CC BY
238
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
МЕГАРЕГУЛЯТОРЫ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ (на примере Федеративной республики Германии
и Российской Федерации)
В статье рассматривается опыт создания мегарегуляторов финансовых рынков на примере Федеративной Республики Гэрмании и Российской Федерации; анализируются цели, задачи, положительные и отрицательные стороны мегарегуляторов.
Ключевые слова: финансовый рынок, мегарегулятор, банковский надзор, надзор за страховыми компаниями, надзор за рынком ценных бумаг.
In article the author compares the financial mega regulator of Germany and Russia. In the beginning of this article is discussed the causes which impel the state to create a single financial mega regulator, and the history of its occurrence in European countries. The study examines a model of the functioning of financial regulators, the pros and cons of a financial mega regulator. It is noted that in Germany the mega regulator carries out banking supervision, insurance supervision and control over the securities market.
Keywords: mega regulator, financial market, Germany, regulation, the Central Bank of the Russian Federation, the Bank of Russia, financial supervision, financial control, insurance, lending, Federal financial supervisory agency.
Алексей Геннадьевич ГУЗНОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, заслуженный юрист РФ
1 сентября 2013 г вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон о едином регуляторе), который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора. Появление нового органа (хотя бы и на базе функционирующего Центрального банка) с определенными целями, функциями и полномочиями связано во многом с современными вызовами финансовой системы, а также с тем, как эти вызовы были восприняты политиками и экспертным сообществом.
Идея создания единого регулятора (или мегарегулятора) не нова, ей уже почти 30 лет. При создании мегарегулятора реализуется модель интегрированного (или кросс-секторального) регулирования финансового рынка.
С чем связано появление идеи единого мегарегулятора?
В результате усиления консолидационных процессов на финансовых рынках общемировой тенденцией реформирования банковского надзора стало создание специального регулирующего органа — мегарегулятора и передача ему функций надзора. Финансовый мегарегулятор предполагает системный подход к регулированию финан-
Ш >
и
<
СП m
X
I ц
s
ОПЫТ
>
© А. Г. Гузнов, 2014
ввсвдпее
имени О.Е. Кутнфинв [МГЮА)
сового сектора в целом, т.е. предполагается консолидация в одной структуре надзора за деятельностью кредитных организаций, страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг и иных институтов, осуществляющих привлечение и размещение денежных средств1.
Таким образом, можно сказать, что мегарегулятор — это организация, которая осуществляет регулирование большинства сегментов финансового рынка: банковский рынок, рынок ценных бумаг, страховой рынок и т.д.
Экономической основой для создания единого органа регулирования финансового рынка является высокая степень переплетения функций и операций на этом рынке, сопровождающаяся тенденцией к универсализации финансовых институтов. Среди основных факторов, стимулирующих переход к системе интегрированного финансового регулирования, можно отметить:
— взаимное проникновение различных направлений финансового бизнеса в результате возникновения новых финансовых инструментов, в условиях которого комбинированное предоставление финансовых услуг становится доминирующей тенденцией;
— повышение роли небанковских финансовых институтов и увеличение их кооперации с банковским сектором, в результате чего приобретают общие черты процедуры лицензирования, надзора и регулирования различных финансовых компаний;
— изменение качественных и количественных характеристик рисков, принимаемых на финансовых рынках;
— консолидацию бизнеса через процедуры слияний и поглощений, создание на этой основе мегабанковских и мегафинансовых структур.
Первыми единые органы финансового надзора ввели в 1986 г. Норвегия и в 1988 г Исландия и Дания. За ними последовали в 1991 г Швеция, в 1997 г. Великобритания и в 2002 г. Австрия и Германия. Накануне вступления в ЕС аналогичная реформа финансового надзора произошла в Эстонии, Латвии, Венгрии и на Мальте. В Азии универсальные надзорные органы созданы в Японии, Китае, Казахстане, Южной Корее, Сингапуре и ряде других стран. Согласно глобальному обзору, проведенному издательством Central Banking, с 1994 г. по 2004 г количество стран, в которых надзор за деятельностью банков сосредоточен в руках одного органа, выросло с 3 до 37. К середине 2006 г. их число, по имеющимся данным, приблизилось к 452, в настоящее время — около 50.
В мировой практике не существует единой модели мегарегулятора. При этом само понятие интегрированного регулятора используется достаточно широко: оно включает не только мегарегулятор, отвечающий за все аспекты регулирования и надзора во всей финансовой системе, но и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора. Структурно все модели надзора еще не везде устоялись и многие находятся в процессе реформирования.
Исторически первой является модель, в рамках которой регулирование и надзор осуществляются несколькими независимыми друг от друга органами (или агентствами). Такая концепция регулирования и надзора была реализована, например, в США, Аргентине, Бразилии.
