CC BY
121
А.М. Черноверхский *
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ РАСХОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И МЕСТО В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Ключевые слова: финансовое право, публичные расходы, публичные фонды, публичный интерес, раздел финансового права.
The article «Legal regulation of public expenses in the Russian Federation: history of creation and location in system of financial law» deals the study of topical and important from theoretical and practice viewpoint issue, what the public expenses is. The author analyzes the meaning of legalfinancial regulation of public expenses in state, history of creation and location in the system of financial law. The author draws attention to modern traditional system of financial law doesn't indicate existing relations in fact in the scope of financial activity of state, and offers to change the study of government expenditure on the study of public expenses-category, which is more correct describe the relations in the sphere of financial activity of government of distribution and usage the monetary assets. The author proves necessity to include new category in the system of financial law — section, and offers to consider the public expenses as the section of the financial law.
Финансовое право — одна из самых динамично развивающихся отраслей права, что обусловлено ее тесной взаимосвязью с экономикой и финансами государства, которые на сегодняшний день подвержены постоянному изменению и развитию. Соответственно и законодательство, регулирующее данные экономические отношения, нуждается в постоянной корректировке. Развитие законодательства невозможно без предварительного теоретического осмысления происходящих процессов в обществе и государстве, т.к. подробное изучение вопросов в теоретическом плане способствует наиболее правильному и адекватному закреплению в нормах права фактически сложившихся отношений, от которых зависит дальнейшее возникновение правоотношений. В случае противоречия норм права и фактических отношений, правовое регулирование будет только тормозить развитие общества и не позволит любому лицу реализовать свои планы. В первую очередь это касается такой сложной сферы, как финансовая деятельность государства. Представляются справедливыми замечания Д.В. Винницкого о том, что «последние годы отмечены четким осознанием необходимости доктринального обновле-
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
ния финансового права с учетом того, что экономические и социальные условия требуют развития финансово-правовой науки в контексте общемирового опыта»1. Данные выводы актуальны и для такой части финансового права, как правовое регулирование публичных расходов в государстве, которой на сегодняшний день, к сожалению, уделяется недостаточно внимания.
В настоящее время все ученые, изучающие финансовое право, едины во мнении, что оно регулирует общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций в каждый данный период общественного развития 2. В свою очередь, финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов)3. В результате финансовой деятельности государства по аккумулированию денежных фондов образуются доходы государства — часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства4. Осуществляя деятельность по аккумулированию денежных фондов, государство не выполняет функции и задачи, стоящие перед ним на конкретном историческом этапе развития. Такие цели и задачи могут быть достигнуты при условии адекватного управления обществом и государством при должном финансировании, т.е. при распределении и использовании денежных фондов, находящихся у государства. Только благодаря просчитанному и обоснованному распределению имеющихся финансовых ресурсов, государство способно решать стоящие перед ним задачи и функции. Любое управленческое решение должно иметь финансовую составляющую. Вот почему вопрос грамотного распределения денежных фондов имеет важное значение при изучении финансового права. Указанное финансирование управленческих решений осуществляется за счет государственных расходов — части денежных фондов, подлежащих распределению и использованию с целью выполнения государством стоящих перед ним задач.
Необходимо отметить, что расходы для государства играют едва ли не определяющую роль во всей финансовой деятельности государства, в отличие от финансовой деятельности частных компаний, которые в первую оче-
1 Винницкий Д.В. Финансовое право в современных условиях: традиции и инновации / Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / отв. ред. Д.В. Винницкий. СПб., 2006.
2 Финансовое право. 2-е изд. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2007. С. 7.
3 Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2008. С. 93.
4 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М.: Новый Юрист, 1998. С. 17.
редь определяют уровень планируемых доходов. Такая последовательность обуславливается тем, что частная компания только при наличии денежных средств имеет возможность определить направления расходования поступивших денежных средств: финансирование производственных мощностей, формирование фонда заработной платы или пополнение резервного фонда. У публично-правовых образований последовательность финансового прогнозирования и последующей деятельности несколько иная. Первоначально публично-правовое образование определяет стоящие перед ним цели и задачи, а также размер денежных средств, необходимых для реализации поставленных задач; определяет политику, позволяющую публично-правовому образованию реализовать свои функции. После определения потребности в финансовых ресурсах, необходимых для осуществления всех запланированных расходов, государство устанавливает механизм осуществления расходов с целью наиболее эффективного их использования и достижения поставленных целей, определяет субъектов, которые будут осуществлять финансовую деятельность по аккумулированию, распределению и использованию денежных фондов и только после этого определяет источники и механизмы формирования необходимых денежных фондов. Соответственно, при осуществлении финансовой деятельности государство сначала определяет направления и размер расходов денежных средств и затем формирует доходную базу для их осуществления.
