CC BY
49
ний и военной техники нового поколения, затянулся процесс реформирования военной организации и оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, недостаточно финансирование национальной обороны и несовершенна нормативная правовая база. Это проявляется в критически низком уровне оперативной и боевой подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в недопустимом снижении укомплектованности войск (сил) современным вооружением, военной и специальной техникой, в крайней остроте социальных проблем.
Можно предположить, что контрмеры должны соответствовать угрозам, что и должно определять цели расходов на национальную оборону. В этой связи нельзя не вспомнить позицию И.И. Янжула , связанную с отрицанием существования бюджетных расходов. С его точки зрения, объем полномочий государственных органов в полной мере исчерпывающе определяет расходы бюджета, не требуя специальной переквалификации. Так и в случае расходов на национальную оборону — неадекватное отражение целей государственной политики в структуре запланированных ассигнований и принятых показателей (индикаторов) достижения цели может привести к нерешению поставленных задач.
Одной из причин рассогласованности целей расходов на национальную оборону, вытекающих из основ государственной политики и утвержденных индикаторов, является передача целеполагания на уровень распорядителей и даже получателей бюджетных средств при подготовке целевых программ. Получается, что план полностью формируется снизу, что неприемлемо для расходов на национальную оборону, когда стратегические соображения должны реализовываться до самого низового уровня.
В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону являются неотъемлемыми компонентами реализации оборонной функции государства. Более того, действующие правовые механизмы планирования бюджетных расходов на национальную оборону уже сами по себе могут определять реализацию оборонной функции. Для правильной реализации оборонной функции в области расходов на национальную оборону бюджетная, военная и административная реформы должны быть обязательно сопряжены между собой.
1 Ян жуя И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах // Золотые страницы финансового права. Т. 3 / под ред. проф. А.Н. Козырина. М.: Статут, 2002. С. 409.
Пономарева А.А.*
НАДЗОР БАНКА РОССИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
(iокончание. Начало статьи см. в № 3(12) Журнала)
Ключевые слова: банковский надзор, место в системе правового регулирования, Банк России, кредитные организации, банковское право, финансовое право, метод правового регулирования, предмет правового регулирования, отрасли права, правовые институты, финансовая деятельность государства.
The article analyses is about detemination of place of bank's supemision in Russian legal system.
The article covers problems of structural articulation of law, of deteminational criteria for legal branch distinction, and also about place determination of one or another regulations in legal system. The article does not limited by particularly theoretical interest of the subject Such law characteristics as system approach and structurisation, leads to regulation and systematization process of legislation, that provides effective law application.
The author comes to conclusion about inefficiency of evaluation of legal noms, that regulates bank supeiyision (the same can be stated about tax and budgetaiy regulations) separately from financial law regulations, due to thatfact that there is no sense of bank regulations without related tax andfiscal norms.
From authors point of view, The Central Bank of Russia activity of bank's supervision should be analyzedfrom the point of view of financial law regulation.
Due to that fact that bank regulations have similarity and definite qualitative specificity, it should be classified as part of the financial law segment -the banking law.
Думается, что перечисленные полномочия кредитных организаций были обоснованно отнесены И.В. Рукавишниковой к числу финансовоконтрольных, поскольку имеют своей целью защиту порядка денежно-ва-лютного обращения и обеспечение безопасности денежной системы, опосредующей функционирование всей финансовой системы государства. Го-сударство делегирует кредитным организациям отдельные финансово-кон-трольные полномочия исходя из того, что кредитные организации являются главным движущим элементом в системе денежного обращения, а также в силу специфики их деятельности
* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [[email protected]]; [[email protected]]
1 См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М., 2006. С. 36.