Вторая модель предполагает частичную секторальную интеграцию: осуществление функций регулирования банковского и страхового рынков (Канада, Венесуэла и др.), банковского и фондового рынков (Финляндия, Мексика и др.), фондового и страхового рынков (Болгария, Россия до 2013 г. (ФСФР) и др.).
1 Котляров М. А. Направления и перспективы реформы банковского регулирования в России // Финансы и кредит. 2008. № 12. С. 2—8.
2 Банковский надзор: каким ему быть? // Деньги и кредит. 2007. № 4.
Третья модель — объединение функций центрального банка и банковского регулирования и надзора (Россия до 2013 г. (Банк России), Украина и др.)
Четвертая модель — создание единого независимого органа финансового регулирования и надзора (Англия, 1998—2008 гг.; Казахстан, 2004—2011 гг. и др.).
Пятая модель, «twin pix», предполагает разделение функций по линии «макро-пруденциальный надзор» — «микропруденциальный надзор» с определенным доминированием первого органа. Эта модель реализована в Англии после реформы 2008 г Наконец, шестая модель — создание единого регулятора с объединением надзора за всеми секторами и интеграцией функций на базе центрального банка (Сингапур, Казахстан, Россия с 2013 г. и др.)3.
Из всех этих моделей только в первой не был реализован интегративный подход к регулированию и надзору на финансовых рынках. В последующих он так или иначе присутствовал. Стоит отметить, что появление моделей интегрированного надзора первоначально не было связано с какой-то сверхидеей: своим рождением концепция интегрированного надзора обязана необходимости снижения бюджетных затрат на функционирование системы надзора. Однако впоследствии — под влиянием процессов консолидации в финансовом секторе и развития различных финансовых инструментов — она обрела новое дыхание и в конце 1990-х — начале 2000-х годов стала популярна. Именно в это время в ряде государств появились самостоятельные, часто обладающие определенной независимостью от правительства органы финансового надзора, которые осуществляли надзор за всеми основными секторами финансового рынка одновременно.
Идея мегарегулятора и ее практическое воплощение имеют как сторонников, так и противников.
Сторонники идеи мегарегулятора выделяют следующие преимущества:
— возможность осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе;
— мегарегулятор позволяет осуществлять мониторинг за всей финансовой системой в целом и быстрее обеспечивать адекватную реакцию;
— появляется возможность выработки унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов, что позволяет снизить возможности регулятивного арбитража;
— экономия масштаба, выражающаяся в том, что одну структуру дешевле содержать, чем несколько.
Противники говорят о таких недостатках:
— низкая эффективность надзора в переходный период;
— есть опасность снижения эффективности надзора из-за меньшего внимания к специфике отдельных секторов финансовой системы;
— наличие альтернативных схем организации взаимодействия между надзорными агентствами без проведения дорогостоящих реформ;
— отсутствие уверенности в том, что при слабом надзоре, осуществляемом отдельными агентствами, их слияние способно хоть как-то повысить эффективность надзора. З
А
"О
<
Е
3 См. также: Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г., Чистюхин В. В. Единый регулятор финансо- Ж
вых рынков: новый ответ на вызовы современности // Законодательство. 2013. № 10; Рожде- Н
ственская Т. Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы ы
развития // Банковское право. 2013. № 5; Моисеев С. Р., Лобанова М. А. Концепция макро-пруденциальной политики // Деньги и кредит. 2013. № 7. ОПЫТ
150
зарубежный опыт
ВВСВДПЕЕ шиввреи'О'з™
имени D.E. Кутафина СМГЮА)
Мегарегулятор в Федеративной Республике Германии
В настоящее время в ФРГ основным надзорным органом, на который возложены функции по контролю и надзору в сфере кредитования, рынка ценных бумаг и страхования, является BaFIN (или Федеральное ведомство финансового надзора).
Данный орган был создан на основе Закона о формировании интегрированной системы финансового надзора (Gesetz uber die integrierte Finanzaufsicht — FinDAG) 1 мая 2002 года4.
До принятия вышеназванного закона надзор за участниками финансовой деятельности осуществлялся на децентрализованной основе. Полномочия по контролю и надзору за финансовой деятельностью были распределены между несколькими ведомствами. Регулирование рынка ценных бумаг в Германии возлагалось на специальные земельные органы, подчиненные министерству экономики (das Bundesaufsichtamt fur den Weertpapierhandel — BAWe). В силу того, что основными профессиональными участниками рынка ценных бумаг в Германии являлись банки, важную роль в регулировании играл основной банковский надзорный орган — Федеральная надзорная палата по банкам (das Bundesaufsichtsamt fur das Kreditwesen — BAKred), в компетенцию которого также входил надзор за кредитными институтами. Контроль за деятельностью страховых компаний осуществляла Федеральная надзорная палата по страховым компаниям (das Bundesaufsichtsamt fur das Versicherungswesen — BAV).