Следует заметить, что в отличии от современных финансоведов, отдающих предпочтение изучению вопросов формирования доходов государства, ученые, занимавшиеся финансовым правом в дореволюционное время, понимая всю важность изучения вопросов определения потребностей общества и способов их удовлетворения, начинали изучение финансового права с вопросов, посвященных государственным потребностям и расходам государства, и только после этого переходили к изучению формирования денежных фондов, необходимых для осуществления таких расходов.
На протяжении всего XIX века вопросы государственных расходов изучались финансовой наукой, а в дальнейшем и финансовым правом наравне с другими вопросами финансового права.
Одним из первых ученых, обративших внимание на теоретические вопросы осуществления расходов государства, был видный государственный деятель М.М. Сперанский. В своей записке «План финансов»1 М.М. Сперанский не дал четкого определения, что же следует считать расходами государства, но подробно описал признаки и принципы, механизм осуществления таких расходов. Его заслуга состоит в том, что он одним из первых обратил
1У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 44.
внимание на значимость государственных расходов как составной части финансовой деятельности государства, указал, что государство не может нормально функционировать и осуществлять финансовую деятельность без грамотного осуществления расходования денежных средств, находящихся в распоряжении государства.
Начиная со второй половины XIX века, большинство ученых, занимающихся изучением финансовой науки и финансового права, в той или иной мере обращали внимание на проблемы в сфере государственных потребностей и их удовлетворения посредством осуществления расходования денежных средств, которыми располагает государство. Так, в 1841 г. была опубликована работа И.Е. Горлова «Теория финансов»1, в которой один из разделов так и назывался «О государственных «издержках» и был посвящен вопросам государственных расходов. В своей работе И.Е. Горлов убедительно доказал, что все расходы государства измеряются в денежном эквиваленте.
Интересен взгляд на проблемы правового регулирования государственных расходов и другого видного ученого того времени — И.И. Янжула, который считал, что учение о государственных расходах следует отнести к государственному праву на том основании, что «учение о государственных расходах целиком вытекает из понятия о существе государства, его обязанностях, обуславливается организацией государства, формой правления, устройством государственных учреждений»2. Вследствие этого он сделал вывод, что расходы государства следует отнести к государственному праву. Несмотря на спорность высказанной позиции, представляется весьма важным, что автор указал на связь финансов с государством и их сущность, указал на прямую зависимость расходов государства от устройства самого государства.
Немалый вклад в развитие положений о финансово-правовом регулировании расходов государства внес В.А. Лебедев, в своих работах очень точно раскрывший экономическую сущность расходов государства. В.А. Лебедев 3 совершенно верно указывал, что «само применение, расходование средств выходит за рамки ведения финансовой науки. Для финансового управления функция использования средств заключается только в отпуске их соответственно требованиям, ставящимся учреждениями». Особое внимание следует обратить на систему финансового права, предложенную В.А. Лебедевым: ученый вначале предлагает рассматривать государственные потребности и способы их удовлетворения, а после этого переходить к «обозрению государ-
1 Горлов И. Теория финансов. Издание 2-е, исп. и умнож. Казань: Типография И. Глазунова и Ко. 1841. С. 183.
2 Янжул И.И. Финансовое право. М., 1885.
3 Лебедев В.А. Финансовое право. М.: Статут, 2000.
ственных доходов и повинностей»1, тем самым подчеркнув приоритет государственных расходов в сравнении с государственными доходами.
Подводя итог изучению развития финансового права в XIX веке, можно сказать, что к началу XX века благодаря активности ученых, изучающих вопросы финансового права, была сформирована самостоятельная отрасль права, обладающая собственным предметом и методом правового регулирования, были разработаны и определены основные институты финансового права. Одним из таких институтов стал институт государственных расходов, которому отводилось центральное место при изучении финансовой деятельности государства. Выдающимися учеными-финансистами того времени, изучавшими теоретические аспекты осуществления государственных расходов, были Д. Львов 2, С.И. Иловайский, И. Патлаевский3, С. Борисоглебский4 и др.
