CC BY
337
М.М. Гордиенко*
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ СТРАХОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИИ
Ключевые слова: страховое право, финансовое право, гражданское право, система права России, страховые правоотношения, место страхового права в системе права России.
M.M. Gordienko. The Place of Insurance Law in Russian Legal System
The article says about the place of insurance law in the Russian legal system. The author examines the views of a large number of legal scientists and the practicing lawyers.
Analyzed the different positions and views about the place of insurance law in different branches of law. In particular considering the possibility of inclusion the insurance law in the one of the institutions of civil law, the institutions of finance law, and view that the insurance law is independent branch of law. Author present arguments supporting and refuting this view.
The study of opinions of various scholars concluded that the insurance industry at this stage of development of insurance relationships, the current state of legal regulation of the insurance market, taking into account the presence of two forms of insurance, mandatory and voluntary, and the peculiarities of the legal regime of each form, can be considered as institution of the financial law and civil law.
However, generally, insurance law can be classified as a comprehensive branch of law, because the insurance law combines the features and standards of the legal regulation of many branches of law, and primarily is financial, civil and administrative law.
Страхование является необходимым элементом современного общества, позволяя не только возмещать понесенные страхователем убытки, но также представляя собой один из наиболее стабильных источников финансовых ресурсов для инвестиций.
В настоящее время ученые уделяют существенное внимание месту страхового права как в системе права России в целом, так и в системе финансового права.
Вопрос о месте страхового права в системе права России является дискуссионным и спорным, так как существуют различные точки зрения.
Ряд ученых считают, что страховое право является самостоятельной отраслью права1.
* Преподаватель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Ку-тафина. [[email protected]]
1 См.: МенЕ. Юридическая природа страхового договора по законодательству РСФСР //
Вестник государственного страхования. 1923. № 7-8; Крюков В.П. Очерки по страховому праву. М., 1992.
Этой точки зрения придерживался Е. Мен, полагавший, что страховое
право должно быть отнесено к самостоятельным отраслям права вследствие
многообразия и невозможности отнесения ни к одной из существующих отрас-»-» 2 лей правовых норм, регулирующих страхование2.
B.П. Крюков в 1925 г. писал, что «вся совокупность договорно-страховых принципов имеет полное право на самостоятельное правовое существование как отдельный кодекс юридическо-страховых норм», поэтому следует «произвести полную изоляцию норм страхового права от других смешиваемых с ним гражданских законов»3.
C. А. Рыбников разграничивает добровольное и обязательное страхование, относя добровольное страхование к частным отраслям права, а обязательное - к публичным4.
Противники подобного мнения обосновывают невозможность признания страхового права в качестве самостоятельной отрасли на том основании, что для признания отрасли самостоятельной необходимо, чтобы страховые правоотношения представляли собой качественно иной комплекс общественных отношений, для которого требуется разработка особой, собственной методики правового регулирования. Данный процесс приводит к образованию отдельной специфической совокупности правовых норм, выделяющихся из общего правового массива.
Следует отметить, что большинство ученых, в особенности цивилистов, склонны считать возникающие в процессе осуществления страхования правоотношения отношениями гражданско-правового характера, отрицая либо минимизируя роль финансово-правового аспекта в регулировании правоотношений по страхованию.
Так, О. А. Красавчиков дает определение страховому праву как «гражданско-правовому институту, состоящему из комплекса правовых норм, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие при создании и использовании страхового фонда»5.
По мнению Л.И. Рейтмана, страховые правоотношения относятся только к сфере регулирования и предмету гражданского права6. Он называет их «собственно страховые отношения», имея в виду только материальные страховые правоотношения
Большинство авторов сходятся во мнении, что страховое право является комплексным правовым образованием, однако единого мнения по поводу того,
2 См.: Мен Е. Юридическая природа страхового договора по законодательству РСФСР. С. 9.
3 Крюков В.П. Очерки по страховому праву. С. 12, 49.
4 См.: Рыбников С.А. Юридическая природа взаимоотношения сторон в обязательном страховании // Вестник государственного страхования. 1923. № 11-12. С. 31.
5 Советское гражданское право: учебник / под ред. О.А. Красавчикова. Т. 2. М., 1985. С. 267.
6 См.: Страховое дело / под ред. Л.И. Рейтмана. М., 1992. С. 47.
каким именно комплексным образованием следует считать страховое право, в настоящее время не существует.
