CC BY
462
Татьяна Эдуардовна РОЖДЕСТВЕНСКАЯ,
доктор юридических наук, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
БАНК РОССИИ КАК МЕГАРЕГУЛЯТОР НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
В статье автор рассматривает особенности правового статуса Банка России, обусловившие создание мегарегулятора в России на базе Банка России; анализирует предпосылки создания мегарегулятора в России, положительные и возможные отрицательные последствия его создания.
Ключевые слова: Банк России, правовой статус Банка России, мегаре-гулятор, банковский надзор, финансовые рынки, надзор на финансовых рынках.
The author examines the peculiarities of the legal status of the Bank of Russia that led to the creation of a mega-regulator in Russia on the basis of the Bank of Russia; he analyses the preconditions of creation a mega-regulator in Russia, the positive and the possible negative consequences of its creation. Keywords: Bank of Russia, the legal status of the Bank of Russia, megaregulator, banking supervision, financial markets, supervision of the financial markets.
1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»1, который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора.
Существовавший до настоящего времени в Российской Федерации финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами
1 Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых © Т. Э. Рождественская, 2014 рынков» // СЗ РФ. 29 июля 2013 г. № 30 (часть I). Ст. 4084.
Рождественская Т. Э.
Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: имени о.е. Кутафина (мпоа] особенности правового статуса
национальной платежной системы); Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, следует прежде всего констатировать сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.
Кризис 2008 года показал необходимость проведения реформы в области регулирования и надзора на финансовом рынке и создания мегарегулятора в России.
Международный опыт функционирования мегарегуляторов позволяет утверждать, что положительный эффект при их создании связан прежде всего с тем, что в отношении всех финансовых секторов разрабатываются и применяются единые стандарты, единые технологии надзора, что ограничивает появление так называемого регулятивного арбитража (то есть возможность применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны различных надзорных органов). Это позволяет решать задачи предупреждения кризиса на финансовых рынках и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности.
В России долго велась дискуссия, нужно ли создавать мегарегулятор на базе Банка России, на базе ФСФР или необходимо создавать новый орган. В результате было принято решение о создании мегарегулятора на базе Банка России, чему во многом способствовали особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Правовой статус Банка России базируется на нормах Конституции РФ2, которая (ст. 15) имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Положения, закрепленные в Конституции РФ, имеют базовый характер, основополагающий характер для всех сфер деятельности государства и общества. Данное положение справедливо как для банковской деятельности, так и для иных секторов финансового рынка, правовое регулирование которых опирается прежде всего на следующие статьи Конституции РФ: п. «ж» ст. 71, ст. 74, п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106 и др.
Влияние норм Конституции на банковскую систему, и — шире — финансовую систему, исследовали многие авторы3. Это влияние определяется прежде всего закрепле-
2 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.
3 См., например: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России : учеб. пособие.
Ш
ГП
М., 2003 ; Олейник О. М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997 ; Ефимова Л. Г. А Банковское право. М., 1994 ; Ручкина Г. Ф. Конституционные основы предпринимательства в □
"О
5
"О
России // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4 ; Она же. Ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности // Законность. 2004. № 4; Она же. Государственный контроль за законностью осуществления предпринимательской деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 7 ; Тосунян Г. А, Викулин А. Ю., И
Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть : учебник / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2002 ; Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В. Банковское право : учебник. 2-е изд., ™
перераб. и доп. М. : Юрайт, 2010 ; Рождественская Т. Э. Банковское право : учеб. пособие. □
М. : ИД «Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"», 2010 ; ^
Пастушенко Е. Н. Указ. дис. и др. НАУКИ
нием основы правового статуса Банка России, который стал предметом многочисленных исследований4.
В статье 1 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» подчеркивается, что статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются прежде всего Конституцией Российской Федерации5. В частности, в соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации основной функцией Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок назначения на должность и отставки Председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч.1 ст. 103).
Первая особенность правового статуса Банка России связана с противоречиями положений самой Конституции. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 «народ осуществляет свою власть через... органы государственной власти». В соответствии со ст. 10 государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 11 дает исчерпывающий перечень высших органов государственной власти в Российской Федерации. Исходя из аутентичного толкования статьи 10 Конституции, любой орган государственной власти должен относиться к одной из трех ветвей власти. Однако очевидно, что в России существует ряд органов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не относятся к данным ветвям власти (например, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РФ и др.).