В начале становления Советского государства, по мнению П.С. Пацур-кивского, прочно укоренилась, да и всячески поддерживалась государством точка зрения, согласно которой деньги несовместимы с социализмом, и чем быстрее они отомрут, тем быстрее наступит победа социализма, а затем и коммунизма 5. В таких условиях, естественно, наука финансового права не могла продолжать развиваться прежними темпами. Но несмотря на желание руководства страны свести к минимуму изучение финансового права, фактически осуществляемая государством финансовая деятельность требовала теоретического изучения и обоснования проводимой политики. Наглядным свидетельством такой необходимости является работа А. М. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР»6. Данная работа была первой в области финансового права, опубликованной в новом Советском государстве. В ней автор исследует только бюджетное законодательство, что, естественно, отразилось и на изучении расходов государства, которые были сведены исключительно к бюджетным расходам единого бюджета РСФСР.
До начала 60-х гг. XX века науке финансового права, а, соответственно, и учению о государственных расходах уделялось не очень много внимания, да и в дальнейшем финансовое право иногда рассматривалось в качестве составной части других отраслей права7.
1 Лебедев В.А. Финансовое право. М.: Статут, 2000. С. 115.
2 Львов Д. Курс финансового права М.: Типография Императорского университета, 1887.
3 Патлаевский И. Курс финансового права. Одесса: Типография Одесского вестника, 1885.
4 Борисоглебский С. Финансовое право. Лекции, читанные в Военно-Юридической Академии. С-П.: Литография А.М. Станкевич, 1898.
5 Пацуркивский П. С. Проблемы общей теории финансового права в условиях перехода к рыночной экономике / дис. ... д-ра юрид. наук. Черновцы, 1998.
6 Гурвич А.М. Бюджетное право по законодательству РСФСР. Москва: Издание Известия государственного контроля, 1918.
7 Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юрид. лит., 1976.
Вновь интерес к изучению финансового права вернулся в 60-е годы. Именно в это время появляются серьезные работы, посвященные теоретическим вопросам финансового права. Учеными, внесшими наибольший вклад в развитие финансового права в то время, были Е.А. Ровинский, М.А. Гур-вич, С.Д. Цыпкин. Следует заметить, что в предмет финансового права в то время включали только создание и распределение финансовых ресурсов, а такой элемент, как использование денежных средств, — отсутствовал 1. Этот подход напрямую отразился на изучении расходов государства, под которыми понимали только отношения по распределению финансовых ресурсов.
Советским ученым, внесшим наибольший вклад в изучение вопросов, посвященных правовому регулированию государственных расходов, стала Л.К. Воронова. В ее фундаментальной работе «Правовые основы государственных расходов бюджета СССР»2 подробно изучены теоретические вопросы осуществления государственных расходов, а также детально рассмотрен механизм осуществления расходов в Советском государстве. Под государственными расходами Л.К. Воронова понимает «затраты государства на обеспечение расширенного воспроизводства, удовлетворение социально-культурных потребностей членов общества, оборону страны и управления, т.е. на обеспечение своего бесперебойного функционирования»3. Следует заметить, что Л.К. Воронова совершенно справедливо обращает внимание, что «расходы государственного бюджета являются лишь промежуточной стадией распределительного процесса». Действительно, распределяя средства денежных фондов, государство не перечисляет денежные средства в производственные или непроизводственные сферы экономики. Эти денежные средства не участвуют в товарно-денежных отношениях, в процессе которых происходит обмен денежных средств на определенные товары. Для данных отношений характерно лишь перемещение денежных средств из государственных фондов в фонды различных учреждений, организаций и предприятий, которые осуществляют расходование поступивших денежных средств с целью удовлетворения собственных потребностей, тем самым принимая участие в экономических отношениях «деньги-товар».
При изучении финансовой деятельности государства в советский период можно заметить, что она была опосредована существовавшим государственным строем, который в то время представлял жестко выстроенную централизованную структуру государственных органов. Следствием этого стало
1 Анишин А.Ю. Предмет финансового права: современное состояние / дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 35.
2 Воронова Л.К. Правовые основы государственных расходов бюджета в СССР. Киев: Издательское объединение «Вища школа», 1981.
3 Советское финансовое право / отв. ред. Воронова Л.К., Химичева Н.И. М.: Юрид. лит., 1987. С. 304.