B.К. Райхер относит страховое право к комплексным отраслям права, обосновывая свое мнение тем, что подобная отрасль по предмету правового регулирования состоит из элементов, относящихся к разным отраслям права. Страховое право регулирует общественные отношения, возникающие в процессе страховой охраны производительных сил общества и материального благосостояния граждан. Общественные отношения, возникающие в процессе охраны, являются разными по своему характеру, но при этом отрасль страхового права обладает единством по признаку предмета правового регулирования, что и дает основание считать ее комплексной отраслью'.
C. С. Алексеев высказывает мнение о том, что «содержание комплексной отрасли складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством»8.
Также теорию комплексных отраслей поддерживает М.Я. Шиминова, которая отмечает, что регулирование страховых отношений нормами разных отраслей права обусловлено их воздействием на разные стороны этих отношений. В частности, нормы финансового и административного права регулируют взаимоотношение страховых организаций с органами страхового надзора и налоговой службой. Нормы трудового права закрепляют вопросы организации труда работников в страховых организациях, приема на работу и увольнения, режима труда и отдыха и т.п. В это же время имущественные обязательства между страховщиками и страхователями регулируются нормами гражданского права.
Таким образом, М.Я. Шиминова определяет страховое право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе выполнения страховой деятельности, связанной с организацией страхового дела и непосредственным осуществление страховой охраны производительных сил общества и защитой имущественных прав физических и юридических лиц от разного рода неблагоприятных событий за счет специального фонда, создаваемого методом участия в его формировании множества заинтересованных лиц9.
В.И. Серебровский отмечал, что страховые правоотношения прежде всего регулируются нормами гражданского права, а также ряда других отраслей, что дает основание отнести страховое право к дисциплинам, не имеющим самостоятельного характера10.
В.Н. Яковлев утверждал, что страховые отношения, не представляя собой прочную общность, не могут считаться комплексным правовым институтом. Однако нормы гражданского, финансового, административного, налогового и
7 См.: РайхерВ.К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л., 1947. С. 189.
8 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 185.
9 См.: Шиминова М.Я. Основы страхового права России. М., 1993. С. 11.
10 См.: Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. М., 1997. С. 278-279.
других отраслей права, регулирующие правоотношения в области страхования, могут образовывать комплексный институт страхового законодательства11. Однако здесь следует обратить внимание на соотношение понятий «страховое право» и «страховое законодательство». Страховое законодательство является внешней формой выражения страхового права. В целом признание страхового законодательства в качестве комплексного института означает, что страховое право также является комплексным правовым институтом.
Представляется, что многообразие мнений ученых обуславливается, в частности, тем, что страхование в настоящий момент представлено в двух формах: в форме добровольного страхования и в форме обязательного страхования, отсутствием единого кодифицированного нормативного акта, посредством которого осуществлялось бы правовое регулирование всех институтов страхового права (в настоящее время эти функции выполняют прежде всего Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»12 и глава 48 ГК РФ), а также исторические аспекты развития страхования в России.
Следует отметить, что в период социализма страхование, являясь государственным институтом, рассматривалось в качестве одного из видов финансовой деятельности государства, поэтому бытовало мнение, что страховое право регулируется только нормами финансового и гражданского права. Нормы гражданского права обуславливались наличием договора страхования, а также наличием института добровольного страхования. Все остальные аспекты страховых правоотношений: правовое регулирование системы государственного страхования, государственная монополия на осуществление страховой деятельности, система страховых органов, взаимоотношения страховых органов с финансовыми органами, отношения между страховщиком и страхователем при обязательном страховании относились к предмету правового регулирования норм финансового права.
В дальнейшем в связи с переходом страхования в область частного предпринимательства неоднократно были предприняты попытки разграничить сферы правового регулирования гражданского и финансового права.
К предмету регулирования гражданского права относятся договорные отношения в сфере страхования, а финансового права - отношения, основанные на государственно-властных велениях. Также нормы финансового права определяют виды страхования, порядок осуществления обязательного страхования, систему страхования, вопросы организации страхования, вопросы лицензирования страховой деятельности, проблемы обеспечения финансовой устойчивости организаций-страховщиков, а также осуществление надзора и контроля за страховой деятельностью13.
11 См.: ЯковлевВ.Н. Страховые правоотношения в сельском хозяйстве. М., 1973. С. 157.
12 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 56.
13 См.: Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 598.
В настоящее время учеными в литературе раскрывается такое понятие, как «финансово-правовые аспекты страхования». Так, в частности, А.И. Худяков рассматривал место страхования в системе права России в ракурсе следующих положений14:
1. Финансовое право определяет систему и организацию страхования и его виды.
2. Финансовое право определяет порядок обязательного страхования.
3. Финансовое право определяет порядок лицензирования страховой деятельности.
4. Финансовое право определяет обеспечение финансовой устойчивости организаций страховщиков.
