CC BY
446
Региональные финансы
Удк 336.144
бюджетное планирование на региональном уровне
В. А. СВИЩЕВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и налогообложения Поволжский институт им. П. А. Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
E-mail: aoreg@mail. ru
В статье рассматривается современное состояние бюджетного планирования на региональном уровне. Особое внимание уделяется проблеме отклонения бюджетных проектировок от показателей фактического исполнения бюджетных доходов и расходов. Исследуются возможные направления развития системы бюджетного планирования в субъектах РФ.
Ключевые слова: бюджетный процесс, бюджетное планирование, регион, доходы, расходы, региональное управление.
Развитие финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления идет по многим направлениям, одним из которых является совершенствование методологии и процедур бюджетного планирования. В настоящее время серьезные проблемы, имеющие место при подготовке бюджетных проектов, во многом предопределяют дальнейшие изъяны в вопросах исполнения и контроля за бюджетами всех уровней бюджетной системы России. Проблемы бюджетного планирования находят свое отражение как в правительственных документах, определяющих направления государственной финансовой политики, так и во множестве научных публикаций, посвященных поиску новых подходов к совершенствованию бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы.
Несмотря на повышенный исследовательский интерес, тема остается весьма актуальной и требует дальнейшего всестороннего изучения.
Особо остро проблемы бюджетного планирования проявляются в субъектах РФ, большинство из которых, в отличие от федерального центра, ограничены в возможностях финансового маневра, в том числе с помощью самостоятельного изменения правовой базы, определяющей доходы регионального бюджета, или создания стабилизационных фондов наподобие Резервного фонда РФ. Поэтому точный бюджетный план субъекта РФ, достоверно отражающий региональные доходы и расходы, является основой результативности и эффективности государственного управления на региональном уровне.
Бюджетное планирование занимает важное место в системе управления региональными финансами. Именно на этапе составления проекта регионального бюджета закладывается тот механизм бюджетного перераспределения, который во многом будет определять социально-экономическое развитие субъекта РФ не только в предстоящем году, но и на перспективу. Бюджетное планирование на уровне субъекта РФ имеет следующие задачи:
— определение финансовых потребностей субъекта РФ, расчет совокупного объема расходных обязательств;
— определение финансовых возможностей по мобилизации собственных доходов в региональный бюджет;
— сбалансирование регионального бюджета;
— выявление финансовых резервов территориального развития;
— принятие решений о государственных заимствованиях субъекта РФ, определение объема государственного долга субъекта РФ, его структуры и стоимости обслуживания;
— организация межбюджетных отношений;
— создание условий для обеспечения роста уровня жизни в субъекте РФ.
К сожалению, сложившаяся система бюджетного планирования на региональном уровне далека от совершенства. Среди основных проблем, препятствующих эффективному управлению региональным бюджетом, можно выделить следующие:
— отсутствие четкой системы приоритетов бюджетных расходов субъекта РФ;
— неопределенность объема реальных финансовых потребностей региональных бюджетополучателей;
— формальное отношение к планированию и к финансовым планам как документам, которые не отражают реальной системы бюджетного финансирования, так как фактическая система бюджетного перераспределения складывается в течение самого финансового года;
— низкая ответственность (или ее отсутствие) за качество бюджетного планирования;
— низкие прозрачность и открытость региональных бюджетов и процедур бюджетного процесса в субъектах РФ;
— финансирование по «остаточному» принципу отдельных статей расходов бюджета;
— занижение или завышение финансовых нормативов при расчете конкретных статей расходов;
— низкий уровень освоения выделенных бюджетных средств в отдельных случаях (неисполнение плановых бюджетных проектировок при предоставлении необходимого финансирования);
— значительное количество «корректировок» регионального бюджета в течение финансового года;
— значительные отклонения показателей исполнения статей бюджета по доходам и по расходам от плановых.
Рассмотрим отдельные вопросы осуществления бюджетного планирования на примере субъектов РФ Приволжского федерального округа. Данные о количестве законодательных корректировок региональных бюджетов в течение финансового года представлены в табл. 1. Безусловно, в ходе исполнения бюджета в него необходимо вносить изменения в соответствии с фактической ситуацией, однако минимальное количество корректировок свидетельствует о более точном и достоверном бюджетном прогнозе и планировании, а значит, и о
Таблица 1
количество правовых актов, которые вносили изменения в первоначальную редакцию регионального закона о региональном бюджете в субъектах Приволжского федерального округа
субъекты рФ, входящие в состав Приволжского федерального округа 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г.