Г.А. Тосунян подчеркнул, что Банк России выступает стороной банковского правоотношения не в том случае, когда он как орган государственной власти проявляет присущие ему властные функции, а только тогда, когда он в соответствии с законом осуществляет банковские операции и получает в результате такой деятельности прибыль
Вместе с тем остался нерешенным вопрос о том, к какой отрасли следует отнести деятельность Банка России, связанную с осуществлением им основной функции — защиты и обеспечения устойчивости рубля, предусмотренной ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, а также иных функций, предусмотренных ст. 4 Закона о Центральном банке РФ 2, в том числе: по установлению правил осуществления расчетов в Российской Федерации; правил проведения банковских операций; правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; функций по обслуживанию счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, по управлению золотовалютными резервами Банка России; функций, связанных с государственной регистрацией кредитных организаций, выдачей кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций; функций по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; функций, связанных с прогнозированием состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, и других.
Что касается отношений, не относящихся к публичным и возникающим между кредитными организациями и их клиентами, а также отношений между Банком России и кредитными организациями в процессе проведения ими банковских операций, то необходимо отметить следующее. Так как вышеназванные отношения регулируются нормами гражданского права, представляется излишним выделять в отдельную отрасль права нормы «по принципу исключительной правоспособности»3 субъекта (кредитной организации, обладающей правом осуществлять банковскую деятельность на основании лицензии либо Банка России в силу Закона о Центральном банке). Если принять за основу предложенный критерий, то в отдельную отрасль права можно было бы выделить, например, страховое право. Так, здесь имеются субъекты, обладающие специальной правоспо-
1 Тосунян ТА. Указ. соч. С. 12.
2 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
3 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Предмет и метод банковского права: дискуссии и обсуждения // Государство и право. М., 1998, № 9. С. 31—32.
собностью (страховщики1), также налицо «особые правовые категории, понятия и институты»2.
Необходимо отметить, что по вопросу определения отраслевой принадлежности общественных отношений, возникающих в процессе осуществления Банком России и кредитными организациями банковской деятельности, существует мнение, высказанное М.А. Карасевой, о том, что отношения ЦБ РФ с коммерческими банками по поводу: установления обязательных нормативов; надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков; образования и использования фонда обязательных резервов ЦБ РФ следует рассматривать за границами финансово-правового регулирования, в частности, в качестве административно-правовых \ Однако приведенное мнение М.А. Карасевой представляется небесспорным, поскольку не учитывает того факта, что кредитные организации, которые в основном созданы на основе частной собственности, являются автономными субъектами гражданского оборота и не находятся в отношениях прямого подчинения (подчинения по вертикали) Банку России, т.е. между кредитными организациями и Центральным банком РФ нет элемента субординации, который присутствует в административных правоотношениях. «И только в области финансовой деятельности кредитные организации обязаны выполнять предписания Центрального банка РФ»4.
Вероятно, одной из причин возникновения различных позиций ученых по поводу отраслевой принадлежности правоотношений с участием Банка России и кредитных организаций явилось многообразие и большое количество принятых различными субъектами нормотворчества норматив-но-правовых актов, регулирующих деятельность банков, как в области финансовой деятельности государства, так и в сфере денежного обращения, связанного с гражданским оборотом.
Если обратиться к истории банковского законодательства, то можно увидеть, что на законодательном уровне, а именно — в Законе РСФСР от 02 декабря 1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»5, был закреплен принцип независимости банков от органов государственной
1 См.: Часть 1 ст. 6 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 № 4015-1 // РГ, № 6, 12 января 1993.
2 Не вдаваясь в описание дискуссий по этому поводу, отметим лишь, что затронутый вопрос о выделении в самостоятельную отрасль права страхового права однозначно не решен. В юридической науке существуют несколько направлений, объясняющих особенности правового регулирования отношений, складывающихся в области собственно страхования. См., напр.: Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 45—50.
3 См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 55.
4 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 2000. С. 24.
5 Закон РСФСР от 02 декабря 1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ, 06 декабря 1990, № 27, ст. 357.
власти и управления при принятии ими решений, связанных с проведением банковских операций. Данный Закон четко определил сферу деятельности кредитных организаций, в пределах которой они имеют право самостоятельно принимать управленческие решения по вопросам, отнесенным к их ведению. В соответствии со ст. 8 названного Закона банки в РСФСР признавались независимыми от органов государственной власти и управления при принятии ими решений, связанных с проведением банковских операций. При этом работникам органов государственной власти и управления в силу вышеуказанной статьи Закона запрещалось участвовать (совмещать должности) в органах управления банков. Законом РСФСР о банках и банковской деятельности кредитным организациям были предоставлены широкие права для обеспечения банковской деятельности.