Распределение полномочий между различными ведомствами приводило к тому, что некоторые сектора финансового рынка вовсе не были охвачены контролем и надзором; в других же — полномочия органов пересекались, в результате чего происходило «двойное» регулирование и «двойной» надзор.
Создание единого надзорного органа — своеобразный ответ Германии на тенденцию тех лет в развитии регулирования финансовой деятельности и надзора за ней в Европейском Союзе — сближение функций надзора за деятельностью кредитных организаций, надзора за рынком ценных бумаг и страховыми компаниями.
В рамках выполнения своих функциональных обязанностей, Федеральное ведомство финансового надзора Германии осуществляет сотрудничество с Федеральным банком Германии. Полномочия между Бундесбанком и BaFin в области банковского надзора распределяются следующим образом. BaFin, как преемник ранее существовавшего ведомства банковского надзора, несет всю полноту ответственности за принятие таких официальных мер, как вынесение предупреждений кредитным институтам, требование от них повысить собственный капитал или их закрытие. Бундесбанк занимается оперативной надзорной деятельностью. Оба ведомства договорились, что Бундесбанк в ходе текущего надзора по-прежнему будет собирать, анализировать и оценивать годовые балансы банков, аудиторские заключения и другие предусмотренные законом формы отчетности, а также проводить встречи с представителями банков. Частью текущего надзора станут проверки Бундесбанком обеспеченности кредитных институтов собственным капиталом и качества управления рисками. В отдельных случаях BaFin будет проводить подобные проверки силами собственных сотрудников. Предусмотрено также проведение инспекционных проверок объединенными силами обоих ведомств.
Поскольку основная цель BAFin — обеспечение стабильного функционирования финансовой системы Германии, постольку выдача лицензий (разрешений) является, с одной стороны, механизмом осуществления надзора, с другой — функцией BAFin. Выдача лицензий для отдельных категорий участников финансового рынка регулируется
http://www.uni-leipzig.de/bankinstitut/alt/dokumente/2002-03-01-01.pdf
4
различными «материальными» законами, и, естественно, для каждой группы институтов условия получения лицензии различные.
Надзор осуществляется как в рамках лицензирования деятельности финансовых учреждений, так и в процессе функционирования последних.
Большое значение имеет осуществляемый BaFIN надзор за текущей деятельностью подконтрольных субъектов.
Надзор за банками. Правовой основой для осуществления банковского надзора является Закон о банковской деятельности 1962 года (Kreditwesengesetz — KWG)5, в который внесены многочисленные поправки, а также ряд специальных нормативных актов. BaFIN контролирует как универсальные банки, оказывающие весь спектр банковских услуг, так и специальные; как крупные, так и созданные на региональном уровне корпоративные и сберегательные банки.
BaFIN в общем виде осуществляет надзор за:
— только зарегистрированными банками. При этом вновь созданные банки должны иметь управляющих, которых имеют необходимую профессиональную квалификацию и хорошую деловую репутацию;
— действующими банками, которые соблюдают законы и основополагающие принципы в банковской сфере. Один из наиболее важных принципов гласит, что банки обязаны иметь достаточные резервные средства для покрытия рисков, которые они берут на себя.
Особое внимание при осуществлении пруденциального надзора за деятельностью банков обращается на:
— минимальный объем собственных средств (раздел 10 Закона ФРГ «О банковской деятельности»6), который напрямую зависит от уровня рисков, которые банк принимает на себя;
— состояние ликвидности кредитного института (раздел 11 Закона ФРГ «О банковской деятельности»), для того, чтобы кредитные институты могли при необходимости выполнить все свои денежные обязательства;
— создание надежных механизмов управления рисками, в том числе наличие возможности выявления, измерения уровня рисков и контроля за ними.
В рамках пруденциального надзора кредитные институты обязаны предоставлять в BaFin следующие виды отчетности:
— ежегодную финансовую отчетность и аудиторские отчеты;
— ежемесячную бухгалтерскую отчетность;
— ежемесячные отчеты по кредитам юридическим и физическим лицам;
— регулярную отчетность о ликвидности и платежеспособности.
Вся информация анализируется и оценивается в тесном сотрудничестве с Дойче Бундесбанк. Помимо этого, BaFin может потребовать у Дойче Бундесбанка отчеты о результатах проверки, которые проводились членами Бундесбанка на месте.
