CC BY
45
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА
И.А. Волков*
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ
Ключевые слова: финансовый контроль, негосударственные пенсионные фонды, негосударственное пенсионное обеспечение, обязательное пенсионное страхование, пенсионное обеспечение и страхование.
I.A. Volkov. Non-Government Pension Funds' Financial Control
The article is dedicated to the characteristics of financial control of non-government pension funds participating in accumulation and distribution of significant monetary funds, which partially form national financial system of Russian Federation. Financial control is described through the legal regulation s scope of activities, functions and privileges of separate subjects of government (external), non-government (independent) and internal control. The article highlights gaps and collisions in legal regulations, which prevent financial control from further development, and pays special attention to non-government control forms' regulation, and touches upon self-regulation's development in pension industry. Besides the question of unjustified administration burden's decrease necessity is discussed and preconditions for non-government pension funds' control centralization.
The article is most suited for graduate and post-graduate students of law schools, as well as specialists studying financial law and subject matters of nongovernment pension funds.
Негосударственные пенсионные фонды (фонды), являясь частной формой организации пенсионного обеспечения, участвуют в формировании и использовании значительных фондов денежных средств, входящих составной частью в национальную финансовую систему. Публично-социальный характер деятельности фондов, а также особый статус пенсионных средств, формально переходящих в собственность фондов, предопределяют необходимость наличия должного уровня государственного и общественного контроля. Деятельность хозяйствующих субъектов по формированию, распределению и использованию децентрализованных фондов денежных средств является предметом финансового контроля.
Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [volko-via @pochta.rn]
финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования1.
Финансовый контроль можно классифицировать по следующим ключевым основаниям.
1. В зависимости от времени проведения финансового контроля:
• предварительный контроль2;
• текущий контроль3;
• последующий контроль4.
2. В зависимости от субъекта осуществляющего финансовый контроль:
• государственный (внешний) финансовый контроль;
• негосударственный (независимый) финансовый контроль;
• внутренний финансовый контроль.
Государственный финансовый контроль - комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства5.
Предметом государственного финансового контроля в рассматриваемой сфере является деятельность НПФ по формированию, распределению и использованию децентрализованных фондов денежных средств.
Основными субъектами государственного финансового контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов являются:
• Счетная палата;
• Министерство юстиции;
• Федеральная налоговая служба;
• Федеральная антимонопольная служба;
• Федеральная служба по финансовым рынкам.
1 См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толсто-пятенко. М., 2008. С. 36.
2 Предварительный финансовый контроль предшествует совершению хозяйственных и финансовых операций. Осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов формирования и использования финансовых средств. Основная цель предварительного контроля - своевременное пресечение незаконного, нерационального или неэффективного использования финансов.
3 Текущий финансовый контроль осуществляется на стадии совершения хозяйственных и финансовых операций по формированию и использованию государственных средств органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.
4 Последующий финансовый контроль охватывает хозяйственную и финансовую деятельность на всех уровнях управления за истекший период, осуществляется по итогам совершения хозяйственных операций с финансовыми средствами органами государственной власти, юридическими и физическими лицами. По результатам мероприятий последующего контроля составляются акты, имеющие юридическую силу. Основное его содержание - проверка выполнения планов по количественным и качественным показателям, соблюдения хозяйственного и финансового законодательства.
5 См.: Финансовый контроль: учеб. пос. / Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжкова. М., 2004. С. 16.
Счетная палата Российской Федерации (Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему (ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1).
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются как на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, так и на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие кредитно-финансовые учреждения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют и используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»2 пенсионные накопления первоначально формируются как собственность Российской Федерации.
Счетная палата проводит контрольные мероприятия по проверке негосударственных пенсионных фондов в отношении формирования и использования средств пенсионных накоплений. Ввиду того что указанные мероприятия охватывают финансовую деятельность за определенный истекший период, их можно охарактеризовать как последующий финансовый контроль.
Следует отметить, что контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности также осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора3. Однако контроль указанной службы за деятельностью негосударственных пенсионных фондов не производится. Возможно, основной причиной этому является тот факт, что средства пенсионных накоплений после изъятия их из бюджета Пенсионного фонда России в соответствии с пенсионным законодательством формально переходят в собственность негосударственных пенсионных фондов.