формирование единого союзного бюджета, в который включались все бюджеты государственно-правовых образований, входящих в состав советского государства. Соответственно, и государственные расходы как элемент финансовой системы советского периода рассматривались исключительно в рамках расходов бюджета. Несмотря на сужение и упрощение финансовой деятельности государства того времени, наука финансового права продолжала свое развитие: изучалась финансовая система и система финансового права, определялись основные институты финансового права. Следует сказать, что приоритет отдавался изучению доходов государства и бюджетному устройству — как основным элементам финансовой системы советского государства, и в меньшей степени изучались вопросы, связанные с осуществлением расходования денежных средств. Это в значительной степени послужило препятствием изучению государственных расходов, которым в дореволюционный период отводилось больше внимания. Наглядным подтверждением этому служит соотношение работ, написанных в советское время, посвященных бюджетному праву и правовому регулированию доходов государства, с работами, посвященными изучению вопросов государственных расходов.
На сегодняшний день активно продолжается изучение всех институтов финансового права, обосновывается включение новых отношений в предмет финансового права, также продолжается изучение правового регулирования государственных расходов. Однако в современной науке финансового права не сложилось единого мнения относительно того, что следует относить к государственным расходам.
В постсоветский период одним из первых ученых, занявшихся вопросами финансового права и государственными расходами, был А.Ю. Савин. В своей работе 1 он предложил следующее определение данного понятия: «Государственные расходы — это часть финансовых отношений, обусловленная использованием централизованных и децентрализованных доходов государства». Таким образом, А.Ю. Савин совершенно правильно указывает, что расходы государства осуществляются как из централизованных (бюджет и внебюджетные фонды), так и децентрализованных фондов денежных средств (расходы государственных и муниципальных предприятий).
Следует заметить, что в настоящее время некоторые ученые продолжают придерживаться мнения, что государственные расходы следует изучать только в рамках бюджетного права2. Это не совсем верная позиция, т.к. в настоящее время расходы государства не ограничиваются только расходами бюд-
1 Савин А.Ю. Финансовое право. М.: Финстатинформ, 1997. С. 144.
2 Например, в учебнике Парыгиной В.А. и Тедеева А.А. «Бюджетное право и процесс» в главе «Правовые основы государственных (муниципальных) расходов» речь идет только о расходах бюджетов, что может свидетельствовать о том, что авторы отождествляют понятия государственные (муниципальные) расходы и расходы бюджетов.
жета, т.к. есть еще внебюджетные фонды, которые также формируются для осуществления расходования денежных средств с целью выполнения государством стоящих перед ним функций. Помимо названных внебюджетных фондов, существуют и другие публичные фонды, из которых осуществляется расходование денежных средств на финансирование задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями.
С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году в Российской Федерации появился новый уровень управления в обществе — местное самоуправление. Такое изменение государственного устройства оказало влияние и на финансовую систему страны, в том числе на вопросы, посвященные расходам государства. До сих пор среди ученых нет единого мнения, стоит ли включать расходы местного самоуправления в государственные расходы и стоит ли их вообще рассматривать в рамках финансового права. Так, некоторые ученые считают, что финансы муниципалитетов, включая расходование денежных средств, следует рассматривать в рамках муниципального права. Одним из противников включения муниципальных финансов в предмет финансового права является П.С. Пацуркивский, который считает, что отношения по формированию, распределению и использованию денежных средств должны регулироваться нормами муниципального права1. В качестве аргумента ученый указывает, что в противном случае будут размыты границы финансового права. Однако большинство современный ученых, изучающих финансовое право, считают, что финансы органов местного самоуправления входят в предмет финансового права и, соответственно, расходы денежных фондов органов местного самоуправления также должны изучаться в рамках финансового права. Такого подхода придерживаются Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, О.Н. Горбунова, Н.И. Химичеваи др.
Учитывая вышеизложенное, представляется более правильным определение, предложенное О.Н. Горбуновой, которая под государственными расходами понимает «непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами организаций»2. Похожее определение дает М.В. Карасева, которая к государственным расходам относит не только расходы бюджета, но и расходы внебюджетных фондов, под которыми она понимает «денежные средства, выделяемые из бюджетов государственных внебюджетных фондов на цели, определенные законодатель-
1 Пацуркивский П.С. Дис. ... д-ра юрид. наук. Черновцы, 1998.
2 Финансовое право / под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 354.