В необходимых случаях BAFin проводит собственные специальные проверки экономического состояния банка либо поручает профессиональным аудиторским компаниям. Проверки подразделяются на текущие (каждый год им подвергаются примерно 10—15% банков) и специальные, имеющие определенную причину
устранения нарушений. При незначительных отклонениях направляется обычное пись-
Ш
В случае установления недостатков в организации либо возникновения рисков >
средствам вкладчиков BAFin вправе применять различные меры и санкции в целях <
сп m
X
I Ü
S
5 www.bafin.de
6 http://www.gesetze-im-internet.de/kredwg/index.html опыт
4/2014
имени О.Е. Кутвфина [МГЮА)
мо с предложением обратить внимание на отступления и принять меры по их устранению. В случае если отклонения носят более серьезный характер, на первом этапе направляется письмо, содержащее предупреждение о том, что при повторном нарушении или непринятии мер надзорным органом будут применены меры реагирования. Такие письма не носят административного характера, последующие меры относятся к категории административных актов.
Следующей мерой является официальное предостережение, направляемое персонально члену правления. Официальное предостережение может быть вынесено только в случае нарушения законодательных актов и содержит уведомление о том, что в случае не прекращения или повторения правонарушения надзорный орган потребует прекращения полномочий члена правления.
Наиболее суровой мерой в практике немецкого надзора является требование о прекращении полномочий. В данном случае BAFin обязывает кредитное учреждение произвести в установленный срок отзыв члена правления в соответствии с процедурами, предусмотренными учредительным документом. Подобное требование направляется в следующих случаях: при установлении факта, свидетельствующего о неблагонадежности члена правления; при многочисленных ошибках и недостатках, свидетельствующих о недостаточной профессиональной компетенции члена правления; если член правления, получивший официальное предостережение, продолжает противоправные действия либо не устраняет установленные нарушения законодательства.
Кроме того, в случае установления угрозы средствам вкладчиков BAFin вправе запретить кредитование и выдать обязательные для руководства кредитного учреждения предписания, запретить конкретные виды деятельности, назначить надзорного представителя для контроля за деятельностью института « изнутри», а также временно приостановить прием вкладов и выдачу кредитов, т. е. деятельность кредитного учреждения. В исключительных случаях может применяться крайняя мера финансового надзора — отзыв банковской лицензии.
Однако следует отметить, что орган банковского надзора в Германии не несет ответственности за случаи несостоятельности (банкротства) финансовых институтов. В случае банкротства банка, система страхования вкладов (deposit guarantee schemes) обеспечит вкладчикам возврат их денежных средств. Процедура выплаты компенсаций потребителям банковских услуг в случае банкротства того или иного банка начинается по инициативе BaFin. Тем не менее, такие вопросы, как наличие оснований для удовлетворения требований, а также их объем, не относятся к компетенции BaFin, и решаются соответствующим органом по страхованию вкладов.
В случае обнаружения кризисного экономического положения тех финансовых институтов, которые имеют особое значение для экономики государства в целом, BaFin имеет полномочия вмешиваться в их деятельность в целях избежания любых угроз стабильности финансового рынка Германии.
Надзор за страховыми компаниями. Второе направление надзора в BAFin — контролирование страховых организаций.
Институт страхования в большей степени основан на взаимном доверии между страховщиком и клиентом. Как правило, данные отношения являются долгосрочными. Из этого вытекают ожидания клиента, связанные с надежностью страховщика, возможностью выплатить страховую премию в случае наступления страхового случая в краткосрочный период. Соответственно, страховщики должны являться надежными сторонами в договорах страхования.
Задачи страхового надзора состоят в соблюдении достаточных гарантий интересов застрахованных (страхователей), а также в обеспечении исполнимости будущих обязательств страховых компаний в любое время.
Роль BaFin в осуществлении контроля за сферой страхования состоит в том, чтобы интересы страхователей (policyholders) находились под защитой, а также в том, чтобы требования к страховщикам были единообразны, чтобы страховщики соответствовали условиям договора на протяжении всего времени действия договора. Таким образом, реализуются важные экономические и социальные функции.
BaFIN осуществляет надзор:
— только за теми страховыми организациями, которые уполномочены на осуществление страховой деятельности в установленном законом порядке, и управление которыми осуществляется исполнительными директорами, имеющими подтвержденную профессиональную квалификацию и хорошую деловую репутацию;
— за теми страховщиками, которые осуществляют свою деятельность надлежащими способами и в соответствии с действующим законодательством;
— за пенсионными фондами, организациями перестрахования, фондам социального обеспечения.
Исключения из надзорной деятельности BaFIN — страховщики, которые ведут свою деятельность только в единственной федеральной земле. Такие страховщики подлежат надзору соответствующего земельного органа.
Страховые компании вправе заниматься страховой деятельностью только на основании лицензии надзорного органа. В рамках надзора BAFin следит за тем, чтобы страховая организация сформировала и поддерживала в надлежащем объеме резервный фонд и необходимый уровень ликвидности, заключала договоры перестрахования на сумму, достаточную для покрытия непредвиденных убытков, и т.д.