В рамках Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1 деятельность негосударственных пенсионных фондов
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.
3 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.
контролируется специальным уполномоченным органом - Министерством юстиции Российской Федерации (Минюст).
Некоммерческие организации обязаны представлять в Минюст документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства не позднее 15 апреля года, следующего за отчетным2.
Неоднократное непредставление некоммерческой организацией в установленный срок сведений является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с заявлением о ликвидации данной некоммерческой организации.
Минюст проводит проверки некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию имущества. В случае выявления нарушений уполномоченный орган вправе вынести некоммерческой организации письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения.
В силу специфики деятельности негосударственных пенсионных фондов, имеющих условно некоммерческие цели, а также наличия специального государственного регулятора в лице Федеральной службы по финансовым рынкам, целесообразность указанного контроля вызывает сомнения и не отвечает своим целям. Его осуществление является излишним и создает дополнительную административную нагрузку. Автору представляется логичным вывести негосударственные пенсионные фонды из-под его действия по аналогии с религиозными организациями, потребительскими кооперативами и государственными корпорациями.
Немаловажное значение имеет контроль за деятельностью негосударственных пенсионных фондов Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС).
Деятельность ФНС регулируется, в частности, Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 5063.
ФНС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюд-
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
2 Пункт 3 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
3 Собрание законодательства РФ . 2004. № 40. Ст. 3961.
жет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
Деятельность негосударственных пенсионных фондов в части исполнения законодательства о налогах и сборах в полной мере и без исключений подпадает под контроль ФНС.
Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на пенсионном рынке в соответствии с Федераль-ным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 осуществляется Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (ФАС). ФАС действует на основании Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 3312.
Финансовые аспекты контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов в антимонопольном законодательстве проявляются, например, при согласовании реорганизации фондов. Так, в соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона «О защите конкуренции» и постановлением Правительства РФ от 30 мая 2007 г. № 334 «Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) в целях осуществления антимонопольного контроля»3 с предварительного согласия ФАС осуществляется слияние и присоединение фондов, если суммарная стоимость их активов по последним балансам превышает 2 млрд. руб.
Основное место в осуществлении контрольных и надзорных функций за деятельностью негосударственных пенсионных фондов принадлежит Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР) и Министерству здравоохранения и социального развития (Минздравсоцразвития), которые в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» являются уполномоченными федеральными органами, осуществляющими контроль и надзор за деятельностью фондов в области пенсионного обеспечения и страхования.
Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. № 669 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственное регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, надзор и контроль за указанной деятельностью»4 разграничивает функционал ФСФР и Минздравсоцразвития как уполномоченных органов.
1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3434.
2 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3259.
3 Собрание законодательства РФ. 2007. № 23. Ст. 2799.
4 Собрание законодательства РФ. 2003. № 45. Ст. 4388.
Деятельность Минздравсоцразвития в сфере контроля и надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов ограничена нормативно-правовым регулированием административно-социальной стороны их деятельности и по своей сути не может относиться к финансовому контролю.
В свою очередь ФСФР, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности), уполномоченным органом по контролю и надзору за деятельностью по пенсионному обеспечению и страхованию, осуществляет комплекс мероприятий по финансовому контролю за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Финансовый контроль ФСФР осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего.
В рамках предварительного финансового контроля ФСФР:
1) посредством нормативно-правового регулирования устанавливает:
• нормативный размер пенсионных резервов для пенсионных схем с установленными выплатами;
• нормативный размер страхового резерва и порядок его формирования и использования;
• порядок определения рыночной стоимости активов и стоимости чистых активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, сформированные в негосударственных пенсионных фондах;
• порядок определения инвестиционного индекса (индексов) для инвестирования средств пенсионных накоплений в соответствующий класс активов и особенности управления инвестиционным портфелем, структура которого определена в форме инвестиционного индекса;
• порядок расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений для отражения на пенсионных счетах накопительной части трудовой пенсии;
2) в рамках лицензирования и регистрации деятельности:
• осуществляет лицензирование деятельности негосударственных пенсионных фондов;
• регистрирует заявление об осуществлении деятельности по обязательному пенсионному страхованию.