В литературе встречаются попытки помимо трех указанных ветвей вводить иные классификации. Так, по мнению В. М. Столяренко, существует «денежно-кредитная власть», наличие которой обусловлено усложнением государственных функций6. Банк России относится как раз к этой ветви и представляет собой «федеральный орган государственного денежно-кредитного регулирования экономики, наделенный монопольным правом денежной эмиссии, управления денежным обращением, хранения и управления золотовалютными резервами государства, регулирования банковской системой в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, независимый от других органов государственной власти при осуществлении своих функций7.
4
См.: Пастушенко Е. Н. Указ. дис. ; Кобзарь Д. А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт // Банковское право. 2005. № 5. С. 11 —
13 ; Игнатовская И. И. Конституционно-правовое регулирование денежно-кредитных отношений в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 2000 ; Чегринец Е. А. Конституционно-правовой статус Центральных банков Европейского союза (на примере европейской системы Центральных банков) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001 ; Барейбойм П. Конституционная экономика и центральный банк // Российская юстиция. 1997. № 11 ; Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001 ; Гейвандов Я. А. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации ; Глушко А. В. Правовая природа центральных банков // Финансовая право. 2007. № 4 ; Голубев С. А. Правовое положение Банка России // Юридическая работа в кредитной организации. 2005. № 3; КачановР. Е. Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса // Современное право. 2007. № 5 и др.
А также федеральными законами.
Кроме денежно-кредитной власти Столяренко В. М. выделяет также избирательную ветвь власти (центральная избирательная и другие избирательные комиссии), контрольную ветвь власти (прокуратура, Счетная палата, уполномоченный по правам человека). Подробнее см.: Столяренко В.М. Центральный банк как орган государственной власти : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 17.
Там же. С. 18.
Рождественская Т. Э.
Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: имени о.е. Кутафина (мпоа] особенности правового статуса
Г. А. Тосунян делает вывод, что «в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти»8. Противоположная точка зрения содержится в работе А. В. Мааюа, который указывает, что «в Конституции дается список ветвей власти (исполнительной, законодательной и судебной), который не предполагает, что могут существовать иные ветви власти9.
Большинство ученых занимают компромиссную позицию, согласно которой признается, что ряд органов, наделенных государственно-властными полномочиями, нельзя отнести к традиционной триаде государственной власти, но для выделения денежной власти в самостоятельную ветвь нет достаточных оснований10.
Пункт 1 статьи 11 Конституции РФ содержит перечень высших органов государственной власти, относя к ним на федеральном уровне Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Банк России в рассматриваемой статье не указывается. Однако п. 2. ст. 75 говорит о том, что основную свою функцию — защиту и обеспечение устойчивости рубля — он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Таким образом, Конституция не называя Банк России в числе органов государственной власти, косвенно относит Банк России к числу таких органов.
Однозначно ответить на вопрос, является ли Банк России органом государственной власти, исходя из положений Конституции РФ, невозможно.
Банк России был создан на базе Государственного банка СССР и Государственного банка РСФСР и является их правопреемником. Советские ученые неоднократно обращались к вопросу правового статуса Госбанка СССР В частности, по мнению М. М. Агаркова: «Госбанк имеет двойственную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью»11. Р. О. Халфина считала Госбанк государственным органом, сочетающим выполнение управленческих и хозяйственных функций.
С точки зрения Ю. А. Крохиной, Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие12.
По мнению Е. А. Павлодского, характер полномочий Банка России подтверждает его принадлежность к государственным органам13.
Ряд авторов (Т. В. Кашанина, С. Э. Жилинский, Я. А. Гейвандов14 и др.) рассматривают Банк России как орган государственного управления.
8 Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность. щ
М. : Дело, 2000. С. 28. К
9 Мааюа А. В. Конституционно-правовой статус Банка России (точка зрения) // Деньги и кредит. □
2001. № 12. С. 55. "О
Пастушенко Е. Н. Указ. дис. С. 30—31. Агарков М. М. Основы банкового права. М., 1994. С. 26.
См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник для вузов. М., 2004. С. 553.
Павлодский Е. А. Кредитные организации в России: правовой аспект / отв. ред. Е. А. Павлод-ский. М. : Волтерс Клувер, 2006. С. 14—17.
См.: Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 17—26 ; Жилинский С. Э . Указ. соч. С. 316. НАУКИ
14
М. В. Баглай относит Банк России к федеральным органам государственной власти с особым статусом15. Такой вывод следует из буквального толкования ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Кроме того, Банк России, бесспорно, обладает государственно-властными полномочиями, в частности, он наделен правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для всех участников банковских правоотношений16.
Такой точки зрения придерживается и Конституционный Суд РФ17. В частности, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России18 говорится: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования».