На основании специальных предписаний страховые организации обязаны представлять информацию и отчетность надзорному органу. Сотрудники страхового надзора также проверяют соответствие годовых отчетов страховых организаций установленным единым принципам отчетности и реальному финансовому положению организаций. Специалисты по надзору проводят проверки страховых организаций.
BAFin располагает различными средствами воздействия на страховые организации. Орган надзора вправе давать обязательные указания, необходимые и способные предотвратить или устранить нарушения, угрожающие интересам застрахованных лиц. Закон о страховом надзоре содержит перечень таких нарушений, среди которых следует назвать несоблюдение в ходе предоставления страховых услуг требований законодательства и надзорного органа.
Кроме того, закон предоставил надзорному органу различные специальные полномочия в целях предотвращения наиболее типичных угроз. Сюда относятся, в частности, такие меры, как прекращение полномочий правления (руководства) страховой компании или отзыв лицензии.
Надзор за рынком ценных бумаг и управлением активами осуществляется в соответствии с Законом об обороте ценных бумаг
Для стабильного функционирования данной сферы финансовой деятельности важно, чтобы всем участникам рынка ценных бумаг гарантировались справедливость и прозрачность рыночных условий.
В компетенцию структурного подразделения, наделенного надзорными функция-
ми в отношении участников рынка ценных бумаг, входят некоторые функции бывше- > го ВАКгес1. Сотрудники ВАПп отслеживают инсайдерские сделки с помощью проверок < и оценок подозрительных изменений курсов и оборотов сделок, осуществляемых на ^ основании заявленных публично сделок с ценными бумагами. Если имели место запрещенные инсайдерские сделки, ВАПп прибегает к закону и возбуждает уголовное Ы преследование. Запрещенные инсайдерские сделки являются преступлением и наказываются значительными штрафами или лишением свободы на срок до 5 лет. опыт
имени О.Е. Кутнфинв [МГЮА)
Основные участники рынка ценных бумаг (как правило, банки) должны уведомлять BaFIN обо всех эпизодах покупки ценных бумаг, их продаже, а также цене такой сделки. На основе данной информации можно контролировать возможные манипуляции курса на рынке, а также рыночной цены ценных бумаг
Компании, имеющие котировки на бирже, обязаны незамедлительно публиковать любые сведения, поскольку таковые могут в значительной мере повлиять на биржевой курс. Кроме того, владельцы значительных долей (пакетов акций) акционерных обществ, ценные бумаги которых допущены к обращению на основе официальных котировок или на организованном рынке, обязаны публиковать сведения о своей доле голосующих акций, если таковая превысила установленные пороговые значения. В случае нарушения данного требования BAFin вправе устанавливать административные штрафы.
Начиная с 1 января 2002 г подлежат надзору приобретения предприятий в соответствии с новым Законом о приобретении ценных бумаг. Государственный надзор призван следить за соблюдением законодательно установленного порядка приобретения предприятий и выполнением обязательства о публикации сведений со стороны претендентов.
Кроме того, BaFin проверяет список компаний и их акционеров на соответствие требованию о раскрытии информации. Среди прочего, компании должны публиковать специальные уведомления о совершаемых директорами сделках и финансовую отчетность. Акционеры также обязаны уведомлять BaFin в ситуациях, когда они владеют существенной долей акций компании с правом голоса. В такой ситуации действует императивное правило: лицо, обладающее более, чем 30 процентами акций компании с правом голоса обязаны предложить другим акционерам купить их долю.
Проспекты эмиссии также регистрирует BaFin.
В рамках осуществления надзора за участниками рынка ценных бумаг BaFin контролирует также провайдеров финансовых услуг, компании по управлению активами и основанные ими инвестиционные фонды.
Вместе с комитетом по надзору за выполнением требований к финансовой отчетности (Financial Reporting Enforcement Panel — FREP), BaFin также проверяет бухгалтерский баланс, опубликованный торговой компанией. Объектами надзора в настоящее время являются около 830 компаний. Применение финансовой отчетности дополняет внутренний аудит бухгалтерского баланса, проведенный надзорным органом самой компании, а также внешними аудиторами.
