CC BY
156таможенное администрирование customs administration
Н. Г. Липатова, А. Р. Гладков
эволюция механизмов совершения таможенных операций в российской федерации
В статье проведен анализ эволюции механизмов совершения таможенных операций в Российской Федерации. Показана роль информационных таможенных технологий в изменении подходов к проведению таможенного контроля и принятию решений таможенными органами. Определены перспективы развития механизмов совершения таможенных операций, связанные с информатизацией и автоматизацией процессов таможенного контроля и принятия решений таможенными органами.
Ключевые слова: таможенные органы; таможенные операции; предварительное информирование; электронное таможенное декларирование; автоматическая регистрация деклараций; таможенный контроль; автоматический выпуск товаров; Единая автоматизированная информационная система таможенных органов.
The evolution of mechanisms for performing customs operations in the Russian Federation has been analyzed in the article. The role of customs information technologies in changing approaches to customs control and decision-making by customs authorities is shown. The prospects for the development of mechanisms for performing customs operations related to informatization and automation of customs control processes and decision-making by customs authorities are determined.
Keywords: customs authorities; customs operations; preliminary information; electronic customs declaration; automatic registration of declarations; customs control; automatic release of goods; unified automated information system of customs authorities.
В современных условиях развития мировой торговли приоритетными целями совершения таможенных операций являются: обеспечение соблюдения законодательно установленного порядка совершения таможенных операций в целях реализации мер таможенного регулирования, направленных на защиту интересов отечественных производителей и потребителей товаров; сокращение времени и упрощение порядка совершения таможенных операций в целях повышения оборачиваемости торгового капитала и сокращения непроизводительных затрат на внешнеторговую деятельность.
Актуальность исследования эволюции механизмов совершения таможенных операций обусловлена необходимостью реализации «Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года», которая предполагает
N. G. Lipatova, A. R. Gladkov
evolution of mechanisms for performing customs operations in the Russian federation
переход таможенных органов Российской Федерации (РФ) на технологии автоматического принятия решений в процессе совершения таможенных операций [1]. Подобный переход предусматривает осмысление целей совершения таможенных операций и направлений их развития в зависимости от условий внешнеторговой деятельности и внутренних условий деятельности таможенных органов, а также исследование роли информационных систем в процессах таможенного контроля и принятия решений таможенными органами.
Разнообразие целей совершения таможенных операций показывает, что система таможенных операций является сложной и ее характеристики определяются в первую очередь свойствами внешней среды (сложностью, динамичностью, неопределенностью внешнеторговой деятельности).
Степень сложности и соответствия системы таможенных операций внешней среде зависит от способности ее механизмов к самоорганизации. Общий механизм совершения таможенных операций (рис. 1) представляет собой совокупность методов и способов осуществления субъектами таможенных операций действий, связанных с перемещением через таможенную территорию, временным хранением, декларированием и выпуском товаров.
Рис. 1. Общий механизм совершения таможенных операций
Реализация процесса совершения таможенных операций позволяет судить о степени соблюдения их субъектами установленного порядка действий и необходимых для этого затратах времени. Поэтому основными результатами таможенных операций будут являться уровень соблюдения таможенного законодательства и время совершения указанных операций.
Информация о результатах таможенных операций используется для принятия решений при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля, а также выбора механизмов совершения таможенных операций с учетом изменения внешних и внутренних условий.
Одним из наиболее общих и важных изменений во внешних условиях совершения таможенных операций является быстрый и значительный рост мировой
торговли во второй половине XX в. - начале XXI в. По данным Всемирного банка, мировой экспорт товаров в период 1960-2018 гг. вырос почти в 160 раз -с 123 млрд до 19,60 трлн долл. США, мировое производство товаров увеличилось в 1960-2018 гг. более чем в 62 раза - с 1,37 до 85,79 трлн долл. США [2].
Быстрый и значительный рост мировой торговли способствовал возникновению и усилению изменений иных внешних условий совершения таможенных операций, к которым следует отнести [3]:
1) повышение открытости национальных экономик, определившее более высокую интенсивность международной торговли товарами;
2) углубление международного разделения труда, увеличившее взаимозависимость производителей различных стран и регионов;
3) ускорение научно-технического прогресса, способствовавшее появлению и широкому распространению современных информационно-коммуникационных технологий;
4) упрощение процедур международной торговли с целью создания глобальных цепей производства и сбыта товаров и др.
