CC BY
523
— предоставлять консультационные и информационные услуги клиентам кредитной организации и совершать операции с теми же клиентами;
— оценивать достоверность и полноту документов, представляемых при выдаче кредита, и осуществлять мониторинг финансового состояния заемщика;
— совершать действия в любых других областях, где может возникнуть конфликт интересов.
В заключении следует отметить, что нормативно-правовые акты, принятые в Российской Федерации и регламентирующие осуществление внутреннего контроля в кредитных организациях, соответствуют требованиям, предъявляемым базельскими документами. Основная работа в настоящее время должна строится на реализации этих положений в ежедневной практике кредитных организаций.
Дальнейшее совершенствование методологии оценки качества управления кредитной организацией, ее операциями и рисками будет осуществляться в рамках внедрения в российскую банковскую практику Компонента 2 «Надзорный процесс» Базеля II. Необходимо предусмотреть, чтобы Банк России имел полномочия доводить до кредитных организаций минимальные стандарты по организации внутренних процедур оценки достаточности внутреннего капитала для покрытия принятых и потенциальных рисков и его планирования исходя из установленных планами стратегического развития ориентиров роста бизнеса, результатов всесторонней текущей оценки рисков, стресс-тестирования устойчивости кредитной организации по отношению к внутренним и внешним факторам рисков. Следует учитывать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют правовые условия внедрения Компонента 2 Базеля II . Представляется, что было бы целесообразным Банку России разработать нормативный акт, содержащий минимальные стандарты по организации внутренних процедур оценки достаточности внутреннего капитала кредитных организаций.
В рамках Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г.- планируется создание законодательных основ внедрения положений Базеля II в Российской Федерации, включая предоставление Банку России права устанавливать для кредитных организаций правила управления рисками и капиталом, применения внутрибанковских методов оценки рисков, а также установление ответственности членов ис-
1 Действующее законодательство Российской Федерации не предоставляет Банку России полномочия определять для кредитных организаций правила организации управления риска-
2 Заявление Правительства РФ № 1472п-П13, ЦБ РФ № 01-001/1280 от 5 апреля 2011 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года».
полнительных органов и совета директоров (наблюдательного совета) за деятельность кредитных организаций, в т.ч. в области управления рисками.
Кроме того, целесообразно внесение поправок в ст. 57 Закона о Центральном банке в части предоставления Банку России права в целях осуществления функций банковского надзора оценивать принимаемые кредитными организациями риски, системы управления рисками, корпоративное управление и организацию внутреннего контроля кредитных организаций.
Оптимальному режиму реализации 7 Принципа будет способствовать внесение изменений в законодательство Российской Федерации, включая предоставление Банку России права устанавливать для кредитных организаций правила управления рисками и капиталом, применения внутрибанковских методов оценки рисков, а также установление ответственности членов исполнительных органов и совета директоров (наблюдательного совета) за деятельность кредитных организаций, в т.ч. в области управления рисками.
Т.Н. Мурина *
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: финансовый контроль, система финансового права, комплексный характер финансового контроля, правовые основы проведения финансового контроля, структура финансового контроля.
G.N. Murina. Financial Control in the System of Financial Law of the Russian Federation
The article is devoted to the problem of the place offinancial control in the system offinancial law of the Russian Federation.
A particular role of the financial control and first of all of the state financial control at each phase of the financial activity and the specific character of its regulating legal norms determine the place of the financial control in the science of the financial law. The author considers different views concerning financial control as a financial-legal institution and as a sub-branch of the financial law.
The article analyses the comprehensive character of the financial control. It is examined the complex structure of the financial control as a sub-branch of the finan-
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафи-на. [[email protected]]
cial law which consists of financial-legal norms included both in its general and particular parts. The author also points out the specific character of the regulating norms of financial control in the various spheres of financial activity. The analysis of these norms is carried out on the example of the financial control in the budgetary sphere.
The article focuses on the current situation of the state regulation of the financial control. The author considers the question of the expediency of development and adoption of a common normative legal document on financial control.