5. Финансовое право определяет осуществление государственного надзора за страховой деятельностью.
При этом каждое из перечисленных положений, по мнению А.И. Худякова, в большей степени можно отнести к другим отраслям права.
Так, к примеру, положение о том, что «финансовое право определяет систему и организацию страхования, а также его виды», позиционируется автором с точки зрения не отношения к финансовому праву, а несовершенства именно страхового законодательства, выраженного прежде всего в ГК РФ (часть 2) и Законе «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Так, определенные в данных нормативных актах формы и виды страхования «выступают предметом двух правовых актов, которые решают его по-разному, порождая коллизию права»15. А.И. Худяков считает, что финансовое право создается государством в ходе сбора и последующего расходования денежных средств для удовлетворения своих собственных потребностей. Поэтому говорить о возникновении финансового правоотношения можно лишь в случае, когда одной из сторон страхового отношения выступает государство. В том случае, если субъектами страхового отношения в качестве и страховщика, и страхователя выступают негосударственные субъекты, в данном правоотношении не возникает реализации финансового интереса государства.
Поэтому нормы Закона об организации страхового дела в отношении форм и видов страхования, равно как и нормы ГК РФ, следует считать нормами гражданско-правового характера.
Вторая позиция, с которой рассматривается принадлежность страхового права к той или иной отрасли права, предполагает, что «финансовое право определяет порядок обязательного страхования». Обосновывается это тем, что при осуществлении государственного страхования имеет место элемент государственного принуждения, а также тем, что обязательное страхование призвано решать задачи, имеющие публичное значение.
14 См.: ХудяковА.И. Теория страхования. М., 2010. С. 634-646.
15 Худяков А.И. Там же. С. 635.
В опровержение данного положения автор приводит тот довод, что любое материальное страховое отношение вне зависимости от того, является ли страхование добровольным или обязательным, принадлежит к гражданско-правовым отношениям и представляет собой «отношение юридического равноправия»16. Также следует обратить внимание на то, что предметом правового регулирования финансового права выступают только те финансы, которые относятся к категории государственных (публичных) финансов, остальные правоотношения чаще всего регулируются нормами гражданского права. Также не является основанием для отнесения к финансово-правовым отношений в связи с тем, что присутствуют признак обязательности и наличие публичного интереса. По мнению А.И. Худякова, этими признаками могут обладать и гражданские, и ряд других правоотношений.
В-третьих, рассматривая вопрос о месте страхового права в системе права России, необходимо обратить внимание на правовое регулирование лицензирования страховой деятельности.
Лицензирование, по мнению А.И. Худякова, в качестве разрешения уполномоченного государственного органа на право осуществления определенного вида предпринимательской деятельности представляет собой административный акт. Сам же порядок лицензирования и все правоотношения, возникающие по поводу лицензирования, регулируются нормами административного права17.
Немаловажную роль играют вопросы обеспечения финансовой устойчивости организаций-страховщиков.
Однако же и эта позиция, с точки зрения А.И. Худякова, не находит своего отражения в предмете регулирования финансового права, вследствие того, что все отношения, связанные с обеспечением финансовой устойчивости страховщиков (в соответствии со ст. 25 Закона об организации страхового дела это экономически обоснованные страховые тарифы, страховые резервы, достаточные для исполнения обязательств страховщиков, собственные средства страховых организаций и перестрахование) являются предметом регулирования по большей части гражданско-правовых норм.
Также одним из оснований считать, что страховое право является институтом финансового права, является то, что финансовое право определяет осуществление государственного надзора за страховой деятельностью.
А.И. Худяков полагал, что отраслевая принадлежность государственного надзора не может определяться его объектом18. Государственный надзор является разновидностью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, что составляет предмет регулирования административного права.
16 Там же. С. 636.
17 См.: Там же. С. 642.
18 См.: Там же. С. 645.
В итоге А.И. Худяков признает страховое право «комплексным правовым институтом»19, включающим в себя нормы следующих отраслей права:
а) гражданское право как отрасль, регулирующая материальные страховые отношения (в частности, касающиеся заключения договоров страхования), а также вспомогательные страховые отношения;
б) административное право, которое регулирует организационные страховые отношения. К данной группе можно отнести вопросы лицензирования страховой деятельности, а также надзор за осуществлением страховой деятельности и соблюдением страхового законодательства.
Все перечисленные финансово-правовые аспекты, по мнению А.И. Худякова, не относятся к сфере правового регулирования финансового права.