В условиях формирования рыночной экономики строгое следование этим нормам обеспечивающим коммерческим банкам реальную независимость, являлось необходимым условием их нормальной работы. Вероятно, таким образом происходило возрождение частного интереса как основного побудительного мотива развития банковского дела в стране.
Однако свободное функционирование субъектов цивилизованного рынка банковских услуг всегда ограничено рамками, устанавливаемыми государством посредством законодательного регулирования. «Общество, основанное на рыночных отношениях и предполагающее значительную свободу выбора, немыслимо без правовой системы, без власти закона», — отмечает английский социолог К. Поппер Также он обратил внимание на то, что для нормального функционирования банковской системы субъекты банковской деятельности должны быть защищены законодательно. Причем речь идет не только о защите частных интересов непосредственных участников кредитно-денежных отношений, кредитных организаций и их клиентов, но и о защите интересов публичного порядка, связанных с интересами всех членов общества2.
Изучая влияние внутренних и внешних факторов на формирование и соотношение публичного и частного интересов в банковской сфере, Н.А. Петрова обратила внимание на то, что в действующем законодательстве для регулирования и управления деятельностью субъектов второго уровня банковской системы предусмотрено: 1) обязательное лицензирование деятельности, связанной с осуществлением банковских функций; 2) подчинение банков и иных кредитных организаций специальным правилам и нормам, регулирующим их деятельность; 3) осуществление надзора за кредитными
1 Поппер К. Открытое общество и его враги / пер. с англ. / под общ. ред. В.Н. Садовского. В 2-хтомах. М., 1991. Т. 1. С. 8.
2 См.: Поппер К. Указ. соч. С. 9.
организациями; 4) установление для банков системы экономических нормативов, статистической и бухгалтерской отчетности ‘.
Следует отметить, что все вышеперечисленные меры включают в себя элемент императивности, присущий финансово-правовому методу регулирования при том, что субъекты, поведение которых регулируется, независимы и прямо не подчинены субъекту, осуществляющему регулирование, что также является одной из особенностей финансового права.
Н.А. Петрова отмечает, что указанные меры направлены на обеспечение стабильности кредитно-финансовой системы государства в целом и банковской системы в частности, т.е. призваны обеспечить удовлетворение публичных интересов в сфере банковской деятельности2. Публичные интересы, по определению Ю.А. Тихомирова, «следует рассматривать как общественные, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой — обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие государства, организаций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это официальные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. Следовательно, публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития»3.
Вместе с тем правовое положение субъектов второго уровня, а также регулирование их деятельности являются неотъемлемой составной частью правовой регламентации организации и функционирования важнейшей сферы рыночных отношений — кредитно-финансовой, где несомненный приоритет имеют частные интересы ее участников. Необходимо согласиться с мнением Н.А. Петровой о том, что преувеличение, а тем более абсолютизация значения одного интереса за счет отрицания или умаления другого недопустимы и способны лишь внести дисбаланс в организацию банковской деятельности4.
В связи с вышеизложенным следует отметить, что соотношение частных интересов отдельных лиц и публичных интересов всего общества в банковском законодательстве должно быть таким, чтобы обеспечивать стабильное развитие и укрепление банковской системы, с одной стороны, и
1 См.: Петрова Н.А. Соотношение частных и публичных интересов в банковском праве / Юридическая работа в кредитной организации, № 4, IV квартал 2005. С. 17. Эл. база данных «Гарант».
2 См.: Петрова Н.А. Указ. соч. С. 17.
3 См.: Тихомиров Ю.Л. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 54. Цитата взята из статьи Петровой Н.А. Соотношение частных и публичных интересов в банковском праве / «Юридическая работа в кредитной организации», № 4, IV квартал 2005. С. 17. Эл. база данных «Гарант».
4 См.: Петрова Н.А. Указ. соч. С. 16.