Конституционный Суд определяет Банк России как конституционный орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями19.
Следует согласиться с точкой зрения Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 2 цитированного определения, согласно которой полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. По своей правовой сути Банк России, с нашей точки зрения, является органом государственной власти, не входящим в предложенную систему разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная власть), однако до изменения 11 статья Конституции РФ утверждать это без соответствующих оговорок, не противореча Основному закону, нельзя. Бесспорным является наличие у Банка России государственно-властных полномочий, закрепленных в Конституции РФ и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Следует отметить, что данной концепции придерживались авторы Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который закрепил государственно-властные полномочия Банка России, но статус Банка однозначно не определил, предпочитая описывать его, но не называть.
Вторая особенность правового статуса Банка России связана с его правовым положением как участника гражданско-правовых отношений.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 354.
Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 2.
Голубев С. А. Конституционный суд Российской Федерации о статусе Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. М., 2004. С. 70—72.
Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 2.
Пастушенко Е. Н. Указ дис. С. 34.
15
16
17
18
19
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке:
имени о.е. Кутафина (мпоа] особенности правового статуса
организационно-правовую форму. Гражданский кодекс Российской Федерации, являющийся нормативным правовым актом, регулирующим в том числе организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 года — со дня вступления в силу 1 части ГК РФ) велась дискуссия20, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, выполняя функции органа государственной власти, является типичным учреждением21. Однако статус учреждения, с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, явно не соответствует конституционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и законом, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией22, однако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»23), не может обладать властными полномочиями24. Точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права25, к которому не применимы гражданско-правовые институты, также не нашла своего подтверждения в практике законодательства. С учетом этих обстоятельств, законодатель не определил организационно-правовую форму Банка России в категориях гражданского права. Уникальность правового статуса Банка России такова, что его органи-
На эту тему, см., например: Рождественская Т. Э. Банковское право : учеб. пособие. М. : Государственный университет «Высшая школа экономики», 2010 ; Агарков М. М. Основы банкового права. М., 1994. С. 26 ; Братусъ С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 60; Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право : учеб. пособие. М. : Юристъ, 2001. С. 298 ; Грибанов В. П. Юридические лица. М., 1961. С. 69—70 ; Емельянов А. С. Финансовое право. М. : Былина, 2004. С. 68 ; Ефимова Л. Г. Банковское право : учеб. и практ. пособие. М., 1994. С. 7 ; Тосунян Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России : учеб. пособие. М., 1997. С. 134—135 ; Деньги, кредит, банки : учебник для вузов / Е. Ф. Жуков, Л. М. Максимова, А. В. Печникова и др. М., 1999. С. 595 ; Банковское право : в 4-х т. Т. 1 / под ред. С. И. Кумок. М., 1994. С. 12—13 ; Голубев С. А, Гузнов А. Г., Комисарова М. В. Система страхования вкладов: вопросы взаимоотношения Банка России и Агентства по страхованию вкладов // Банковское право. 2005. № 1. С. 10 ; Финансовое право : учебник / О. Н. Горбунова [и др.] ; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М. : ТК Велби ; Проспект, 2004. С. 337 ; Эриашвили Н. Д. Финансовое право : учебник для вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 204 ; Банковское дело : учебник / под ред. О. И. Лаврушина. М., 2004 и др.
Ефимова Л. Г. Банковское право : учеб. и практ. пособие. С. 7 ; Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во МНИМП, 1997. С. 24. 'Ц
Ч
Минин В. С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит, 1999. № 11. 0
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. Р
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. № 10-П « По ц делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13
Федерального закона " О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 ^
Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с п
жалобами ряда граждан». □
Голубев С. А., Гузнов А. Г., Козлачков А. А. О роли Банка России в построении современной
экономики некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. № 2. НАУКИ
Ш гп
20
21
22
23
24
25
зационно-правовая форма определяется непосредственно Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд РФ никогда не подтверждал, что требования ст. 3 Гражданского кодекса РФ26 соответствуют Конституции РФ. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»27 в п. 6 говорится:. «Статья 125 Конституции Российской Федерации, определяя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать, руководствуясь статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм».
Развивая указанную правовую позицию Конституционный Суд РФ в своем определении от 3 февраля 2000 г № 22-О « По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"»28 прямо указывает: «При этом гражданско-правовое регулирование допускает изъятия из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК Российской Федерации и другими федеральными законами, регулирующими указанные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкования норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов».
Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, в том числе в определениях от 9 апреля 1998 года № 48-О29, от 12 марта 1998 года № 51-О30, от 19 мая 1998 года № 62-О, от 8 октября 1998 года № 195-О31 и др.