Проблема места финансового контроля в системе финансового права Российской Федерации является дискуссионной.
Вопросы правового регулирования финансового контроля занимают важное место в системе финансового права, поскольку финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам.
Традиционно финансовый контроль в науке финансового права рассматривается как институт, который относят либо к Общей, либо к Особенной части финансового права. Особенность финансового контроля состоит в том, что нормы, касающиеся его правового регулирования, присутствуют при изучении каждого из разделов отрасли финансового права — и в Общей, и Особенной частях.
Так, в Общей части финансового права рассматриваются основные положения правового регулирования финансового контроля, особенности контрольных правоотношений, а вопросы осуществления финансового контроля в различных сферах и предметных областях (бюджетный, налоговый, валютный и др.) изучаются в Особенной части.
Как отмечает С.С. Алексеев, «на формирование правовых институтов, на их дифференциацию и интеграцию влияет ряд системообразующих факторов. В принципе касательно каждого правового института может быть установлен тот главный системообразующий фактор, который и обусловил выделение данного комплекса нормативных предписаний. Чаще всего это особенности данной разновидности общественных отношений, то есть особенности предмета правового регулирования»1.
В этой связи можно говорить о том, что правовое регулирование государственного финансового контроля возможно выделить в самостоятельный правовой институт в общей системе финансового права, имеющий собственный предмет, особый круг субъектов, правоотношения с отдельными отличительными чертами
1 Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 136.
2 См.: Клещенко Ю.Г., Савченко М.М. Место и роль института государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Финансовое право. 2003. № 4. С. 6-7.
Кстати, Н.И. Химичева говорит о том, что «современные условия развития страны при росте экономических правонарушений, включая финансовые, требуют не только совершенствования правовых норм, регулирующих финансовый контроль, но и эффективности их практического применения. Поэтому целесообразность видится в формировании особого структурного подразделения по финансовому контролю в системе законодательства и преподавании соответствующей учебной дисциплины в юридических и экономических образовательных учреждениях»1.
Как уже было отмечено, в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к Общей части финансового права Это связано с тем, что общие положения, касающиеся содержания, организации, порядка и принципов проведения финансового контроля в сфере финансовой деятельности в целом, содержатся в нормах Общей части финансового права.
Кроме того, указанный подход обусловлен следующими обстоятельствами
— во-первых, принципы, формы, методы и институциональные механизмы государственного финансового контроля, применяемые в области всех финансовых правоотношений: бюджетных, налоговых, кредитных, расчетных, валютных и т.д., практически идентичны;
— во-вторых, финансово-правовое регулирование всех без исключения сфер финансовой деятельности государства, в конечном счете, имеет главной целью полноту и своевременность образования государственных фондов денежных средств и законность и рациональность их использования, что одновременно является основной целью и задачей государственного финансового контроля, общей для всех ранее указанных финансово-право-вых институтов.
Вместе с тем указывается также, что помимо общих имеются нормы, предусматривающие специфику этого контроля в конкретных финансовоправовых институтах, входящих в Особенную часть финансового права.
Ряд ученых полагают, что, поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различ-
1 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 140.
2 См.: Финансовое право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 117; Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 162; Финансовое право: учебник / под. ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 93—94; Финансы и право: учебник. М., 2008. С. 24; и др.
J См.: Финансовое право: учеб. / отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 162; Финансовое право: учеб. / отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. М., 2009. С. 71, 72.
ными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, банковской системы, государственного и муниципального кредита, страхования, денежного и валютного обращения и т.д.1.
Так, Д.В. Винницкий отмечает, что значительные различия отдельных видов финансового контроля, вытекающие из положений действующего законодательства Российской Федерации, препятствуют построению единого правового института финансового контроля (как элемента Общей части финансового права). В этой связи он называет финансовый контроль, по существу, комплексным межотраслевым институтом. Что, в свою очередь, не позволяет включать этот правовой институт в Общую часть финансового права, если трактовать отрасль финансового права в качестве основной, а не комплексной. Поскольку положения Общей части любой отрасли должны характеризоваться особым единством, нерасторжимостью и однородностью:.
