013. № 10. С. 24—32. НАУКИ
ввоинин
подхода указывают также на то, что в большинстве центральных банков уже созданы внутренние подразделения по мониторингу финансовой стабильности, а в некоторых государствах интегрированный надзор в финансовой сфере формируется на их платформе. Однако дискуссии по этому вопросу еще продолжаются. В литературе отмечается3, что значительная часть негативных последствий перехода к единому регулятору на финансовых рынках была связана либо с недооценкой роли центрального банка, либо с просчетами в его позиционировании в структуре вновь созданного ведомства.
В качестве основных факторов, лежащих в основе тенденции к консолидации финансового регулирования и надзора, называют такие4:
— возрастание роли финансовых конгломератов, объединяющих институты, работающие в разных секторах финансового рынка, и их влияния на финансовую стабильность государств;
— усложнение финансовых рынков, появление большого числа финансовых инноваций, новых финансовых продуктов и услуг, зачастую привязанных друг к другу или даже взаимозаменяемых, что приводит к размыванию границ между банковским, страховым и инвестиционным бизнесом;
— возможность обеспечить «экономию на масштабе» за счет использования единой инфраструктуры и повысить эффективность регулирования и надзора, лучше отслеживать и оценивать риски, ассоциирующиеся с операциями на разных связанных финансовых рынках, а также оперативно на них реагировать;
— стремление обеспечить большую согласованность или скоординированность политики, проводимой различными надзорными органами, нивелировать различия в уровне их полномочий и квалификации, в доступе к финансовым ресурсам; исключить перекладывание ответственности на других регуляторов;
— наличие у финансовых институтов возможности пользоваться так называемым «регуляторным арбитражем», в том числе выражающимся в стремлении осуществлять основные операции через фирмы, подпадающие под действие менее жесткого регулирования и надзора;
— возможность унификации (там, где это целесообразно) регуляторных стандартов, подходов и практики надзора за участниками финансового рынка.
Основные доводы в пользу консолидации регулирования финансового сектора сводятся к тому, что объединение в руках одного органа функций по регулированию и надзору за всеми сегментами финансового рынка способно улучшить регулирование деятельности практически всех участников финансового рынка. Единый регулятор, отвечающий за выявление и реагирование на проблемы всего финансового рынка и в частности рынка ценных бумаг, в максимальной степени заинтересован в выделении достаточных ресурсов для предотвращения развала как отдельной финансовой группы, так и всего рынка в целом. При этом в рамках единого мегарегулятора легче координировать применение мер надзорного воздействия в отношении разных сегментов финансового рынка.
В мировой практике не существует единой модели регулятора как с позиции охвата регулирования и надзора, так и с точки зрения организационной структуры ее построения. При этом само понятие мегарегулятора используется достаточно широко: оно включает не только единый регулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более
3 Хандруев А. А. Интегрированный финансовый регулятор — российская модель в контексте мировой практики // Деньги и кредит. 2013. № 10. С. 24—32.
4 Евстратенко Н. Н., Турбанов А. В. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт // Деньги и кредит. 2013. № 10. C. 8—13.
Быля А. Б.
Современные тенденции развития рынка ценных бумаг имени ПЕ. Кутафина (мпоа] как части финансового рынка
чем в одном сегменте финансового сектора. В конечном счете, каждая страна создает свою модель регулятора финансовых рынков с учетом специфики правовой и экономической системы, некоторых особенностей регулирования деловых отношений.
После вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»5 в России создается новая модель финансового регулирования. Представляется важным проанализировать и понять, какие выгоды и проблемы могут возникнуть при объединении функций регулирования и надзора за разными секторами финансового рынка, в том числе и в случае, когда единым регулятором становится центральный банк.