26
Часть I Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-Ф3. СЗ РФ. 5 декабря 1994 г. № 32. Ст. 3301.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 5. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000 . № 3.
Определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 1998 г. № 48-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Лесосибирского городского суда Красноярского края о проверке конституционности статьи 228 УК Российской Федерации и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, сильнодействующими и ядовитыми веществами"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 4.
Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. № 51-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Нелидиной Елены Владимировны на нарушение ее конституционных прав Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"». Текст Определения официально опубликован не был. См. СПС «ГАРАНТ».
Определение Конституционного Суда РФ от 8 октября 1998 г. № 195-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дыдымова Арслана Вахаевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 338 и 339 ГПК РСФСР». Текст Определения официально опубликован не был. См.: СПС «ГАРАНТ».
27
28
29
30
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: И61
имени а.Е. Кутафина (мпад] особенности правового статуса
Как отмечают П. Д. Баренбойм и О. Е. Кутафин: «Наоборот, он (КС РФ) неоднократно подчеркивал, что в иерархии законов Гражданский кодекс не имеет большей юридической силы перед другими федеральными законами. Именно поэтому нельзя подгонять статус Банка России под неприспособленные для этого положения Гражданского кодекса»32.
Третья особенность правового статуса Банка России заключается в том, что все свои многочисленные функции он реализует за счет собственных доходов, не получая на это средства из федерального (или любого иного бюджета).
Согласно п. 3 ст. 2 ФЗ о Банке России Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Следует отметить, что в этом проявляется уникальность правового статуса Банка России: это единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, который участвует в гражданском обороте и осуществляет свою деятельность исключительно за счет получаемой прибыли, которая используется для достижения публичных целей деятельности.
Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных статьей 46 ФЗ о Банке России банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных статьей 4 указанного федерального закона.
Доходы Банка России формируются за счет проведения банковских операций и сделок, предусмотренных ст. 46 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», и от участия в капиталах кредитных организаций.
Положения ч. 1 ст. 26 рассматриваемого Закона предусматривает, что после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной им по итогам года прибыли33, остающейся после уплаты налогов и сборов, в соответствии с Налоговым кодексом РФ34; оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Бюджетный кодекс РФ35 согласно п. 2 ст. 51 относит прибыль Банка России, зачисляемую в федеральный бюджет по нормативам, установленным федеральными законами, к неналоговым доходам федерального бюджета.
Федеральным законом от 30 сентября 2010 г. № 245-ФЗ (в редакции Федерального закона от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ) действие части первой статьи 26 настоящего Федерального закона приостановлено до 1 января 2016 г в части размера перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ. В федеральный бюджет перечисляется 75 процентов прибыли, фактически полученной Банком России по итогам 2010, 2011, 2013 и 2014 гг., остающейся после уплаты налогов и сборов.
Увеличение доли прибыли, перечисляемой Банком России в федеральный бюд- щ
жет, было вызвано негативным влиянием мирового финансово-экономического кризиса К
Т
_ □
"О
32 Баренбойм П. Д., Кутафин О. Е. Статус Центрального банка как основной вопрос конститу- д
ционной экономики России // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России / отв.
ред. П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский. М. : Юридический дом «Юстицинформ», 2001. С. 19.
33 Если иное не будет установлено федеральным законом.
Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. СЗ РФ. 3 августа 1998 г. № 31. Ст. 3824.
□
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. СЗ РФ. 3 августа
1998 г. № 31. Ст. 3823. НАУКИ
4/2014
>
34
35
на экономику России, вследствие которого федеральный бюджет стал дефицитным, и возникла необходимость поиска дополнительных источников пополнения его доходной базы.
Вопрос о правовом регулировании прибыли Банка России не раз являлся предметом споров (в том числе научных)36. Представляется, что наличие прибыли необходимо Банку России (как и центральному банку любого государства37) прежде всего для реализации основного принципа деятельности — независимости от органов законодательной и исполнительной власти (и в этом заключается четвертая особенность правового статуса Банка России). Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы, и, как показывают исследования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независимости центрального банка.
Под независимостью Банка России следует понимать прежде всего то, что при осуществлении им властных полномочий, направленных на достижение целей его деятельности, ни один орган государственной власти или член их руководящих органов не должны прямо или косвенно оказывать давление на принятие Банком России решения по тому или иному вопросу. Последний не должен испрашивать или получать указания от органов государственной власти, управления, их должностных лиц, политических партий и их объединений и т.д.