защиту частных интересов, обеспечение свободной предпринимательской деятельности — с другой стороны.
Как справедливо было отмечено О.Н. Горбуновой, «юриспруденция — наука точная»1. «Если в решении денежных вопросов государства и частных лиц мы будем руководствоваться не нормами определенной отрасли права, которая обладает специфическими чертами, а в банковской деятельности будем руководствоваться «особыми принципами, общими положениями, отдельными специфическими приемами регулирования», то возникнет опасность, что банковское право будет обеспечивать только интересы самих банков как таковых, но совершенно не государства, не гражданина, не общества в целом»2.
Банковская система должна обеспечивать не только частные интересы, интересы собственников банков и их клиентов, но и интересы государства, общества. Система банков, функционирующая сейчас в России, это новая для нашего государства система органов, призванных обеспечить развитие рыночной экономики 5. Банковская система является важным объектом финансово-правового регулирования, поскольку банки являются участниками правоотношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства. Именно они обеспечивают создание реальной финансовой основы бесперебойного осуществления задач и функций государства, так как основная физическая масса денег проходит через корреспондентские счета Банка России и кредитных организаций4.
Представляется, что при рассмотрении в отрыве от финансового права совокупности норм, регулирующих отношения, возникающие между Банком России (как регулятором) и кредитными организациями в сфере банковской деятельности, так же, как норм, регулирующих налоговые и бюджетные отношения, утрачивается смысл их существования. Так, налоги не собирают ради налогов, бюджет не принимают просто для того, чтобы констатировать, что в государстве существует бюджет. И то, и другое жизненно необходимо для существования государства, для выполнения им своих функций. На современном этапе развития налоги, которые собираются в денежной форме, не могут быть аккумулированы без нормально функционирующей банковской системы. В условиях рыночной экономики финансовые ресурсы не могут перераспределяться и выполнять другие свои функ-
1 Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано (некоторые замечания на статью Г.А. Тосуняна «Место банковского права в системе российского права») // Юридический мир. 1998. № 8. С. 16.
2 Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 16.
3 Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 17.
4 См.: Гимакова Г.Г. Финансово-правовые проблемы регулирования Центральным бан-
ком Российской Федерации внутри государственных безналичных расчетов: автореф. дис. ... канд.юрид.наук. Саратов, 2003. С. 3.
ции вне рамок банковской системы. Думается, что предназначение банковской системы не только и не столько в извлечении прибыли частными лицами, но и в обеспечении нормального, поступательного развития экономики государства.
Финансовое право как отрасль права — это совокупность норм права, регулирующих финансовую деятельность государства и общества. С точки зрения экономической теории, финансы являются инструментом, обеспечивающим образование, распределение и использование денежных средств субъектов хозяйствования в процессе производства, распределения и использования валового внутреннего продукта. Это сфера экономического устройства общества посредством финансовых операций обслуживает производство, реализацию и потребление товаров и услуг. В основе финансов лежат деньги и их движение. Финансы организуют денежные потоки и обеспечивают потребности предприятий, государства, домашних хозяйств и других субъектов в формировании и расходовании фондов денежных средств \ Государственные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Экономическая теория рассматривает государственные финансы как инструмент мобилизации среди всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций органов государственного управления, с помощью которого аккумулируются денежные средства и осуществляются денежные расходы2.
Г.А. Тосунян отмечал, что финансы, будучи инструментом стоимостного распределения валового национального продукта и части национального богатства, играют важнейшую роль в процессе как образования у государства и других хозяйствующих субъектов доходов, так и их использования для удовлетворения общественных потребностей, включая специфические потребности государственных и политических структур в денежных средствах Поскольку финансы аккумулируются и перераспределяются через банки в процессе осуществления последними банковской деятельности, необходимо признать, что финансовая деятельность государства неразрывно связана с деятельностью банков. И поэтому в той части, где финансовая деятельность «переплетается» с банковской, для сохранения баланса между частными и публичными интересами необходимо регулирование со стороны государства, носящее императивный характер, но при этом обязательно учитывающее особенности данных отношений.
1 См.: Финансы, денежное обращение и кредит: учеб. / под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М.: Проспект, 2004. С. 223.