Наряду с перечисленными надзорными функциями, которые соответствуют трем различным сферам (секторам) финансового надзора, BAFin также выполняет ряд функций, общих для всех направлений надзора. Такие функции выделены в межсекторные структурные подразделения, которые решают соответствующие задачи в интересах всех участников финансового рынка. К ним следует отнести:
— общие вопросы развития финансового рынка и надзора за ним, такие как отслеживание тенденций развития финансового рынка и его отдельных сегментов, положительного опыта в надзорной практике, развитие современных систем отчетности и др.;
— участие BAFin в международных организациях (например, в Базельском комитете банковского надзора и др.), формирование и отстаивание в них своих позиций;
— решение задач в сфере борьбы с отмыванием денег, преследования финансовых правонарушений и преступлений. В соответствующем отделе собраны сотрудники, специально обученные и обладающие значительным опытом в вопросах пресечения запрещенных финансовых практик, в том числе опытом взаимодействия с правоохранительными органами;
— вопросы защиты прав вкладчиков, инвесторов и потребителей на рынке финансовых услуг, совершенствование законодательства в сфере финансовых услуг
Для решения последней задачи создан единый центр, куда с жалобами обращаются потребители финансовых услуг. Такие финансовые сектора, как пенсионное обеспечение или медицинское страхование, традиционно наиболее важны для обычных граждан. Количество финансовых продуктов на рынке ежегодно возрастает, соответственно, на потребителей финансовых услуг возлагается большая ответственность за выбор того финансового продукта, который не только удовлетворит все его потребностям, но и будет достаточно надежным.
Именно для того, чтобы каждый потребитель мог получить достоверные сведения о том или ином финансовом продукте, его надежности, преимуществах и недостатках, BaFIN разработал программу «Телефон доверия». В настоящее время, BaFIN отвечает на порядка 22 000 вопросов от потребителей финансовых услуг ежегодно7. Помимо этого, поступает около 18 000 запросов и жалоб на банки, страховые компании и иных участников финансового рынка. В той мере, в какой это возможно, BaFIN оказывает помощь потребителям — например, путем использования его влияния на компании он корректирует любые ошибки, либо оказывает правовую консультационную помощь заявителю.
Обращение в BaFIN абсолютно бесплатно для потребителей, в том числе в случае, если жалоба будет отклонена. Но есть определенный порядок для подачи жалобы в BaFIN: для начала необходимо обратиться в то или иное финансовое учреждение с аналогичной претензией, а уже в случае отказа удовлетворить жалобу потребителя, можно будет обратиться в BaFIN.
Стоит отметить, что в категорию потребителей входят не только физические лица, а также индивидуальные предприниматели. Жалобы юридических лиц также рассматриваются, но правовые консультации не оказываются, а лишь оценивается было или нет нарушение.
Таким образом, необходимо отметить, что создание мегарегулятора в Германии имело следующие положительные последствия:
1) создание универсальной организации с обширными полномочиями позволило ей более эффективно выполнять свои функции для обеспечения стабильности финансового рынка;
2) единообразная надзорная практика вырабатывает единые правила для одинаковых рисков и тем самым гарантирует равные конкурентные условия для всех участников финансового рынка;
3) наличие единого центрального органа важно для финансовых институтов, предлагающих различные продукты, поскольку им приходится иметь дело с одним государственным органом;
4) существование единого центрального надзорного органа упрощает и делает более эффективным общение с зарубежными органами финансового надзора;
5) в результате слияния всех ранее существовавших надзорных органов в единый орган объединились также знания и опыт специалистов;
6) отпала необходимость координации действий между различными ведомствами, что раньше приводило в потере времени и иным сложностям.
Мегарегулятор в Российской Федерации >
<
1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ ^
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
__I
--ц
7 Информация по состоянию на август 2013 года // http://www.bafin.de/SharedDocs/Downloads/ 5
EN/Broschuere/dl_b_bafin_about_us.pdf?_blob=publicationFile ОПЫТ
ВВОИНЕШ ^УШИВВРЭИ'й'З™
имвни о.Е. Кутвфинв СМГЮА)
связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон о едином регуляторе), который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора. Появление нового органа (хотя бы и на базе функционирующего Центрального банка) с определенными целями, функциями и полномочиями связано во многом с современными вызовами финансовой системы, а также с тем, как эти вызовы были восприняты политиками и экспертным сообществом.
Идеи о возможности создания мегарегулятора в России высказывались в течение продолжительного периода — еще в конце 90-х годов прошлого века обсуждался вопрос об объединении банковского надзора и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В то время создание единого регулятора финансовых рынков представлялось прежде всего способом преодоления чрезмерной сегментированности системы регулирования и надзора во многом уже ставшего единым финансового рынка. Следует отметить, что до последнего времени в России регулирование и надзор на финансовых рынках были распределены между несколькими органами, обладающими известной самостоятельностью. Полномочия в области регулирования финансового рынка были сосредоточены у законодателя, Правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия — у Банка России (надзор за кредитными организациями и субъектами национальной платежной системы), ФСФР (надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, страховыми компаниями, частично за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других участников финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора имелись у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Такая разрозненность нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию при принятии решений, наличию регуляторного арбитража и многим другим негативным последствиям в сфере регулирования и надзора на финансовом рынке. Данная система также не способствовала проведению комплексного анализа устойчивости финансового рынка.