В России идея создания мегарегулятора появилась достаточно недавно. После того как на заседании Правительства в ноябре 2003 г. ведомствам было поручено «представить свои предложения», дискуссия надолго затихла6. В 2005—2006 гг. появились новые предложения по вопросу создания единого регулятора и связано это было с возможным созданием в России международного финансового центра. Однако мировой финансовый кризис внес свои коррективы и данный вопрос не получил своего развития. Но уже в 2010 г. появился проект указа Президента РФ о создании мегарегулятора на базе Росстрахнадзора. В марте 2011 г. появился указ, предписывающий создание мегаинститута уже на базе ФСФР, однако и он не был реализован.
Но уже через год идея создания мегарегулятора стала развиваться более быстрыми темпами. В конце августа 2012 г. концепция создания мегарегулятора — теперь уже на базе Банка России — обсуждалась на двух правительственных совещаниях. В сентябре информация о поглощении Банком России ФСФР была подтверждена. В марте 2013 г. появился Проект7 закона, принятый Госдумой. И уже с 1 августа началась новая эра регулирования финансового рынка.
Модели и проекты создания мегарегулятора, предлагаемые в РФ8:
1. А. В. Мурычев, Д. В. Тулин, А. В., Турбанов, П. М. Лансков предлагали проект создания на основе Комитета банковского надзора Межведомственного комитета банковского надзора, в состав которого вошли бы представители других регулирующих органов и представителей банковского сообщества с правом совещательного голоса.
2. Ю. Маскутов, Р. Х. Морданов — возложение функций мегарегулятора на Центральный банк с делегированием части функций территориальным учреждениям. Усиление и оптимизация надзора за счет создания новых коллегиальных форм взаимодействия должностных лиц на территориальных уровнях с привлечением представителей федеральных органов власти.
3. В. Зубов разработал модель, предполагающую отказ от «секторального» регулирования и создание единого федерального органа — мегарегулятора для любых финансовых рынков на паритетных началах государством и профессиональны- ^
т
Д
5 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с передачей Цент- Н ральному банку РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых — рынков» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. № 30 (Часть I). Ст. 4084. д
6 Тальская М. Рождение мега... // Банки и деловой мир. 2013. № 6. С. 72—75. И
7 Проект Федерального закона № 249469-6 «О внесении изменений в отдельные законодатель- И ные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Фе-
гп
П
дерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 17.05.2013).
Ильина Т. Г. Теоретико-методологические основы создания мегарегулятора финансового
рынка в России // Проблемы учета и финансов. 2013. № 2(10). С. 21—27. НАУКИ
8
ВВСВДПЕЕ
ми участниками финансового рынка, подотчетного Государственной думе, профессиональным участникам и сообществу потребителей.
4. Е. В. Караваева — региональную многоуровневую модель, основанная на разграничении функции регулирования финансового рынка между центром и регионами.
5. О. В. Вьюгин предложил создание мегарегулятора как саморегулируемой организации, действующей исключительно в интересах рынка, защищающей права инвесторов.
Был выбран второй вариант. В связи с этим необходимо проанализировать преимущества и недостатки, которые могут возникнуть при переходе к новой модели регулирования и надзора на финансовых рынках.
Передача Банку России функций по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, по мнению сторонников реформы9, будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, а также позволит снять проблему противоречивости стандартов и правил, обеспечить более качественный анализ системных рисков и повысить качество и эффективность регулирования и надзора. Более того мегарегулятор обладает способностью оперативно реагировать на изменение ситуации на финансовом рынке и обладает необходимым финансовым и кадровым потенциалом.
Среди положительных аспектов сторонники создания единого центра регулирования относят снижение расходов на содержание других надзорных органов, а сочетание Банком России и правоустанавливающей, и правоприменительной функций позволяет достаточно быстро реагировать на потребности рынка. Также отмечается, что модель единого регулятора финансового рынка будет способствовать укрупнению финансовых институтов и их универсализации. На рынке возникнут субъекты, представляющие разнообразные финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка: банковскому, страховому, фондовому и пр. Плюсом создания единого органа, обладающего полнотой информации о состоянии финансового рынка в целом, а также отдельных его сегментов, о субъектах, предоставляющих различные финансовые услуги, их клиентах и клиентских операциях и пр., является повышение сохранности банковской, коммерческой тайны, иной конфиденциальной информации. Вероятность разглашения такой информации значительно снижается.