В целях адаптации к указанным выше изменениям на международном уровне были выработаны общие подходы к совершению таможенных операций. Данные подходы закреплены в международно-правовых стандартах («Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур», «Рамочных стандартах безопасности и упрощения мировой торговли», «Соглашении Всемирной торговой организации об упрощении процедур торговли» и других документах) и определили направления изменений внутренних условий совершения таможенных операций [4-6]. К таким направлениям относятся:
1) стандартизация процессов совершения таможенных операций;
2) создание благоприятных условий для участников торговли;
3) информатизация и автоматизация таможенных операций;
4) внедрение в таможенный контроль системы управления рисками (СУР).
Стандартизация процесса совершения таможенных операций состоит в установлении на международном уровне его единых этапов и принципов реализации, которые были положены в основу таможенного законодательства большинства стран мира и стали обязательными к исполнению всеми субъектами таможенных операций.
Создание благоприятных условий для участников торговли предполагает учет интересов международного бизнеса в ускорении оборачиваемости капитала и сокращении непроизводительных затрат путем реализации различных мероприятий по совершенствованию таможенного законодательства и практики его применения при таможенных операциях (упрощение порядка совершения таможенных операций, повышение качества таможенных услуг, повышение стабильности и ясности таможенного законодательства, единообразная правоприменительная практика и др.).
Информатизация и автоматизация таможенных операций заключаются в максимальном использовании информационных технологий и расширении сферы их применения в деятельности таможенных органов.
Внедрение в таможенный контроль СУР означает выбор объектов и форм таможенного контроля по результатам оценки вероятности и последствий нарушения законодательства. Предполагается, что таможенный контроль будет достаточным
для обеспечения соблюдения таможенного законодательства и одновременно не будет избыточным для законопослушных участников торговли.
Активное развитие механизмов совершения таможенных операций в России происходило в 90-е гг. минувшего столетия при формировании системы внутренних и приграничных таможенных органов. Такая система позволяла контролировать внешнеторговые потоки, значительно увеличившиеся в ходе либерализации внешнеэкономических связей. Однако по мере дальнейшего роста объема внешней торговли все более возрастала нагрузка на инфраструктуру внутренних населенных пунктов. В связи с этим в 2008 г. было принято решение о переносе процессов совершения таможенных операций, связанных с декларированием и выпуском товаров в соответствии с таможенной процедурой, в приграничные таможенные органы. Соответствующее решение было закреплено в «Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе» (Концепция) [7].
С целью снижения транспортной нагрузки на крупные города РФ в Концепции предложен ряд принципиальных изменений механизмов совершения таможенных операций. Данные изменения в целом отражали передовой зарубежный опыт в области совершения таможенных операций и российскую практику его адаптации.
Основным результатом реализации Концепции стало введение обязательного предварительного информирования таможенных органов о товарах, ввозимых железнодорожным, автомобильным и воздушным транспортом, а также создание технической возможности использования предварительной информации о товарах, ввозимых водным транспортом.
Технология предварительного информирования предполагает представление с использованием сети «Интернет» сведений о товарах и транспортных средствах в виде электронного документа до их прибытия на таможенную территорию. Предварительная информация может быть предоставлена участником внешнеэкономической деятельности (ВЭД) или лицом, осуществляющим деятельность в области таможенного дела (отправителем, получателем, перевозчиком, таможенным представителем), вне зависимости от места их нахождения.
Технология предварительного информирования должна обеспечивать предварительный выбор объектов и форм таможенного контроля за счет обработки предварительной информации с использованием СУР. Это способствует сокращению времени осуществления таможенного и иных видов государственного контроля в пограничных пунктах пропуска и достижению его требуемой эффективности за счет принятия мер по минимизации уровня рисков.
Однако в процессе практической реализации технологии предварительного информирования возникает ряд проблем, которые препятствуют ее более широкому использованию для целей таможенного контроля, среди которых можно выделить:
1) неполноту и недостаточную достоверность предварительной информации, которые связаны с ошибочным заполнением сведений;
2) отсутствие единой базы предварительной информации в рамках Евразийского экономического союза, ограничивающее возможности ее использования в рамках СУР;
3) отсутствие ответственности за своевременность подачи и достоверность предварительной информации и др.
В рамках мероприятий Концепции по реформированию структуры таможенных органов в целях совершения операций таможенного декларирования и выпуска товаров в приграничных пунктах пропуска значительная часть внутренних таможенных органов была ликвидирована и заменена на таможенно-логистические терминалы. Однако полного переноса таможенного оформления в приграничные пункты пропуска при реализации Концепции достигнуть не удалось.