Д.В. Винницкий также указывает, что действующее законодательство Российской Федерации не закрепляет каких-либо правил, которые в одинаковой степени распространялись бы на все виды финансового контроля. И вообще считает нецелесообразным разработку и принятие единого акта о финансовом контроле. В качестве примера называется «симптоматичное» введение в действие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»3 — поскольку указанный закон не распространяется на отдельные разновидности финансового контроля: налоговый, бюджетный, валютный, банковский, страховой контроль (п. 3 ст. 1 закона).
Говоря о разработке единого закона, закрепляющего общие положения для бюджетного, налогового и иных видов финансового контроля, Д.В. Винницкий приходит к выводу, что было бы реально создать правовой акт, построенный лишь по типу названного закона, т.е. разработать акт, по существу, об основах государственного (муниципального) контроля в некоторых областях, а не собственно акт о финансовом контроле. Кроме того, он считает, что на данный момент отсутствуют объективные предпосылки для работы над подобным нормативным правовым актом (даже самого общего (правоустанавливающего) характера). В обоснование своей позиции Д.В. Винницкий говорит о том, что сопоставление гл. 14 Налогового кодекса РФ и положений Бюджетного кодекса РФ о финансовом (бюджетном)
1 См.: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983; Савин А.Ю. Финансовое право. М., 1997; Ногина O.A. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002.; Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003; и др.
2 См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003. С. 94-95.
J Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.
контроле свидетельствует о нецелесообразности конструирования общего института финансового контроля, поскольку слишком различаются его отдельные разновидности: по целям и органам его осуществляющим, по установленным процедурам и формам и т.д.1.
Как уже было отмечено ранее, помимо общих имеются нормы, предусматривающие специфику контроля в конкретных финансово-правовых институтах, входящих в Особенную часть финансового права. Особенно четко это проявляется в институтах бюджетного и налогового права Данные нормы неразрывно связаны с содержанием соответствующих финансо-во-правовых институтов, что не позволяет их выделить из этих институтов и сгруппировать в совокупности с соответствующими нормами Общей части в особую подотрасль финансового права
Эта позиция оппонирует еще одной существующей в науке финансового права точке зрения относительно места финансового контроля в системе, согласно которой финансовый контроль — подотрасль финансового права4.
Так, М.В. Карасева указывает, что с юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой подотрасль финансового права, которая является комплексной5. Она включает в себя нормы, являющиеся одновременно составляющими других финансовоправовых институтов. В частности, нормы, регулирующие бюджетный контроль, являются составной частью бюджетного права как подотрасли финансового права, а нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения, валютного регулирования и т.д., являются, соответственно, составными частями налогового права как подотрасли финансового права, финансо-во-правового института валютного регулирования и т.д.
Кроме того, в подотрасль государственного и муниципального финансового контроля включают и нормы финансового права, «регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов»6.
Как отмечает Е.Ю. Грачева, несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его
1 См.: Винницкий Д.В. Предмет и система финансового права на современном этапе // Правоведение. 2002. № 5. С. 34.
2 См., напр.: гл. 1 Налогового кодекса РФ, гл. 26 Бюджетного кодекса РФ.
л Финансовое право: учебник/отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 140.
4 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111—160.
5 См.: Финансовое право России: учеб. пособие / отв. ред. М.В. Карасева. 4-е изд., перераб. идоп. М., 2011. С. 80.
6 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. ИЗ, 114.
осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер самих финансов и финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля, и в первую очередь государственного финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности. Важностью складывающихся при этом общественных отношений и необходимостью их урегулирования правом обусловлено выделение названных финансово-правовых норм в подотрасль финансового права.
Еще М.И. Пискотин отметил необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и подотраслей. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права . Для того чтобы определенная совокупность правовых норм могла образовать подотрасль, она должна регулировать особую область однородных отношений, и нормы, ее составляющие, должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. «Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического, по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии»2.