Негативным следствием рассегментированности системы надзора является также необходимость для ее поддержания больших ресурсов — и кадровых, и финансовых. Применительно к российским условиям финансовые ресурсы — это средства федерального бюджета и Центрального банка РФ.
Предложения конца 1990-х и начала 2000-х годов во многом базировались на идее выделения банковского надзора из сферы компетенции Банка России и создания мегарегулятора на базе ФСФР Этот подход не нашел поддержки, хотя его отголоски можно увидеть в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006—2008 гг. (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. № 793-р)8.
Существует несколько причин, по которым не был реализован этот путь развития системы регулирования и надзора за финансовым рынком. Банковский надзор оказался более эффективным, чем надзор за иными участниками финансового рынка. Во многом это произошло именно благодаря тому, что система банковского надзора развивалась как часть системы Банка России. Как следствие, ресурсы, которые использовались для обеспечения банковского надзора, имели довольно стабильный характер с точки зрения как кадрового потенциала, так и материально-технического обеспечения
См.: СПС «ГАРАНТ».
(прежде всего технологии получения и обработки отчетности и т. д.)9. Система банковского надзора России была более восприимчива к наилучшей международной практике и смогла имплементировать практически все стандарты современного эффективного банковского надзора. Надзор за иными некредитными финансовыми институтами в этом смысле оказался в роли догоняющего.
Данные обстоятельства и привели к тому, что в 2012 г. было принято решение о создании единого регулятора финансового рынка России на основе Банка России.
Задачи, которые должны быть решены при создании единого регулятора:
А. Исторически первой в рамках концепции мегарегулятора виделась задача преодоления секторальной раздробленности регулирования и надзора. Ее решение прямо влияет на решение нескольких подчиненных задач.
1. Построение эффективной системы консолидированного надзора.
В России во всех секторах финансового рынка создана и с разной степенью успешности функционирует система надзора на индивидуальной основе. Она дает свои результаты. Однако эти результаты недостаточны, если группы компаний, опирающиеся или включающие в себя любых финансовых посредников, представляют собой в управленческом смысле единое целое. Современный финансовый рынок требует восприятия таких групп компаний именно как единого целого, так как именно в группе компаний риски, которые в одном сегменте рынка контролируются более строго, могут быть выведены в другой сегмент рынка, который контролируется менее строго. Поэтому давно ставится задача осуществления надзора на консолидированной основе, особенно в рамках банковского надзора.
Именно для правового обеспечения консолидированного банковского надзора в 2001 г. в законодательство были внесены изменения, которые дали возможность анализировать деятельность банков как участников более сложных в управленческом и экономическом смысле образований — банковских групп и банковских холдингов10. В 2013 г. в развитие этого направления был принят Федеральный закон от 2 июля 2013 г № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были уточнены полномочия Банка России как органа банковского надзора по осуществлению надзора на консолидированной основе.
Однако консолидированный надзор требует устойчивого информационного взаимодействия между органами, осуществляющими надзор за субъектами различных секторов финансового рынка. Естественно, это взаимодействие удобнее и проще наладить в рамках одного органа. Если это информационное взаимодействие получится эффективным, то важным следствием для самих субъектов финансового рынка станет снижение количества отчетности, представляемой в различные органы, иными словами, снижение административных издержек.
2. Снятие проблемы так называемого регуляторного арбитража, т.е. проблемы регулирования разными органами одних и тех же отношений. В свое время при-
9 Собственно говоря, именно отсутствие необходимых ресурсов стало поводом к созданию щ
единого регулятора. На протяжении последних лет ФСФР стала осуществлять полномочия по регулированию и надзору за страховыми компаниями, негосударственными пенсионными <
фондами, микрофинансовыми организациями, кредитными кооперативами и т. д. К 2012 г. Б
стало ясно, что при наличии тех ресурсов, которые были в распоряжении ФСФР, эффективно осуществлять надзор за всеми субъектами финансовых рынков (даже исключая кредитные
Ы
организации) практически невозможно.
См.: Гузнов А. Г. Новые очертания российского банковского законодательства // Законодательство. 2001. № 11. ОПЫТ
10
ввошаин ШИВВРЭИ'П'В™
имвни о.Е. Кутвфинв СМГЮА)
мером регуляторного арбитража стало различие подходов к организации систем внутреннего контроля кредитных организаций, которые, являясь участниками фондового рынка, были одновременно объектом воздействия и со стороны Банка России, и со стороны ФСФР. Не менее драматичным являлся сюжет в регулировании деятельности негосударственных пенсионных фондов, которые оказались объектом воздействия и со стороны Министерства финансов РФ, и со стороны Министерства труда и социальной защиты РФ, и со стороны ФСФР
3. Стандартизация надзорной деятельности на основании наилучших надзорных практик.