ством РФ и субъектов РФ, регламентирующими их деятельность»1. С подобными определениями следует согласиться, т.к. одним из основных критериев отнесения расходов к государственным является цель их осуществления — реализация задач и функций государства. Соответственно, если денежные средства из указанных фондов идут на реализацию функций государства, их следует также относить к государственным расходам.
Развитие экономических отношений и самого государства обуславливают развитие и изменение финансовой деятельности как необходимого элемента управления обществом в целом. В современном государстве финансовую деятельность, включая расходование денежных средств, осуществляет довольно обширный круг субъектов (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы, обладающие властными полномочиями). Указанная деятельность осуществляется ими в рамках собственной компетенции, установленной законом, при этом они используют многочисленные денежные фонды, имеющие разные правовые режимы (бюджеты, внебюджетные фонды, иные денежные фонды). По нашему мнению, главным критерием отнесения денежных фондов к фондам, за счет которых публично-правовое образование осуществляет реализацию стоящих перед ним задач и функций, является их целевое предназначение, т.е. денежные средства из данного фонда расходуются на финансирование задач, стоящих перед государством и обществом. В качестве примера такого фонда, отличного от государственных и муниципальных бюджетных и внебюжетных денежных фондов, можно привести фонд страхования вкладов физических лиц, находящийся в собственности Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», которая является самостоятельным юридическим лицом и в соответствии со ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» создана для осуществления социальных и иных общественно полезных функций. В соответствии с указанной статьей денежные ресурсы этого фонда направляются на финансирование одной из задач, стоящих перед государством, — поддержание нормального функционирования банковской системы. Таким образом, следует согласиться с А.А. Нечай, что главным критерием отнесения денежных фондов к публичным является то, что денежные средства указанного фонда расходуются исключительно на выполнение стоящих перед обществом и публичной властью задач и функций, тем самым удовлетворяя публичный интерес, под которым следует понимать заинтересованность общества в получении от государства ресурсов, способных удовлетворить потребности этого общества 2. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время
1 Финансовое право / отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2007. С. 532.
2 Нечай А.А. Публичные фонды как категория современного финансового права // Журнал рос сийского права, 2004, № 11.
целесообразно рассматривать не бюджетные и внебюджетные фонды, а более общую категорию — «публичные фонды». Соответственно, представляется более правильным в настоящее время в рамках финансового права перейти от изучения государственных и муниципальных расходов к изучению публичных расходов, под которыми следует понимать отношения по распределению и использованию денежных средств, выделяемых из централизованных и децентрализованных денежных фондов на финансирование публичных целей и функций, возложенных обществом на публичную власть. Данные категории объективно отражают современное развитие финансовой системы и ее элементов, позволяют изучать все фонды, из которых осуществляется финансирование стоящих перед государством задач и функций.
Как было сказано выше, вопросы правового регулирования отношений, складывающихся в сфере осуществления государственных расходов, изучаются на протяжении всего периода развития финансового права. И одним из наиболее сложных теоретических вопросов является определение места правовых норм, регулирующих публичные расходы, в системе финансового права. В теории права все нормы права, регулирующие те или иные общественные отношения, группируются в зависимости от предмета и метода правового регулирования этих отношений. По этому принципу построена система финансового права — объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее ее строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности 1.
В советское время расходы бюджета рассматривались исключительно во взаимосвязи с институтом (подотраслью) бюджетного права. Это было обусловлено тем, что все расходы осуществлялись исключительно из бюджетов, соответственно, отсутствовала необходимость отдельного выделения расходов государства. Такая точка зрения содержится в работе Е.А. Ровинского2, где при описании системы финансового права указывается на существование института государственных расходов внутри бюджетного права. Дальнейшее развитие вопрос определения места государственных расходов в системе финансового права получил в работе Л.К. Вороновой, в которой автор использует термин «государственные расходы» и совершенно справедливо указывает, что «понятие расходов государства шире, чем понятие расходов государственного бюджета», но в дальнейшем, при исследовании системы финансового права, она указывает, что «нормы, регулирующие отношения в области расходов государственного бюджета составляют институт финансового права»3.
1 Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева М.: Норма, 2008. С. 59.
2 Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. С. 102.
3 Воронова Л.К. Правовые основы государственных расходов бюджета в СССР. Киев: Издательское объединение «Вища школа», 1981. С. 28.