По нашему мнению, позиция А.И. Худякова обладает излишней категоричностью, в связи с чем следует отметить, что все отрасли российского права в той или иной степени взаимосвязаны между собой: и предметы, и объекты правового регулирования одной отрасли зачастую пересекаются больше или меньше с предметом и объектами регулирования других отраслей права. Подобная интеграция и взаимодействие обусловлены единством функционирования российской правовой системы в целом.
Финансово-правовому регулированию страхования уделялось неоправданно мало внимания в исследованиях ученых. В основном страховые отношения рассматриваются с точки зрения принадлежности их к предмету регулирования гражданского права.
Следует отметить, что страховые отношения обладают особенностями, которые не дают возможности полностью согласиться с мнением А.И. Худякова об отсутствии финансово-правовых начал в самом страховом отношении.
Страховые отношения, особенно отношения по организации и осуществлению обязательного страхования, обладают всеми признаками финансовых отношений. Для того чтобы убедиться в этом, необходимо рассмотреть специфические особенности финансовых правоотношений.
Так, в частности, Е.Ю. Грачёва выделяет основные признаки финансовых правоотношений20:
1. Финансовые правоотношения складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов.
Пункт 1 ст. 2 Закона об организации страхового дела определяет страхование как отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.
19 Там же. С. 646.
20 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, Е.Ю. Грачевой. М., 2009. С. 45.
Прежде всего это обусловлено целью организации страхового дела, которой является «обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении страховых случаев» (ст. 2).
Следует также отметить, что денежные фонды страховщика формируются не для получения прибыли (несмотря на то, что страховщики являются коммерческими юридическими лицами), а для обеспечения возможности предоставления дополнительных гарантий защиты имущественных интересов страхователя, а также уверенности, что при наступлении страхового случая и, соответственно, причинения материального ущерба имуществу страхователя или иному объекту, указанному в договоре страхования, страхователь или выгодоприобретатели, указанные в договоре страхования, будут иметь возможность посредством получения денежной выплаты компенсировать понесенные убытки.
2. В финансовых отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, лица, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений.
Что касается страховых отношений, то несомненно участие государства непосредственно в реализации страховых правоотношений в настоящее время является достаточно опосредованным. Обусловлено это прежде всего переходом России на рыночную экономику, а также появлением большого количества негосударственных страховых компаний.
Страховые отношения в настоящее время приобретают большое значение для стабилизации экономических и социальных процессов в России, поэтому страховая деятельность - это самостоятельное звено финансовой системы. Основной задачей государства в сложившейся ситуации является обязанность так организовать страховое дело, чтобы создать условия его развития и решения с помощью страхования общесоциальных задач. Несмотря на превалирующие позиции частноправовых аспектов в регулировании страхования, публичноправовые начала не должны скидываться со счетов.
3. Объектом финансовых отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов.
Страховые отношения на всех этапах осуществления страхования связаны с денежными средствами.
При заключении договора страхования страхователи уплачивают страховщику страховые премии, из которых формируются соответствующие денежные фонды. Впоследствии, при наступлении страхового случая, страховщик выплачивает страхователю предусмотренную договором страхования сумму из ранее сформированных страховых фондов.
Государство заинтересовано в том, чтобы в максимальной степени минимизировать неблагоприятные последствия наступивших страховых случаев, а также стимулировать проведение профилактических и превентивных мероприя-
тий, направленных на предотвращение возможных убытков. Кроме этого, по мнению Т.А. Касторновой21, финансово-правовое регулирование страхования отражается в наличии норм, императивно регулирующих:
• отношения по аккумуляции, перераспределению и использованию централизованных страховых фондов;
• правила образования, перераспределения и использования децентрализованных страховых фондов;
• права и обязанности лиц, обеспечивающих проведение предварительного, текущего и последующего финансового контроля в сфере страховой деятельности;
• установление видов и условий обязательного государственного страхования;
• определение бюджетных источников выплат страховых возмещений.
Именно эти аспекты, по мнению Т.А. Касторновой, позволяют считать
страховую деятельность институтом финансового права, и именно императивный характер норм и позволяет сделать подобное заключение.
Ю.А. Крохина22 считает, что в предмет финансового права входят те отношения по страхованию, в которых государство выступает в качестве участника. Такое участие связано прежде всего с выполнением государством своих социальных функций. В частности, к данным правоотношениям можно отнести отношения по осуществлению пенсионного и медицинского страхования, а также страхования военнослужащих и работников правоохранительных органов.