В этой связи Е.Ю. Грачева указывает, что представляется возможным говорить об особенностях данной подотрасли. Они заключаются в том, что это единственная подотрасль финансового права, имеющая сложную структуру, поскольку состоит из финансово-правовых норм, включенных как в Общую, так и в Особенную его части. К Общей части финансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финансо-во-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладающие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в специальных нормативных актах (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство Российской
1 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50—56; и др.
2 Там же. С. 50.
Федерации), а также нормы, определяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты финансового права.
Таким образом, структура подотрасли финансового права финансового контроля имеет сложный характер. Образующие его нормы носят всеобъемлющий, всепроникающий характер и содержатся как в Общей, так и в Особенной частях финансового права. Названные нормы могут различаться по таким основаниям, как:
1) цели и задачи осуществления финансового контроля в конкретной сфере финансовой деятельности;
2) объекты (содержание или направления его осуществления);
3) формы и методы;
4) органы, на которые возложено проведение финансового контроля (при этом необходимо учитывать их правовой статус и полномочия);
5) осуществление конкретных видов финансового контроля регламентируется соответствующими нормативными актами, т.е. имеются «собственные» источники права.
Структура другой подотрасли финансового права — бюджетного права
— также включает в себя общую и особенную части. Однако, в отличие от финансового контроля, бюджетное право включает в себя нормы, которые относятся только к Особенной части финансового права.
Для примера можно проанализировать специфику норм, регулирующих финансовый контроль в бюджетной сфере, по названным ранее критериям.
Правовой основой проведения бюджетного контроля является, прежде всего, гл. 26 Бюджетного кодекса РФ (раздел о государственном и муниципальном финансовом контроле). Регламентирующие нормы содержатся также в иных нормативных правовых актах различных уровней. Особое место среди них занимают приказы Министерства финансов РФ. Так, например, порядок проведения ревизий с целью определения правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также составления акта проверки, вынесения решения по результатам ее проведения регламентируются приказами Минфина России
1 Приказ Минфина России от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 47.
Следует отметить, что действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля. Для определения сущности и содержания бюджетного контроля необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности, а именно контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений.
Бюджетный контроль можно определить как вид государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетной деятельности, направленный на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса.
Проведение данного вида государственного финансового контроля также имеет свои цели, задачи, методы и формы осуществления, его проводят специализированные субъекты.
По содержанию бюджетный контроль включает контроль над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) относит к формам финансово-бюджет-ного контроля:
1) предварительный контроль;
2) текущий контроль;
3) последующий контроль.
К методам бюджетного контроля можно отнести: ревизии, проверки, прогноз, предупреждение, применение санкций для общей и частной превенции возможных в будущем правонарушений, а также иные контрольные действия.
Основным методом бюджетного контроля является проведение ревизий использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Проведение бюджетного контроля возлагается в соответствии с Бюджетным кодексом РФ на законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований.
Подобным образом можно проанализировать осуществление налогового и валютного контроля, а также осуществление страхового и банковского надзора в соответствующих сферах деятельности государства.
Тем не менее, в науке финансового права развернулись споры по поводу отнесения финансового контроля к подотрасли финансового права. Так, О.А. Ногина, оспаривая позицию Е.Ю. Грачевой, обосновывает свою точку зрения следующими положениями'.
Во-первых, по мнению О.А. Ногиной, вряд ли можно выделять самостоятельное правовое образование в виде подотрасли права только на основе критерия важности общественных отношений и необходимости их правового регулирования.