Основной причиной этого следует считать недостаточную эффективность мероприятий по созданию и техническому оснащению объектов таможенной инфраструктуры в приграничных пунктах пропуска. Вследствие этого данные объекты не смогли обеспечить высокую пропускную способность значительно возросшего в период реализации Концепции (2009-2020) потока товаров и транспортных средств.
Начиная с 2008 г. в таможенных органах РФ развивалась система электронного таможенного декларирования (рис. 2).
Рис. 2. Развитие системы электронного таможенного декларирования в Российской Федерации
Существенным изменением в технологии электронного таможенного декларирования явилась отмена в 2018 г. требования о представлении документов, подтверждающих сведения таможенной декларации. Соответствующее положение было закреплено в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС). Вместо представления подтверждающих документов участники ВЭД и лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела, указывают в декларации сведения о номере и дате принятия данных документов. Сами документы могут быть получены таможенными органами либо из электронного архива документов декларанта, либо путем межведомственного электронного взаимодействия.
Важным направлением работы по развитию электронного таможенного декларирования стало внедрение с 2016 г. технологий удаленной уплаты
и централизованного учета таможенных платежей (рис. 3). При этом долю таможенных платежей, уплаченных с использованием технологий удаленной уплаты и централизованного учета таможенных платежей, к концу 2020 г. планируется довести до 100% [8].
Информационные технологии уплаты таможенных платежей
Технология удаленной уплаты таможенных платежей Технология централизованного учета таможенных платежей
- уплата таможенных платежей непосредственно с рабочего места плательщика с указанием в декларации на товары специального признака удаленной уплаты таможенных платежей - применение единого лицевого счета, привязанного к месту налоговой регистрации плательщика и позволяющего осуществлять таможенное декларирование в любом таможенном органе
Внедрение технологии позволило исключить контакт с должностными лицами, представление документов об уплате таможенных платежей и обслуживание устройств приема платежей
Внедрение технологии позволило ускорить расчеты по таможенным платежам, сократить финансовые издержки и количество документов на бумажных носителях
Рис. 3. Внедрение технологий удаленной уплаты и централизованного учета таможенных платежей
К настоящему времени в России сложилась достаточно развитая система электронного таможенного декларирования. Ее основой является электронное удаленное информационное взаимодействие таможенных органов и участников ВЭД в режиме реального времени. При таком взаимодействии обеспечиваются безопасность, достоверность и юридическая сила передаваемых сведений (за счет использования защищенного канала связи информационного оператора и электронной цифровой подписи участника ВЭД), однократность представления документов в государственные органы и многократность их использования при совершении таможенных операций (за счет предварительного размещения документов в электронном архиве документов декларанта и осуществления межведомственного электронного взаимодействия), удаленная и быстрая уплата таможенных платежей (за счет внедрения технологий их удаленной уплаты и централизованного учета).
Дальнейшее развитие таможенных операций связано с внедрением в деятельность таможенных органов РФ технологии удаленного выпуска товаров. Технология предусматривает совершение операций таможенного декларирования во внутреннем таможенном органе при фактическом размещении и таможенном контроле товаров и транспортных средств в приграничном таможенном органе и осуществлении электронного взаимодействия между указанными органами.
В связи с внедрением технологии удаленного выпуска товаров в структуре таможенных органов в 2011 г. были созданы специализированные подразделения -центры электронного декларирования (ЦЭД) и таможенные посты фактического контроля (ТПФК). ЦЭДы осуществляли документальный контроль декларации
на товары, поданной в электронном виде (принятие решения о регистрации и проверку декларации на товары, принятие решения о выпуске товаров). ТПФК осуществляли фактический контроль товаров (сверку декларации на товары с оригиналами документов, применение форм фактического таможенного контроля, в том числе таможенного осмотра, таможенного досмотра и др.) [9].
Технология удаленного выпуска товаров явилась развитием технологии электронного таможенного декларирования в направлении более равномерного распределения полномочий и нагрузки между внутренними и приграничными таможенными органами. Ее использование создало условия для сокращения времени нахождения товаров в приграничных пунктах пропуска, исключения необходимости внутреннего таможенного транзита товаров, снижения нагрузки на инфраструктуру внутренних населенных пунктов, рационализации логистических маршрутов доставки товаров. Вместе с тем расширение применения технологии удаленного выпуска товаров осложнялось сложившимися в России условиями совершения таможенных операций. К указанным условиям относятся:
1) высокая нагрузка на информационные системы таможенных органов при обмене информацией между внутренними и приграничными таможенными органами, обусловленная относительно высокой частотой таможенного контроля и относительно большим числом ЦЭДов (по состоянию на 2015 г. в России функционировали 29 ЦЭДов);
2) недостаточная оперативность таможенного контроля, связанная с низким уровнем автоматизации процессов принятия решений при совершении таможенных операций (принятием решений таможенным инспектором с помощью специализированных программных средств) [9].