Довольно интересна точка зрения А.И. Худякова относительно системы финансового права и места в ней расходов государства. А.И. Худяков предлагает разделить финансовое право на разделы в соответствии с различными фондами денежных средств: бюджетное право, банковское право, финансово-страховое право. И, соответственно, он отвергает существование самостоятельного института государственных расходов и считает, что «в рамках отдельных разделов финансового права выделение особых институтов, регулирующих доходы и расходы этих фондов, в принципе, возможно. Это полностью отвечает экономическим предпосылкам формирования системы финансового права, так как любой фонд денежных средств всегда состоит из двух частей — доходной и расходной. Соответственно этому, финансово-правовой институт, опосредующий данный фонд, включает в себя отношения по его формированию и расходованию»1. Несмотря на отрицание существования института государственных расходов, А.И. Худяков правильно, на наш взгляд, замечает, что отношения по расходованию денежных средств характерны для нескольких денежных фондов, а не только для отношений, складывающихся в рамках бюджетного права. В дальнейшем А.И. Худяков однозначно указывает, что в системе финансового права отсутствует такой раздел, как правовое регулирование государственных расходов2. А.И. Худяков, продолжая развивать идеи Н.И. Химичевой о введении в систему финансового права такой категории, как «раздел права», указывает, что в финансовом праве наряду с понятиями «институт права» «подотрасль права» следует рассматривать новую структурную единицу системы — «раздел права». Далее ученый указывает на необходимость дальнейшей проработки данного вопроса с целью определения разделов, содержащихся в финансовом праве.
Следует сказать, что на сегодняшний день также отсутствует единое мнение относительно места в системе финансового права норм, регулирующих финансовую деятельность государства в сфере осуществления расходов денежных средств.
Современные ученые признают, что существует определенная совокупность правовых норм, регулирующих отношения по распределению и использованию фондов денежных средств государства, и определяют правовые основы таких государственных расходов 3, но уклоняются от определения ее места в системе финансового права. А.Н. Костюков считает, что государственные расходы следует рассматривать как раздел бюджетного права4. Мы
1 Худяков А.И. К вопросу о системе советского финансового права / Известия АН КазССР № 4, 1988. С. 80.
2 Худяков А.И. Бюджетное право: предмет, метод и система / Известия АН КазССР № 2. 1989. С. 81.
3 Савин А.Ю. Финансовое право М.: Финстатинформ, 1997. С. 153.
4 Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права: учебное пособие. Омск: Омский госуниверситет, 2002. С. 63.
уже указывали ранее, что публичные расходы не ограничиваются только расходами бюджета, поэтому предложенный подход является не совсем верным. В данном определении следует обратить внимание на позицию автора о допустимости существования в системе финансового права такого элемента, как «раздел».
Ю.А. Крохина 1 и О.Н. Горбунова2 сходятся во мнении, что государственные расходы — это самостоятельный институт в системе финансового права. Однако правовой институт — это группа норм права, связанных между собой предметно-функциональными связями, регулирующих конкретный вид общественных отношений и приобретающих в силу этого относительную устойчивость и самостоятельность функционирования3, а при изучении расходов государства мы указывали, что нормы права, регулирующие публичные расходы, содержатся и в подотрасли финансового права — бюджетном праве, и в таких институтах, как институт внебюджетных фондов и институт финансов унитарных предприятий. Все это не позволяет выделить нормы, регулирующие публичные расходы, в самостоятельный институт и требует иного подхода к определению места норм права, регулирующих публичные расходы в системе финансового права. Заслуживает внимание точка зрения по данному вопросу Н.И. Химичевой. Она полагает, что «совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упомянутые отношения, представляет собой раздел Особенной части финансового права»4. Она совершенно обоснованно указывает, что раздел финансового права, посвященный государственным расходам, «состоит из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных расходов».
Подводя итог всему вышеизложенному, следует сказать, что на сегодняшний день нет однозначного ответа на вопрос, какое место в системе финансового права занимают правовые нормы, регулирующие отношения в области публичных расходов. Полагаем, наиболее правильным следует считать подход, представляющий публичные расходы как раздел финансового права, как «новый элемент» в системе финансового права. Это позволит комплексно и глубоко изучить такое явление, как публичные расходы, позволит увидеть связь норм, регулирующих публичные расходы, с другими подотраслями и институтами финансового права.
1 Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2008. С. 87.
2 Финансовое право / отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: Юристъ, 2005. С. 34.
3 Морозова Л.А. Теория государства и права М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 254.
4 Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2008.