Кроме того, О.А. Ногина считает, что при рассмотрении бюджетного, налогового или таможенного контроля необходимо обратить внимание на то, что цель, задачи, правовой инструментарий, организация и деятельность соответствующих специализированных органов в настоящее время настолько бурно развиваются и обосабливаются от других видов контроля, что объединять данные виды контроля и рассматривать государственный финансовый контроль в качестве самостоятельной подотрасли финансового права не представляется целесообразным, поскольку никакими силами нельзя вычленить контроль из системы государственного управления, которая складывается в налоговой, бюджетной или таможенной сферах. Рассматривать совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе контроля, отдельно от правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе государственного управления в определенной сфере в целом, означает разорвать единый организм целостного правового образования на отдельные части и оставить процесс управления без одной из его завершающих стадий. По мнению О.А. Ногиной, бюджетный, налоговый или таможенный контроль вполне гармонично будут встроены в систему соответствующей подотрасли бюджетного и налогового права или подторасли (отрасли) таможенного права в качестве самостоятельных правовых институтов. Их «механическое» объединение в единую подотрасль не имеет никакой логической основы, поскольку эти виды контроля не представляют в совокупности единого целого.
Считаем, нельзя согласиться с указанной позицией. На наш взгляд, некорректна аргументация относительно вычленения контроля из системы госуправления, впрочем, как и обозначение контроля как завершающей стадии процесса управления. Контроль носит всеобъемлющий и всепроникающий характер и является «спутником» процесса управления на всех ста-
1 См.: Ногина O.A. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 16—18.
диях его осуществления. К тому же речь не идет о вычленении контроля из сложившихся подотраслей и институтов финансового права. Ведь нельзя, например, отрицать наличие методологического единства в рассмотрении разных видов финансового контроля вне зависимости от сферы контролируемой финансовой деятельности. И это лишь один из аргументов, подтверждающих комплексный характер подотрасли финансового контроля.
Кроме того, именно объединение норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе контроля, в единую подотрасль позволит увидеть реально сложившуюся ситуацию государственного регулирования финансового контроля в указанных подотраслях финансового права: бюджетном, налоговом, таможенном, и в перспективе усилить и усовершенствовать процесс контроля и управления в целом.
Далее О.А. Ногина приводит довод, что некоторые авторы вообще не склонны выделять определенные виды финансового контроля. Так, например, Я.А. Гейвандов с большой степенью убедительности обосновывает положение о том, что «спорным в контексте действующего законодательства представляется утверждение, будто государственный банковский контроль является составной частью государственного финансового контроля... В нынешней системе России вообще нет органов и организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля»1.
Наконец, в качестве еще одного аргумента «против» приводится то, что валютное регулирование и валютный контроль традиционно считается самостоятельным финансово-правовым институтом2 наравне с институтом финансового контроля в структуре финансового права. Однако, по нашему мнению, это более чем спорный аргумент. Нельзя говорить о тождестве названных финансо-во-правовых институтов. Ведь институтом является не непосредственно сам валютный контроль, а валютное регулирование и валютный контроль в целом.
Следует отметить, что в некоторых из последних научных работ, посвященных исследованию государственного финансового контроля и анализирующих деятельность таких органов, как Счетная палата РФ, контрольносчетные палаты субъектов РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство и Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ, все больше проявляется позиция, заявленная А.Г. Андреевым и АД. Соменко-вым, о том, что «финансовый контроль — есть бюджетный контроль»3. Причем такая позиция может быть нормативно обоснована тем, что глава 26
1 Гейвандов Я.А. Содержание и основные направления государственной надзорно-кон-трольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6. С. 25—26.
2 См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М., 2000. С. 27—28; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 264—265.
J Андреев А.Г., Соменков А.Д. Правовые основы финансового контроля // Финансы. 1999. № 12. С. 63.
Бюджетного кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» предполагает понимание государственного финансового контроля именно как контроля бюджетного.
По мнению О.А. Ногиной, государственный финансовый контроль можно понимать как в широком смысле, включая бюджетный, налоговый, банковский и другие виды контроля в различных сферах государственного управления финансами, так и в узком смысле, вкладывая в понятие государственного финансового контроля его нормативное содержание, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ.
Что касается подхода относительно «бюджетного контроля», мы согласимся, что такое мнение во многом справедливо, поскольку государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта. Однако в определенной степени этот контроль касается и частнопредпринимательской деятельности (например, через проверку составления налоговых деклараций, выполнения частными предпринимателями государственных заказов и т.д.).