На стадии принятия решения о выдаче лицензии по пенсионному обеспечению и страхованию, а также регистрации заявления о намерении осуществления деятельности по обязательному пенсионному страхованию ФСФР проверяет соответствие фондов требованиям к финансовой устойчивости.
Так, в соответствии со ст. 7.1 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондов» ФСФР проводит проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным условиям, к которым, в частности, относится требо-
вание к величине денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности, которое на момент подачи документов должно иметь величину денежной оценки не менее 50 млн руб.;
3) согласовывает решения совета фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии фонда.
Реорганизация фонда осуществляется на основании решения совета фонда по согласованию с уполномоченным федеральным органом при условии неухудшения условий пенсионного обеспечения и страхования в соответствии с заключениями аудитора и актуария (п. 2 ст. 33 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах»).
Одним из основных предметов анализа при принятии решения помимо условий пенсионного обеспечения является сохранение финансовой устойчивости исполнения обязательств перед клиентами фондов.
Текущий финансовый контроль ФСФР за деятельностью фондов осуществляется опосредованно, через специальный институт контроля - специализированный депозитарий.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» специализированный депозитарий осуществляет ежедневный контроль за соблюдением НПФ и управляющими компаниями ограничений на размещение средств пенсионных резервов и инвестирование средств пенсионных накоплений, правил размещения средств пенсионных резервов и требований по инвестированию средств пенсионных накоплений, состава и структуры пенсионных резервов и пенсионных накоплений, которые установлены законодательными и другими нормативными правовыми актами, а также инвестиционными декларациями управляющих компаний. О нарушениях, выявленных при осуществлении указанного контроля, специализированный депозитарий обязан сообщать в ФСФР не позднее одного рабочего дня, следующего за днем их выявления.
В рамках последующего финансового контроля ФСФР контролирует деятельность негосударственных пенсионных фондов посредством анализа отчетности, камеральных и выездных проверок. Порядок проведения проверок ФСФР определен Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора, утвержденного приказом ФСФР от 13 ноября 2007 г. № 07-107/пз-н1.
В условиях увеличения масштабов пенсионного рынка возможности государства по регулированию поведения его участников стремительно сокращаются. В указанных условиях следует отметить положительные тенденции в
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 7.
развитии саморегулирования, которое предусматривает передачу части контрольных функций государства на уровень специально созданных организаций.
Саморегулируемой организацией1 фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов, именуется добровольное объединение фондов и (или) указанных организаций, действующее в соответствии с Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и функционирующее на принципах некоммерческой организации.
Саморегулируемая организация в соответствии с требованиями осуществления профессиональной деятельности устанавливает обязательные для своих членов правила (стандарты) осуществления профессиональной деятельности и осуществляет контроль за их соблюдением.
Помимо основных функций по стандартизации и контролю саморегулируемая организация на пенсионном рынке обязана обеспечивать формирование гарантийного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности. Указанные институты являются установленными ФЗ «О негосударственных пенсионных фонда» гарантиями финансовой устойчивости фондов.
Негосударственный (независимый) финансовый контроль может осуществляться также в предварительной, текущей и последующей формах. В сфере пенсионного обеспечения и страхования можно говорить об аудите и актуарном оценивании как основных формах негосударственного контроля.
Ежегодно по итогам финансового года негосударственные пенсионные фонды обязаны проводить независимую аудиторскую проверку. Ежегодному аудиту в соответствии с законодательством Российской Федерации об аудиторской деятельности и требованиями Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» подлежат ведение бухгалтерского учета, пенсионных счетов, ведение бухгалтерской отчетности, осуществление выплат негосударственных пенсий, выкупных сумм, накопительной части трудовых пенсий, выплат правопреемникам, выплат профессиональных пенсий, а также ведение бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности управляющих компаний и специализированных депозитариев по формированию и размещению средств пенсионных резервов и формированию, передаче и инвестированию средств пенсионных накоплений. Аудиторское заключение представляется фондами в ФСФР не позднее 30 июня.