Создание финансового мегарегулятора также влечет за собой перспективы, к которым многие специалисты относят следующие:
— разработка нормативно-правовой базы;
— осуществление эффективного надзора на финансовом рынке;
— развитие международного финансового центра;
— осуществление мониторинга всей финансовой системы;
— взаимодействие с государственными органами в процессе выявления и борьбы с финансовыми правонарушениями;
— учет информации о деятельности различных кредитных и финансовых организаций;
— выработка унифицированного подхода к различным финансовым институтам;
— учет специфики разных секторов финансового рынка в ходе осуществления полномочий по регулированию за счет концентрации информации;
— привлечение инвестиций в экономику страны;
— минимизация государственных затрат на осуществление надзорных полномочий.
Хоменко Е. Г. Мегарегулятор: перспективное решение? // Юридическая работа в кредитной организации. 2013. № 2 (36).
Быля А. Б.
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Современные тенденции развития рынка ценных бумаг
имени ПЕ. Кутафина (мпоа] как части финансового рынка
Тем не менее, помимо плюсов создания мегарегулятора на базе Банка России, следует остановиться и на возможных минусах.
А. А. Хандруев10 считает, что одной из наиболее сложных является проблема увеличения управленческой нагрузки. Связана она с тем, что к большому числу кредитных организаций в сферу регулирования и надзора Банка России добавляется огромное количество иных финансовых посредников.
По этой причине возложение на Банк России функций мегарегулятора делает необходимым изменение его организационной структуры для учета специфики деятельности небанковских финансовых посредников. Наряду с уже существующими комитетами, например, комитет по денежно-кредитной политике и комитет банковского надзора, в структуре Банка России предполагается создание новых структурных подразделений. Однако одной лишь перестройки организационной структуры будет недостаточно. Потребуется выработка новых подходов к делегированию части надзорных полномочий саморегулируемым организациям в сферах деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, микрофинансовых организаций и кредитных потребительских кооперативов11.
Одним из негативных последствий также может быть усиление конфликта интересов и повышение «риска злоупотреблений» в финансовой системе. Связано это с тем, что в общественном сознании все кредиторы институтов, подлежащих надзору со стороны единого органа, получают равную защиту, во многом аналогичную той, которую предоставляет Центральный банк в роли банковского регулятора. По всей вероятности, потребуется также поиск новых подходов к системе страхования сбережений населения.
Не менее серьезной проблемой для Банка России в качестве мегарегулятора является увязка целей контроля инфляционных процессов с решением задач по обеспечению стабильности в финансовом секторе. Ныне существующий механизм рефинансирования распространяется, только на кредитные организации, однако нельзя исключать того, что при определенных условиях может потребоваться финансовая помощь и отдельным небанковским финансовым посредникам, что может негативно повлиять на выполнение количественных ориентиров денежно-кредитной политики.
Президент ассоциации российских банков Г. А. Тосунян12, отмечает, что глобализация и универсализация участников рынка финансовых услуг — центральный тренд, который будет в дальнейшем развиваться. Поэтому универсальное регулирование — необходимая вещь при всех возможных издержках. Но если создан мегарегулятор и на него возложена нагрузка по управлению из одного центра, то и уровень ответственности должен быть более высоким. В этой ситуации мегарегулятору следует действовать не только решительно, но и осмотрительно.