В сложившихся условиях для более широкого применения технологии удаленного выпуска товаров потребовалось изменить подходы к проведению таможенного контроля и принятию решений таможенными органами.
В основу изменения подхода к проведению таможенного контроля был положен комплекс мер по совершенствованию СУР. Данный комплекс содержал два принципиальных момента. Во-первых, значительное увеличение доли участников ВЭД, относимых к категории низкого уровня риска нарушения таможенного законодательства, для которой практически не применяется таможенный контроль до выпуска товаров (к концу 2020 г. указанную долю планируется довести до 80%) [8]. Во-вторых, значительное повышение степени автоматизации документального контроля с использованием СУР (к концу 2020 г. уровень автоматизации процессов выявления рисков планируется довести до 90%) [8].
Изменение подхода к принятию таможенными органами решений при совершении таможенных операций состояло во внедрении технологий автоматической регистрации и автоматического выпуска товаров, предполагавших возможность принятия юридически значимых решений о регистрации декларации на товары и выпуске товаров информационными системами без участия должностных лиц таможенных органов. Правовую основу применения данных технологий создал ТК ЕАЭС, принятые в его развитие решения Коллегии Евразийской экономической комиссии и подзаконные акты РФ.
Технология автоматической регистрации декларации на товары заключается в осуществлении проверки соблюдения предусмотренных ТК ЕАЭС условий регистрации декларации на товары (уплата сборов за таможенные операции,
наличие необходимых документов в электронной базе данных, проверка электронной подписи) и принятии решения о ее регистрации с использованием информационных систем без участия должностных лиц таможенных органов. Эта технология позволяет сократить время регистрации декларации на товары с 2 ч до 20-40 с и способствует повышению объективности принятия решений за счет исключения влияния человеческого фактора [10].
В 2019 г. доля деклараций на товары, зарегистрированных с использованием технологии автоматической регистрации, составила 87,6% по экспорту и 69,2% по импорту. К концу 2020 г. долю автоматически зарегистрированных деклараций планируется довести до 99% как для импортируемых, так и для экспортируемых товаров [8].
Из сущности операций таможенного декларирования и выпуска товаров следует более высокая сложность реализации технологии автоматического выпуска товаров по сравнению с технологией автоматической регистрации. Это связано с необходимостью разработки разветвленных алгоритмов автоматической проверки соблюдения различных условий выпуска товаров, изменяющихся в зависимости от категории товаров, перемещающих их лиц, вида транспорта, направления перемещения товаров, таможенной процедуры, особенностей таможенного декларирования товаров. Потребность в соответствующих алгоритмах определяет необходимость хорошо налаженной работы по управлению таможенными рисками, обеспечивающей выявление причинно-следственных связей между уровнем риска и мерами по его минимизации, а также формализованное представление данных связей. В результате внедрения этой технологии ожидается сокращение времени выпуска товаров с 4 ч до 4-5 мин [10].
По состоянию на 2019 г. доля автоматически выпущенных деклараций на товары, поданных участниками ВЭД низкого уровня риска, достигла 75,9% по экспорту и 57,3% по импорту. С учетом планируемого в 2020 г. повышения доли участников ВЭД с низким уровнем риска до 80% суммарную долю автоматически выпущенных импортных и экспортных деклараций на товары к концу 2020 г. планируется довести до 64% [8].
В связи с реализуемыми изменениями в подходах к проведению таможенного контроля и принятию решений при совершении таможенных операций созданы возможности для высвобождения значительного количества трудовых ресурсов таможенных органов и их направления на выполнение функций фактического контроля и таможенного контроля после выпуска товаров. Указанные возможности определили необходимость разработки «Плана мероприятий („дорожной карты") по реформированию системы таможенных органов в период с 2018 года по 2020 год» (План реформирования) [11].
Ключевым моментом Плана реформирования стало укрупнение ЦЭДов и электронных таможен, которые начали создаваться в связи с реализацией «Комплексной программы развития ФТС России на период до 2020 года». Согласно Плану мероприятий к 2020 г. весь декларационный массив планируется сконцентрировать в 16 ЦЭДах вместо существовавших в 2018 г. 672 мест таможенного оформления товаров [12].