Независимость Банка России включает в себя различные аспекты: политические, организационные, финансовые и иные. Так, Хассе указывает, что все факторы независимости центральных банков можно подразделить на три группы: кадровую, функциональную и финансовую автономию38. Исследование аспектов независимости достаточно подробно освещено в научной литературе39.
Параметры независимости центральных банков достаточно широко исследовались и зарубежными учеными40, которые, определяя критерии оценки независимости центрального банка, указывают, что законодательное регулирование ограничений в отношении должности управляющего центрального банка оказывает влияние на независимость центрального банка. В качестве критериев оценки независимости центрального банка разными авторами предлагаются следующие критерии: 1) способ назначения управляющего центрального банка ограничивает возможность политических ветвей власти определять кандидатуру управляющего; 2) продолжительный срок полномочий
См., например: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М. : Спарк, 2001. С. 135—138 ; Маневич В. Е. О последней редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Бизнес и банки. 1999. 6 окт.
В литературе высказывается и противоположная точка зрения. Примеры приводит Братко А. Г. Указ. соч. С. 138.
Hasse R. H. The European Central Bank: Perspective for a Further Development of the European Monetary System. Gütersloh, 1990. P. 18.
См.: Зубченко Л. Критерии степени независимости центральных банков // Бизнес и банки. 1998. № 12; Независимость центрального банка: Международный опыт в историческом аспекте / О. И. Ананьин [и др.]. М., 1998 ; Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., Спарк, 2001 ; Пастушенко Е. Н. Указ. дис. С. 39 и др.
См., например:AlessinaA, SummersL. Central Banklndependence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. Mass., 1990; Cukierman A., Webb S., Neyapti B. Measuring Central Bank Independence and its Effect on Policy Outcomes. San Francisco, 1994.
36
37
38
39
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке:
имени а.Е. Кутафина (мпад] особенности правового статуса
руководства центрального банка (М. Кройфорд); 3) личная автономия или гарантии независимого принятия решений и продолжительные сроки назначения на должности руководителей центрального банка (Ж. Луи); 4) особый порядок назначения на должность, а также продолжительный и невозобновляемый срок полномочий управляющего центрального банка (Д. Серве). В тех случаях, когда закон предусматривает продолжительные сроки полномочий руководителей центральных банков и ограничивает возможности политических ветвей власти назначать на должности и отстранять от должности управляющих, центральные банки квалифицируются как более независимые по критерию «главный управляющий». Соответственно, центральные банки, наделенные более широкими полномочиями по разработке денежной политики и имеющие возможность в случае конфликтов противодействовать прямому давлению правительств, классифицируются как более независимые по критерию «политический курс»41.
Выводы и отечественных ученых, и зарубежных специалистов позволяют утверждать: чем выше реальная независимость42 центрального банка государства, тем больше у него возможность положительно влиять на уровень инфляции, обеспечивать стабильность цен, поддерживать устойчивость национальной валюты, осуществлять действенный банковский надзор, тем самым оказывая прямое влияние на устойчивость банковской системы и, шире, — устойчивость финансовой системы.
Представляется, что именно финансовый аспект независимости наряду с кадровым играют ведущую роль в обеспечении и реализации принципа независимости.
Именно принцип независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои функции, в том числе надзор за деятельностью кредитных организаций, банковских групп и некредитных финансовых организаций. Следует согласиться с мнением Ю. А. Приходиной: «Страны, которые относятся ни к достаточно развитым, ни к развивающимся, демонстрируют в основном тенденции своего будущего развития через статус центрального банка. Если страна «дрейфует» в направлении «третьего мира», то политическая и юридическая независимость центрального банка сводится к минимуму. Будущее России закладывается сегодня и во многом зависит от того, как будет решен вопрос о статусе Центрального банка РФ»43. По мнению О. Е. Кутафина и П. Д. Баренбойма анализ вопросов конституционно-правового обеспечения независимого статуса Банка России имеет большее практическое значение, чем определение места Центрального банка РФ в российской конституционной системе разделения властей44. Более того, с точки зрения указанных авторов (с которой нельзя не согласиться), статус Банка России является основным вопросом конституционной экономики45.