На практике возникает опасность сверх зарегулированности рынка с опреде- ^
ленными консервативными подходами. Часто регулировать приходится ту часть фи- Д
нансового рынка, которая наиболее доступна для этого, а не ту, где концентрируют- Н
ся основные риски. Как результат все внимание сосредоточено на малых и средних -
участниках рынка, чем нарушается конкурентная среда. Средняя и меньшая часть — более диверсифицирована, взращивает механизмы здоровой конкуренции. И
Б
--Е
10 Хандруев А. А. Интегрированный надзор // Прямые инвестиции. 2013. № 4 (132). т
11 Там же. К
□
12 Скапенкер О. М. Рынок Финансовых услуг: современные тенденции и перспективы // Деньги
и кредит. 2013. № 12. С. 14—17. НАУКИ
_ ВВСВДПЕЕ
126 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
На вопрос последствий реформы регулирования финансового рынка профессор Я. М. Миркин13 предлагает четыре сценария дальнейшего развития ситуации.
Первый сценарий указывает на снижение роли финансового регулятора или даже будущее его исчезновение в «недрах» Банка России по мере сужения рыночных свойств российской экономики, усиления в ней административных, командных начал. Сценарий может быть реализован в том случае, если российскому обществу придется перенести острые ценовые ( сырье), финансовые или иные шоки, выплескивающиеся в социальную и политическую сферы.
Под вторым сценарием понимается доминирование экономических аспектов регулирования финансового рынка, нацеленных на развитие финансового рынка, а также преодоление его деформаций и рисков над техническими и юридическими.
В пользу этого сценария автор ссылается на новую функцию Центрального банка в соответствии с Законом о мегарегуляторе, которая в функциях ФСФР не указывалась. Согласно этому Закону Центральный банк проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования российского финансового рынка.
Третий сценарий заключается в отсутствии изменений по существу. ФСФР консервируется как « Служба» Банка России по финансовым рынкам. Аппарат службы разрастается, но продолжает сохранять характер, по сути, технического ведомства, которое осуществляет регистрацию, лицензирование, аттестация и т.п. Вводится облегченный, технический вариант пруденциального надзора. Ускоряется рост регулятивных издержек, число нормативных актов, проверок, отчетности увеличивается. Развитие финансового рынка тормозится за счет быстрого роста числа ограничений, но модель регулирования, в целом сохраняется.
Четвертый вариант включает как элемент третий сценарий, но при этом содержит качественные изменения: меняется модель регулирования небанковских финансовых институтов. Банк России попытается охватить небанковские институты той же сверхжесткой системой надзора за рисками, которая принята у банков. Но Банки — основа платежной системы страны, держатели счетов и депозитов населения. Если что-то происходит с крупным банком, резко повышается системный риск финансового кризиса.
Однако у всех профессиональных участников рынка ценных бумаг и страховых компаний такой прерогативы нет. От них в большинстве случаев не зависит устойчивость платежной системы. Поэтому они берут на себя риски выше, чем банки, уходят в акции, производные финансовые инструменты (деривативы). Большая часть их ресурсов попадает в высокорисковые отрасли экономики. По мнению Я. М. Миркина, их нельзя перегружать надзором14.
Последствия реализации этого сценария могут проявиться в росте издержек в небанковском финансовом секторе, которые не покроются доходами. Ускорение вымирания небанковских финансовых институтов или уход их в тень, резкое сужение внутреннего финансового рынка. Очевидно, что оценить результат работы Банка России как мегарегулятора можно будет только по прошествии определенного времени. Финансовый мегарегулятор России необходим, но как будет организована работа мегарегулятора и как будет осуществляться взаимодействие участников рынка по новому законодательству, на данный момент нельзя сказать определенно и необходимо время, чтобы проверить в действии систему единого регулирования финансового рынка, позволят ли данные изменения добиться правильно сбалансированного развития всех секторов финансового рынка и улучшения экономической ситуации страны в целом.
13 Миркин Я. М. Судьба и будущее регулятора // Рынок ценных бумаг. 2013. № 8. С. 14—16.
14 Миркин Я. М. Судьба и будущее регулятора // Рынок ценных бумаг. 2013. № 8. С. 15—17.