В современном обществе страхование является необходимым условием государственной финансовой деятельности, что обусловлено рядом факторов:
• во-первых, развитие производственной сферы, усложнение технологий влечет за собой повышение потенциальной опасности всевозможных рисков как природного и техногенного характера, так и рисков финансовых потерь;
• во-вторых, страхование является одним из стабильных источников долговременных накоплений государства, это обусловлено тем, что не всегда наступают события, которые влекут за собой обязанность по выплате страхового возмещения. Это позволяет государству использовать страховые фонды на текущие потребности, а страховые резервы вкладывать в более долгосрочные проекты;
• в-третьих, страхование дает возможность осуществлять рациональное расходование бюджетных денежных средств. Это связано с тем, что фонды страховых резервов принимают на себя обязательства по финансированию непредвиденных потерь или неблагоприятных последствий.
В настоящее время в России процент потенциальных страхуемых рисков относительно невелик, поэтому в целях укрепления финансовой системы необходимо усиление государственного регулирования страхования, которое давало
21 См.: Там же. С. 451.
22 См.: КрохинаЮ.А. Финансовое право России. М., 2008. С. 638.
бы потенциальным страхователям больше уверенности в том, что понесенные ими в результате наступления страхового случая убытки будут компенсированы в полном объеме, предусмотренным договором страхования.
Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития рыночных отношений, а также в связи с особенностями нормативного регулирования, потребностями общества и государства, страхование является настолько специфическим правовым институтом, не подпадающим под предмет правового регулирования какой- либо отдельной, конкретной отрасли права, что однозначного мнения о его месте в системе права России до сих пор не сложилось.
Несомненно в последнее время преобладает тенденция к сокращению финансово-правового аспекта в регулировании страховых отношений.
Связано это прежде всего с прекращением монополии государства в области страхования. Однако, по нашему мнению, учитывая современное состояние рынка страховых услуг, стремление к минимизированию воздействия и участия государства в регулировании и контроле страховых правоотношений преждевременно, так как сама цель организации страхового дела состоит в обеспечении защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении страховых случаев, что, в свою очередь, является одной из функций государства.
В современных экономических условиях государство передает часть своих полномочий по формированию, использованию и распределению соответствующих денежных средств и фондов страховым организациям, основанным на частной форме собственности, которые не являются составной частью финансовой деятельности государства23.
Поэтому при определении финансово-правовых границ института страхования можно отметить следующее.
Нормами финансового права регулируются отношения по образованию, распределению и использованию денежных средств в системе обязательного социального страхования, а государственные внебюджетные фонды выполняют часть функций страховщиков, в частности, аккумулируют и распределяют средства на обязательное медицинское страхование. Бюджеты государственных внебюджетных фондов включены в бюджетную систему, а соответствующие средства находятся в федеральной собственности24. Институт бюджетной системы регулируется нормами финансового права. Также следует обратить внимание на то, что правоотношения в сфере обязательного социального страхования лишены какой-либо диспозитивности, а правовое регулирование отношений в системе обязательного социального страхования обладает выраженным публично-правовым характером.
23 См.: КарасеваМ.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 52-53.
24 Ст. 10, 143 Бюджетного кодекса РФ.
Правоотношения в сфере обязательного государственного страхования также обладают всеми признаками финансовых отношений.
Также к сфере финансово-правового регулирования следует отнести отношения по страхованию вкладов физических лиц в банках.
Исследованию этого вопроса посвящено немало трудов, в частности Т.А. Пахалиной, А.В. Турбанова, Н.Н. Евстратенко25.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что страхование несомненно является важным институтом финансового права и регулирует властные имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных средств в области отдельных видов страхования.
Кроме этого следует отметить, что страхование представляет собой не только институт финансового права, но и одно из звеньев финансовой системы Российской Федерации. Подобное утверждение базируется, в частности, на том, что в структуру финансовой системы Российской Федерации включаются финансы государственных внебюджетных фондов (как вид общегосударственных (централизованных) финансов), а также финансы страховых организаций, представляющих собой разновидность децентрализованных финансов26.
В целом же следует признать, что страховое право на данном этапе развития взаимоотношений государства как регулирующего звена страхователей, как лиц, заинтересованных в защите своих имущественных интересов, и страховщиков, которые предоставляют услуги по обеспечению защиты имущественных интересов страхователя при наступлении предусмотренных договором страхования событий (страховых случаев), является комплексным правовым образованием и, сочетая в себе частноправовые и публично-правовые начала, составляет предмет регулирования нескольких отраслей российского права, основными из которых являются гражданское право, финансовое право и административное право.
25 См.: Пахалина Т.А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации // Финансовое право. 2003. № 1; ТурбановА.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Система страхования депозитов: мировая практика и тенденции развития // Финансовое право. 2004. № 1.
26 См.: Лушин С.И., СлеповВ.А. Финансы. М., 2005. С. 682.