2 См.: Там же. С. 224.
3 См.: Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 21-22.
В той части, где не затрагивается публичный аспект, отношения, возникающие в процессе осуществления банковской деятельности, регулируются нормами гражданского права.
Учитывая вышеизложенное, представляется, что деятельность Банка России, связанную с осуществлением банковского регулирования и банковского надзора, необходимо рассматривать с позиций финансового права. При этом, принимая во внимание качественную однородность и специфику отношений в банковской сфере, надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций следует относить к банковскому праву как подотрасли финансового права.
Широкова Н.Е.*
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ АКЦИЗНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: косвенные налоги, акцизное налогообложение, глава 22 Налогового кодекса РФ, акциз на нефтепродукты, прямогонный бензин.
The numerous changes implemented in the Russian Tax Code are imposed by the demands of Russian economic developments that are currently taking place altogether in Russian society. Yet the analysis of tax legislation unveils the fact that the amendments which clarify the incoirectness in a legal regulation of the tax of one kind or another frequently generate the new gaps and contradictions in the case law.
One of the major issues of the tax legislation is considered to be the fact that the tax regulations are enacted in isolation from the civil legislation and without consideration of the economic analysis of the business activities and of the impact of particular taxes imposition on the taxpayer's property status.
Such conclusions are drawn on a basis of the analysis of the synthesis of the excise taxation practice in a field of refining and oil products sale in terms of one of the laigest fuel and energy complex.
As it follows from the case law the system of the excise taxation currently in force is quiet complex, awkward and ineffective from the fiscal point.
The excise tax differs in the fact of the complex method of its imposition. The court practice testifies that provisions of the Chapter 22 of the Russian Tax Code are unable to specify clearly the basic elements of the taxation in respect of those civil matters and relations arisen between the possessors and processors of the hydrocarbon material over the long period of time.
*Article 57 of the Russian Constitution stipulates the principle of payments of the legally established taxes and dues.
The issues of realization of principle of the definition, transparency and noncontradiction of tax regulations have become the key issues of the tax legislation reforming. A number of enacted amendments are aimed to resolve the short-term practical problems. Nevertheless, any reform and review of tax legislation demands the fundamental theoretical research of the phenomena.
Being considered as the federal taxes the excise taxes contribute the local budgets for the purpose of the budget balance.
The development of legislation in respect of excise taxes in isolation from the rest of the Russian legislation and current business environment makes the excise taxation a deterrent on the way of oil refining development in Russia.
The historical experience shows that the indirect taxes take a significant place in the Russian taxation system and serve as the reliable source of the generation of state budget revenues. Subsequently, any changes in a scheme of payment of those taxes can be very sensitive.
It is obvious that the issues described above shall be considered with account of further improvement of the Russian tax legislation for the purpose of balancing the interests of the taxpayers, society and state and improving stability of the budget and securing balance of the budget system.
Налоговая система России по обеспечению доходной части государственного бюджета построена на преобладании косвенного налогообложения. Одним из ключевых положений налоговой реформы, сформулированных в «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2008—2010 гг.», является сохранение в долгосрочной перспективе высокой доли косвенных налогов \
Следует отметить, что в российском законодательстве отсутствуют как понятие, так и единый перечень косвенных налогов. Однако это не мешает использованию категории «косвенные налоги» как в научных трудах, так и в законодательстве и правоприменительной практике. Традиционно к числу косвенных налогов в налоговой системе Российской Федерации относят налог на добавленную стоимость и акцизы.
Акцизы наряду с налогом на добавленную стоимость в настоящее время обеспечивают основные поступления в доходную часть бюджета. В этой связи любые изменения порядка уплаты этих налогов могут быть весьма чувствительными для бюджета.
Акцизы представляют собой особый вид косвенного налога, который в отличие от прямых налогов взимается как при реализации определенного перечня товаров на внутреннем рынке государства, так и при ввозе товаров
1 http://wwwl.minfm.m/common/img/uploaded/library/2007/05/taxpoltend.pdf (последнее посещение — 4 июня 2009 г.)