Следует отметить, что Конституционный суд РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал важность статуса независимости Банка России, в том числе как органа
См.: Лафитский В. И., Приходина Ю. А. Основы независимости Банка России. М., 2001. щ
С. 7—9, 13. т
л
Следует отметить, что правовой статус центрального банка является только одним из эле- ^
ментов, обеспечивающих его реальную независимость. Необходимо четко различать право- Р
вые нормы и их реализацию. Ю
Приходина Ю. А. Указ соч. С. 111. И
Подробнее см.: Баренбойм П. Д., Кутафин О. Е. Статус Центрального банка как основной И
вопрос конституционной экономики в России // Очерки конституционной экономики: Статус
Банка России / отв. ред. П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский. М. : Юридический дом «Юстицин- ™
форм», 2001. С. 7. К
□
О чем говорит название цитированной выше статьи П. Д. Баренбойма и О. Е. Кутафина. Статус Центрального банка как основной вопрос конституционной экономики в России. НАУКИ
41
42
43
44
45
банковского надзора. Так, в соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 ноября 1999 г № 182-О «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"», в рамках надзорной деятельности Банка России достигаются цели, определенные ст. 3 Закона о Банке России, исходя из содержания ст. 75 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, при осуществлении надзорных полномочий Банк России пользуется теми же правами и несет те же обязанности, которые имеются у него как у органа, основной целью деятельности которого является защита и укрепление рубля, в частности, он независим от органов государственной власти.
Пятая особенность правового статуса Банка России заключается в характере правовых отношений с органами государственной власти федерального и субфедерального уровней. Указанная особенность тесным образом переплетается со статусом независимости Банка России.
Независимость не может носить абсолютный характер. Независимость Банка России также ограничена системой «сдержек и противовесов» государства. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 2002 г в составе органов Банка России появился Национальный банковский совет, который формально не называется органом управления, т.к. формируется из числа лиц, не работающих (за исключением Председателя Банка России) на профессиональной основе в Банке России, но фактически им является. НБС задумывался как форма повышения прозрачности Банка России. В связи с созданием мегарегулятора на базе Банка России и закрепления за ним новых функций, Национальный банковский совет был преобразован в Национальный финансовый совет (НФС), но принцип его формирования остался прежним.
В Законе о Банке России НФС именуется «коллегиальным органом Банка России» (ст. 12), признается формой подотчетности Банка России перед Государственной Думой (в части назначения ею членов НФС — ст. 5).
В соответствии со ст. 12 Закона о Банке России численность Национального финансового совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации46, трое — Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы47, трое — Президентом Российской Федерации48, трое — Правительством Российской Федерации49. В состав Национального финансового совета входит также Председатель Банка России.
В соответствие с Конституцией РФ и ст. 14 Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на пять лет большинством
О направлении в Национальный банковский совет представителей Совета Федерации Федерального Собрания РФ см. постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 сентября 2002 г. № 363-СФ, от 16 ноября 2007 г. № 495-СФ и от 27 мая 2009 г. № 191-СФ. СПС «ГАРАНТ».
О направлении в Национальный банковский совет представителей Государственной Думы Федерального Собрания РФ см. постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 27 ноября 2002 г. № 3339-111 ГД, от 15 декабря 2002 г. N 3401-111 ГД и от 16 сентября 2009 г. № 2507-5 ГД. СПС «ГАРАНТ».
О направлении в Национальный банковский совет представителей Президента РФ см. распоряжение Президента РФ от 14 октября 2009 г. № 688-рп. СПС «ГАРАНТ»
О направлении в Национальный банковский совет представителей Правительства РФ см. распоряжение Правительства РФ от 18 октября 2002 г. № 1458-р.
46
47
48
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке:
имени а.Е. Кутафина (мпад] особенности правового статуса
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, при этом кандидатуру для назначения на должность представляет Президент Российской Федерации не позже чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России.
Закон о Банке России (ст. 15) предусматривает, что члены Совета директоров Банка России назначаются на должность сроком на пять лет Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.
Таким образом, Банк России не обладает независимостью в вопросах кадровой политики, поскольку не может самостоятельно определять не только кандидатуру Председателя Банка России, но и состав Национального финансового совета и Совета директоров.
Закон о Банке России (статья 5) закрепляет подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, которая заключается в следующих полномочиях Государственной Думы: 1) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации; 2) назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации; 3) направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты; 4) рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решений; 5) рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения; 6) принятие решения на основании предложения Национального финансового совета о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; 7) проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей; 8) заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами.
Следует отметить, что статья 75 Конституции РФ, закрепляя независимость Банка России от других органов государственной власти, ограничивает эту «независимость» только достижением цели — поддерживать устойчивость национальной валюты, и ничего не говорит о подотчетности Банка России.