Одной из задач финансового контроля является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. Это также в первую очередь связано с бюджетным контролем, однако только им не ограничивается.
Таким образом, несмотря на наличие большого числа дискуссий и спорных аргументов в подтверждение той или иной позиции, считаем что финансовый контроль все же должен перейти в новое качество — комплексной подотрасли финансового права, коей он и является.
В качестве весомого подспорья здесь мог бы выступить документ, комплексно и системно решающий все основные вопросы государственного финансового контроля, правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах отсутствует либо разработано лишь частично. Без такого документа правовая база финансовых и хозяйственных отношений в государстве всегда будет неполной. Неясной останется роль финансового контроля в современных рыночных условиях.
И, как показывает практика, даже отсутствие правового определения самого понятия государственного финансового контроля негативно сказывается на эффективности его организации. В действительности, без специального правового акта, определяющего сущность, методологию, организацию и совершенствование государственного финансового контроля, решение задач экономических реформ, финансовой и, как следствие, любой другой государственной политики встречает реальные препятствия.
Именно отсутствие в российском законодательстве самостоятельного нормативного правового акта о финансовом контроле ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и является тем существенным аргументом, на основании которого происходит «нестыковка» мнений ученых о месте финансового контроля как в системе финансового права, так и в финансовой системе в целом.
Принятие данного закона позволит восполнить имеющиеся пробелы в законодательстве, избежать дублирования перечисленных понятий в различных нормативных актах, упорядочить систему контрольных органов, их компетенцию, а также исключить нормы права, противоречащие друг другу.
А.С. Селиванов*
К ВОПРОСУ О КРИТЕРИЯХ КЛАССИФИКАЦИИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ
Ключевые слова: Налоговый контроль, финансовый контроль, классификация, финансовая деятельность, формы контроля.
A.S. Selivanov. On the Issue of Criteria for the Classification of Tax Control
The existence of different types of financial activities results in the existence of different types of state fiscal control. We consider the tax control as a form of state fiscal control. Separation types of state fiscal control, promotes the release of tax control. Analysis of state fiscal control and its classification is given for different causes. Emphasizing different criteria of the classification of tax control. The main types of tax control are given. The characteristics of state fiscal control and tax control is given.
Многообразие видов финансовой деятельности предполагает необходимость существования различных видов финансового контроля. Их рассмотрение во многом способствует выделению видов налогового контроля, как одного из видов государственного финансового контроля. Классификация финансового контроля может быть проведена по различным основаниям.
Так, Е.Ю. Грачева выделяет следующие виды финансового контроля .
В зависимости от времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. [[email protected]]
1 См.: Финансовое право в вопросах и ответах: учеб. пос. / отв. ред. Е.Ю. Грачева. 2-е изд., перераб. идоп. М., 2011. С. 44.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств: при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т.д.
Текущий финансовый контроль осуществляется повседневно при проведении финансовых операций, последующий финансовый контроль — после совершения хозяйственных и финансовых операций по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.
В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на различные виды: государственный (общегосударственный и ведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.
Представляется, что данная классификация финансового контроля является недостаточно полной в связи с тем, что не выделяется такой вид контроля, как общественный.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Н.И. Химичева выделяет следующие виды финансового контроля в зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль
1) представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) Президента или аппарата Президента РФ;
3) исполнительных органов власти общей компетенции;
4) финансово-кредитных органов;
5) ведомственный и внутрихозяйственный;
6) общественный;
7) аудиторский.
В зависимости от сферы применения можно выделить следующие виды финансового контроля: налоговый, валютный, бюджетный контроль, контроль за деятельностью кредитных организаций, контроль за деятельностью страховых организаций и др.
Налоговый контроль является одним из видов государственного финансового контроля. Исходя из представленных выше классификаций налоговый контроль можно отнести к общегосударственному финансовому контролю
1 См.: Финансовое право: учебник/ отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 126—127.
2 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 141.