1 На сегодняшний день большая часть пенсионного сообщества представлена Некоммерческим партнерством «Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов». По состоянию на 23 июля
2010 г. в членстве НАПФ состоит 101 организация, 71 из которых фонды и 30 управляющих компаний, специализированных депозитариев и других организаций, осуществляющих деятельность в пенсионной области // Национальная ассоциация пенсионных фондов. napf.ru/> (последнее посещение - 13января
2011 г.).
Деятельность негосударственных пенсионных фондов подлежит ежегодному актуарному оцениванию по итогам финансового года. Актуарное заключение включает в себя результаты актуарного оценивания принятых фондом обязательств перед вкладчиками, участниками и застрахованными лицами, а также результаты оценивания актуарной стоимости средств пенсионных резервов и средств пенсионных накоплений. Актуарное заключение представляется фондами в ФСФР не позднее 30 июля.
Внутренний финансовый контроль в негосударственных пенсионных фондах осуществляется
• ревизионной комиссией;
• контролером (службой внутреннего контроля).
Ревизионная комиссия создается в целях обеспечения оперативного контроля за деятельностью исполнительного органа фонда. Компетенция ревизионной комиссии определяется советом фонда и указывается в уставе фонда, а также в положении о ревизионной комиссии, утверждаемом советом фонда. Основной функцией ревизионной комиссии является осуществление контроля финансово-хозяйственной деятельности фонда.
В соответствии с лицензионными требованиями негосударственный пенсионный фонд должен организовать внутренний контроль за соответствием своей деятельности по пенсионному обеспечению и страхованию требованиям федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих указанные виды деятельности.
Внутренний контроль должен осуществляться должностным лицом (контролером) или отдельным структурным подразделением (службой внутреннего контроля). Контролер, руководитель и сотрудники службы внутреннего контроля, которые осуществляют внутренний контроль, назначаются на должность и освобождаются от должности советом фонда. Контролер и служба внутреннего контроля независимы от исполнительных органов и подотчетны совету.
Служба внутреннего контроля — достаточно молодой институт для негосударственных пенсионных фондов. Его независимость от исполнительных органов, принципы осуществления и квалификация должны стать существенным фактором на пути повышения уровня финансового контроля за деятельностью фондов и соответствия их деятельности законодательству.
Таким образом, пенсионное обеспечение и страхование имеет комплексную систему предварительного, текущего и последующего финансового контроля, который осуществляется как на государственном, так и негосударственном уровнях. Внутри негосударственных пенсионных фондов создана система органов, контролирующих финансовую деятельность, включающая ревизионную комиссию и службу внутреннего контроля.
Вместе с тем следует отметить, что регулирование финансового контроля рядом субъектов требует дополнительного внимания. Так, существуют пробелы пенсионного законодательства, препятствующие полноценному контролю Счетной палаты за формированием и использованием средств пенсионных накоплений. Финансовый контроль, осуществляемый Минюстом России в отношении негосударственных пенсионных фондов, не отвечает своим целям, является излишним и создает дополнительную административную нагрузку.
Следует отметить, что существенным для развития контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов может стать дальнейшее утверждение института саморегулирования. В указанной области необходимо расширять полномочия саморегулируемых организаций, делегируя им часть контрольных функций, а также закрепить в законодательстве обязательное членство в них фондов.
Отдельного внимания заслуживает актуарная деятельность как самостоятельный вид финансового контроля. Отсутствие должного регулирования указанного института скрывает потенциал актуарной деятельности и препятствует развитию финансового контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов.
В целом оценка системы контроля за негосударственными пенсионными фондами позволяет сделать выводы о необходимости ее централизации и оптимизации, чему могут способствовать:
• уверенно возрастающая роль фондов на общественном и макроэкономическом уровнях;
• повышение публичной значимости деятельности фондов;
• сочетание социальных и финансовых направлений;
• необходимость поиска компромисса между некоммерческим статусом и коммерческими целями;
• необходимость снижения неоправданной административной нагрузки;
• специальное регулирование лицензирования деятельности фондов.
Такая централизация и оптимизация автору видится через ликвидацию
дублирующих и передачу непрофильных функций по контролю за деятельностью негосударственных пенсионных фондов основному регулятору - ФСФР, а также делегирование их части институтам саморегулирования.