В связи с реформированием структуры таможенных органов начался новый этап модернизации Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов РФ (ЕАИС ТО) по следующим направлениям:
1) совершенствование структуры ЕАИС ТО (создание информационных систем электронных таможен, ЦЭДов, ТПФК);
2) развитие информационно-программных средств ЕАИС ТО (расширение возможностей информационно-программных средств ЕАИС ТО в области интеллектуального анализа данных и обработки неструктурированной информации; создание единого централизованного аналитического хранилища информации; модернизация главного и региональных центров обработки данных и др.);
3) развитие методов и средств централизованного управления потоком товаров и таможенных документов (централизация обработки данных электронных таможен; автоматическое распределение (диспетчеризация) деклараций; централизация учета таможенных и иных платежей);
4) развитие каналов передачи данных, внутреннего и внешнего электронного взаимодействия таможенных органов.
Таким образом, исследование эволюции механизмов совершения таможенных операций показывает, что происходившие изменения внешних и внутренних условий деятельности таможенных органов привели к формированию в России автоматизированной системы таможенных операций с элементами различных информационных таможенных технологий. В наибольшей степени информатизация охватила процессы принятия решений при совершении операций таможенного декларирования и выпуска товаров. На данном этапе совершения таможенных операций реализован переход к использованию электронных документов при декларировании товаров в соответствии с таможенными процедурами экспорта и выпуска для внутреннего потребления. Создана возможность электронного взаимодействия участников таможенного декларирования вне зависимости от места нахождения товаров.
Положительные результаты информатизации подтверждаются динамикой предельного времени совершения таможенных операций, установленного в таможенном законодательстве. В частности, при сравнении таможенных кодексов Таможенного союза и ЕАЭС можно выявить, что время регистрации декларации на товары сократилось с 8 до 2 ч, время выпуска товаров - с 24 до 4 ч.
Ближайшие перспективы развития механизмов совершения таможенных операций в России во многом определяются комплексом проводимых в настоящее время мероприятий по переходу к автоматическому принятию решений о регистрации декларации на товары и выпуске товаров. При реализации соответствующих мероприятий возникает проблема недостаточного уровня развития методов обработки данных об объектах таможенных операций. В связи с этим дальнейшее развитие механизмов совершения таможенных операций потребует модернизации ЕАИС ТО и перехода от методов работы с документами, существовавших до внедрения информационных технологий, к методам обработки данных.
Использованные источники
1. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.11.2020).
2. World Development Indicators [Electronic Resource]. URL: http://databank.worldbank.org/ data/reports.aspx?source=world-development-indicators#, свободный (дата обращения: 09.11.2020).
3. Мировая экономика и международные экономические отношения / под ред. А. С. Булатова, Н. Н. Ливенцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. 654 с.
4. Федеральный закон от 03.11.2010 № 279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 45. Ст. 5744.
5. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли Всемирной таможенной организации [Электронный ресурс]. URL: http://vch.ru/ramochnye_standarty_ bezopasnosti_i_oblegcheniya_mirovoi_torgovli, свободный (дата обращения: 05.10.2019).
6. Соглашение Всемирной торговой организации об упрощении процедур торговли: деловое руководство для развивающихся стран. Женева: МТЦ, ноябрь 2013. 30 с. (Методическое пособие). № документа: BTP-13-239.E.
7. Концепция таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе (одобрена Государственной пограничной комиссией 09.07.2009).
8. Комплексная программа развития ФТС России на период до 2020 года (утверждена решением коллегии ФТС России от 25.05.2017) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.11.2020).
9. Гладков А. Р. Ретроспективный анализ процессов информатизации и автоматизации таможенных операций в Российской Федерации // Тихоокеанская Россия на экономико-политической карте мира: сборник научных трудов, 2-3 октября 2019 г. / под общ. ред. доцента М. В. Ниязовой. Владивосток: РИО Владивостокского филиала Российской таможенной академии, 2020. С. 36-42.
10. Стрельников А. А., Степанов Е. А. Положительные эффекты внедрения новой модели организации таможенного контроля в Уральском федеральном округе // Таможенное дело и внешнеэкономическая деятельность компаний. 2017. № 1 (2). С. 305-316.
11. Приказ Минфина России от 09.01.2018 № 2 «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты") по реформированию системы таможенных органов в период с 2018 года по 2020 год» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 10.11.2020).
12. Давыдов Р. В. Реформирование системы таможенных органов Российской Федерации // Вестник Российской таможенной академии. 2020. № 1. С. 9-20.