Интересен анализ понятий «независимость» и «подотчетность»50, проведенный О. Е. Кутафиным и П. Д. Баренбоймом51. Опираясь на словарь В. Даля, ученые сделали вывод о том, что «подотчетность» — одна из форм понятий «подчиненность» и щ «зависимость». «Независимый» и «независимость» — понятия, которые исключают со- К четание со словами «зависимость» и «подчиненность». Анализируя употребление тер- □ мина «независимость» в Конституции РФ (ст. 80, 82) О. Е. Кутафин и П. Д. Баренбойм о подчеркивают, что указанное понятие употребляется в однозначном смысле «полноты, суверенности, независимости». Более того, в Конституции четко различаются понятия И самостоятельности (ст. 12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и га-
Е
50 См.: Митрофанова О. Д., Сироткина З. И. Независимость противоположна подотчетнос- С
ти // Очерки конституционной экономики: Статус Банка России / отв. ред. П. Д. Баренбойм,
В. И. Лафитский. М. : Юстицинформ, 2001. С. 89—103. Й
51 Баренбойм П. Д. Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 8—9. НАУКИ 4/2014
__ ввоинин
66 втктор юридичтской науки
рантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» — курсив наш) и независимости (ст. 120 Конституции РФ: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону»). Статья 124 Конституции использует понятия «полный» и «независимый» как равнозначные. Ученые делают следующий вывод: «... понятия "независимость" и " независимо"лингвистически использованы в тексте Основного закона России в смысле полной и однозначной независимости. Там, где речь шла о существовании определенных форм зависимости друг от друга, даже в виде взаимных сдержек и противовесов между органами исполнительной, законодательной и судебной власти», Конституция РФ использует понятие "самостоятельность". Поэтому применение понятия "независимость" в ч. 2 ст. 75 Конституции РФ показывает стремление Основного закона России подчеркнуть полноту независимости Банка России при осуществлении его основной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля»52.
Таким образом, именно указанные особенности правового статуса Банка России (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета); и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность, предопределили принятие решения о создании мегарегулятора на базе Банка России.
Федеральным законом от 23 июля 2013 г № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» были внесены следующие изменения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»:
— Правительство РФ совместно с Банком России определяет политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;
— фиксируется передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;
— расширяется состав Совета директоров Банка России (вместо 12 членов предполагается 14);
— предусматривается формирование Комитета финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);
— изменяется названия и уточняется компетенция Национального банковского совета;
— регламентируются вопросы взаимодействия Банка России с саморегулируемыми организациями.
Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми: развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.
Кроме указанной основной цели — предупреждения кризиса на финансовых рынках — необходимо указать еще на несколько задач, которые можно и нужно решить Банку России в качестве мегарегулятора.
Во-первых, в России необходимо совершенствовать качество регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами.
Там же. С. 9.
52
ТУШЕЮЗЕИРШИТРВТт3/^ Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке:
имени о.е. Кутафина (мпоа] особенности правового статуса
В случае улучшения качества регулирования и надзора будет обеспечена финансовая стабильность на ином качественном уровне как за счет большей оперативности и эффективности государственной антикризисной политики в ситуации, когда кредитор последней инстанции является надзорным органом для субъектов финансовой системы, нуждающихся в помощи53; так и в результате дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).
Во-вторых, провозглашенная Правительством РФ задача построения международного финансового центра в России и необходимости развития российского финансового рынка требует повышения конкурентоспособности внутреннего финансового рынка, в том числе за счет снижения регулятивных издержек (устранение дублирования и неоднородности лицензионных, надзорных и иных требований54), а также улучшения доступа бизнеса и населения к финансовым услугам и финансовым ресурсам. Решению указанных задач должен способствовать создаваемый мегарегулятор.
Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования. Кроме того, в ряде секторов финансового рынка созданы и успешно функционируют саморегулируемые организации. Эти вопросы могут быть решены в ходе более тонкой настройки системы, однако для этого потребуется достаточно плотный мониторинг как со стороны государственных институтов, так и со стороны институтов гражданского общества.
Уже сегодня очевидно, что для успешного достижения обозначенных выше целей и задач созданному на базе Банка России мегарегулятору необходимо будет решить следующие проблемы.
Во-первых, особенность статуса Банка России предопределяет наличие конфликта интересов в самом ЦБ РФ, вызванного тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка, с другой стороны, и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны.
Указанный конфликт интересов имел место и до принятия решения о создании мегарегулятора. Для его смягчения Банк России уже вывел представителей надзорного блока из Наблюдательного Совета Сбербанка России. В будущем планируется выход Банка России из капитала Сбербанка России. При необходимости возможна замена Банком России других членов Наблюдательного Совета на независимых директоров .