Ранее было отмечено, что исторически — при всех проблемах и издержках — именно система банковского надзора оказалась более качественной, чем система надзора за иными участниками финансового рынка. Во многих сегментах финансового рынка сегодня только ставится задача добиться полноценного выполнения требований законов и нормативных актов, начиная с регулярности представления и достоверности отчетности, между тем Банк России как орган банковского надзора уже перешел к решению задачи следующего уровня — добиться перехода к системе риск-ориентированного надзора. Однако эту задачу необходимо решать и в отношении остальных участников финансового рынка.
Б. Вторая большая задача, стоящая в качестве цели создания единого регулятора, видится в создании системы макропруденциального регулирования, т. е. системы предупреждения системных рисков, возникающих в финансовой системе в целом. В современной экономической литературе системной риск финансового сектора определяется как «возможность возникновения срыва предоставления финансовых услуг, который вызывается ухудшением состояния всей финансовой системы или ее части и имеет потенциальные серьезные отрицательные последствия для реального сектора»11. Иными словами, системный риск — это риск прекращения деятельности всей финансовой системы. Чтобы ощутить масштаб угрозы, нужно вспомнить, что в 1998 г. в России реализовался именно системный риск финансового сектора, охвативший не только значительную часть банков, но и бюджетную систему государства.
Целью макропруденциального регулирования является противодействие системному риску, или обеспечение финансовой стабильности, т.е. способности финансовой системы выдерживать внешние или внутренние шоки — неожиданные, стремительно развивающиеся угрозы для финансовой системы. Финансовая нестабильность связана, как правило, с тем, что финансовая система прекращает функционировать, субъектам экономической деятельности не предоставляются кредиты, не осуществляются переводы денежных средств.
Система макропруденциального регулирования охватывает все секторы финансового рынка и строится на базе единых подходов, выделяя в качестве специфических объектов надзора системно значимые финансовые институты независимо от секторальной принадлежности. Конечно, такую систему легче реализовать в рамках одного органа финансовой власти.
В. Третья задача — сформировать такую систему, которая могла бы эффективно противостоять уже реализованному риску, т. е. финансовому кризису. Именно с этой задачей связано то обстоятельство, что в ряде стран регулирование финансового сектора постепенно возвращается в сферу компетенции центральных банков — прямо (при формировании органа регулирования финансовой системы внутри центрального банка) или косвенно (при определенной управленческой зависимости единого регулятора или секторального регулятора от центрального банка).
См.: Моисеев С. Р., Лобанова М. А. Указ. соч. С. 49.
11
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
Нахождение единого регулятора в системе центрального банка имеет ряд преимуществ, из которых первым нужно назвать возможность пользоваться ликвидностью, предоставляемой Банком России при возникновении кризисной ситуации. В России в 2008—2009 гг. именно механизмы Банка России по рефинансированию банков, в том числе такие специфические, как беззалоговые кредиты, в первую очередь способствовали решению проблем, возникших в финансовой сфере. Объем предоставленных средств был колоссален. Всего к беззалоговым кредитам Банка России было допущено 244 банка, из которых 192 фактически воспользовались ими. Максимум общей задолженности по этим кредитам был достигнут к середине февраля 2009 г. и составил 1,924 трлн руб.12 В результате масштабных вливаний ликвидности банковская система в целом не пострадала, хотя, конечно, отдельные ее участники были вынуждены уйти с рынка.
Таким образом, указанная задача, которая ставится сегодня и которую предстоит решать с помощью создания единого регулятора в рамках системы Банка России, состоит не только в предупреждении кризиса на финансовых рынках, но и быстром реагировании на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности. Как показывает практика, часто даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов.
Преимуществом создания единого регулятора в системе центрального банка является также то обстоятельство, что центральные банки практически во всем мире пользуются определенной независимостью от правительства. Именно данный фактор позволяет обеспечивать ценовую стабильность и связанные с ней проблемы регулирования и надзора.
Таким образом, необходимо обозначить следующие задачи, стоящие перед созданным единым регулятором в России:
1. В части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:
— построение эффективного консолидированного надзора;
— исключение регуляторного арбитража;
— повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);
— переход к риск-ориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;
2. В части обеспечения финансовой стабильности:
— выявление и предотвращение системных рисков;
— полноценная реализация макропруденциального надзора;
3. В части активного проведения антикризисных мер:
— формирование целостной стратегии развития финансового сектора;
— ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение качества таких актов;
— устранение дублирования отчетности ФСФР и Банка России;
— увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;
— максимальная экономия средств федерального бюджета;
— минимизация затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.
12 Интервью Председателя Банка России С.М. Игнатьева // Коммерсант. 2010. 23 декабря // http://cbr.ru/search/print.asp?File=/press/press_centre/ignatiev_kommersant-23122010.htm