В том случае если в компетенцию представителей Банка России, входящих в Совет директоров ММВБ, будут входить вопросы регулирования и надзора за иными участниками финансового рынка, то возможно рассмотреть вопрос о прекращении их полномочий в указанном органе. в Дополнительно переданные Банку России полномочия в результате создания ме- К гарегулятора способны усилить конфликт интересов, что может быть связано с пере- Н дачей ему дополнительных функций. "О
Для решения данного конфликта интересов необходимо, чтобы функции по регулированию и надзору за банками были бы отделены от функций по регулированию и над- И зору за иными участниками финансового рынка. Образование в рамках Банка России
т
53 Пример инвестиционных банков США во время кризиса 2008 года, которые получили доступ к с рефинансированию ФРС, а с принятием закона Додда-Франка стали подпадать под надзор ФРС.
54 В первую очередь, для организаций, одновременно осуществляющих функции кредитных организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг. НАУКИ
отдельного блока, реализующего регулирование, надзор, лицензирование и инспектирование небанковских финансовых организаций, позволит обеспечить полноценную работу специалистов и руководителей и не приведет к ухудшению текущего качества регулирования и надзора.
Во-вторых, другая проблема вытекает из отчасти противоречащих друг другу функций мегарегулятора: функция по развитию финансового рынка (регулирование инфраструктуры и инструментов) предполагает создание для участников рынка дополнительных возможностей, в то время как функция по регулированию и надзору за участниками рынка предполагает ограничение рисков последних. Решение данного конфликта интересов может заключаться в выделении функции по развитию финансового рынка в подразделение, не относящееся к надзорному блоку.
В-третьих, сосредоточение в руках Банка России регулирующих и контрольных функций за всеми участниками финансового рынка ведет к возникновению риска унификации регулирования и надзора за банками и иными профессиональными участниками финансового рынка, следствием чего может явиться чрезмерное регулятивное и надзорное обременение иных участников финансового рынка. Этот риск достаточно велик, поскольку многие участники рынка не готовы к повышенным регулятивным и надзорным требованиям. Усиление регулятивных и надзорных требований может привести к уходу с финансового рынка многих субъектов. Поэтому не должно быть механистической унификации регулирования и надзора над иными участниками финансового рынка с банковским регулированием и надзором. Регулятивная и надзорная нагрузка должна распределяться в зависимости от профиля деятельности и, соответственно, рисков участника финансового рынка.
Таким образом, необходимо отметить, что сосредоточение Банком России регулятивных и надзорных полномочий за различными участниками финансового рынка имеет как свои объективные преимущества, так и недостатки. К преимуществам следует отнести:
1. В части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:
— исключение регулятивного арбитража;
— эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами;
— повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);
— возможность перехода от формального надзора к риск-ориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;
— максимальные возможности выявления и предотвращения системных рисков;
— полноценную реализацию макропруденциального надзора;
— большую оперативность антикризисной политики.
2. В части развития финансовых рынков и международного финансового центра:
— ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение их качества;
— формирование целостной стратегии развития финансового сектора;
— устранение дублирования отчетности ФСФР и ЦБ РФ;
3. В части ресурсов и эффективности:
— увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;
— максимальную экономию средств федерального бюджета;
— создание единого информационного комплекса баз данных ЦБ РФ и ФСФР;
— минимизацию затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
Рождественская Т. Э.
Банк России как мегарегулятор на финансовом рынке: особенности правового статуса
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Однако создание мегарегулятора таит в себе и определенные недостатки, связанные со сложностью реализации реформы и заключающиеся, прежде всего, в необходимости пересмотра существенного массива нормативно-правовых актов и отвлечении имеющихся ресурсов (кадровых и материальных) от текущей деятельности. Кроме того, проводимая реформа чревата усилением конфликта интересов в Банке России, риском чрезмерной унификации регулирования финансовых организаций разных видов на базе подходов, сложившихся в отношении банков и возможной потерей приоритета развития небанковских финансовых посредников в пользу кредитных организаций.
Однако, представляется, что указанные недостатки могут быть минимизированы при последовательной целенаправленной работе по созданию мегарегулятора на базе Банка России, поскольку для этого имеются объективные предпосылки, а именно:
— Банк России представляет собой независимую структуру;
— Банк России имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета);
— Банк России будет уделять внимание не только регулированию и надзору за участниками финансовых рынков, но и развитию инструментов и инфраструктуры финансовых рынков (чтобы, в том числе, удовлетворять требованиям ОЭСР).
В случае осуществления указанной реформы будет открыта новая страница в истории регулирования и надзора на финансовых рынках в России.