Республика Башкортостан 4 3 4 4
Кировская область 5 5 6 3
Республика Марий Эл 4 6 4 4
Республика Мордовия 9 9 9 5
Нижегородская область 11 11 15 8
Оренбургская область 9 7 8 8
Пензенская область 9 7 12 10
Пермский край 4 5 6 4
Самарская область 7 10 8 7
Саратовская область 14 8 13 13
Республика Татарстан 3 3 4 4
Удмуртская Республика 3 8 4 5
Ульяновская область 6 8 11 9
Чувашская Республика 4 5 7 6
Источник: данные представлены на основании авторского анализа информации официальных сайтов органов исполнительной власти.
наличии успешного опыта, который может использоваться в других регионах. С этих позиций следует выделить положительную практику Республики Башкортостан, Республики Марий Эл и Республики Татарстан, где в течение года в бюджет изменения вносятся всего 3—4 раза.
Следует отметить, что большинство субъектов РФ, входящих в состав ПФО, перешли на формирование 3-летних региональных бюджетов (на очередной финансовый год и плановый период — два последующих года), что соответствует реализации общегосударственной бюджетной политики РФ (табл. 2).
Анализ бюджетов субъектов РФ Приволжского федерального округа за период с 2008 по 2011 г. позволяет сделать некоторые выводы.
Индексный метод (когда бюджетные проектировки предстоящего финансового года определяются на основе показателей исполнения бюджета предшествующего финансового года с применением корректирующих коэффициентов) остается основным методом бюджетного планирования на региональном уровне.
При расчете региональных бюджетов применяется расходно-ориентированный подход, основанный на постановке управленческих задач и определении объема требуемого финансирования всех необходимых мероприятий в целях реализации проводимой региональной социально-экономической политики.
Планирование доходной части регионального бюджета является способом финансового обеспечения достижения поставленных целей. Бюджетный дефицит и государственный долг рассматриваются как действенные и эффективные инструменты управления региональным бюджетом, позволяющие компенсировать недостаточность собственной финансовой базы и осуществлять необходимые финансовые маневры в соответствии с требованиями ситуации. Однако в этом случае существую-
щие проблемы бюджетного планирования могут приводить к формированию неудовлетворительной структуры регионального долга, обслуживание которого значительным бременем ложится на расходы регионального бюджета и подрывает финансовую сбалансированность в будущем. Так, на 01.01.2012 объем государственного долга Республики Мордовия превысил объем фактических доходов республиканского бюджета без учета безвозмездных поступлений в 1,8 раза (172 % от предельной величины, что является нарушением Бюджетного кодекса РФ). В Саратовской области объем государственного долга составил 78 % предельной величины, в Республики Марий Эл — 67 %, в Республике Татарстан — 77 %.
При подготовке проекта регионального бюджета региональные власти проявляют осторожность в оценке доходных источников, что влечет занижение объема плановых доходов (в первую очередь налоговых). Таким образом, фактическое исполнение региональных бюджетов по доходам оказывается в среднем на 2—4 % выше планового уровня. С точки зрения расходов наблюдается противоположенная картина, когда фактическое исполнение расходов ниже планового показателя в среднем на 3—5 % (табл. 3, 4). В результате региональные бюджеты по итогам финансового года исполняются с меньшим размером бюджетного дефицита, чем тот, который был заложен при планировании (в некоторых случаях даже образуется профицит).
Однако региональная политика сдерживания бюджетного дефицита во многом определяется фактическим недофинансированием расходной части бюджета, что не может иметь положительной оценки (табл. 5). Специалистами отмечается, что значительный объем неисполнения расходов регионального бюджета связан не с экономией бюджетных расходов, а с недостаточным уровнем исполнения расходов, причинами которого являются неготовность объектов и работ, подлежащих
Таблица 2
Период формирования бюджетов субъектов Приволжского федерального округа в 2012 г.
субъекты, формирующие бюджет на 3 года субъекты, формирующие бюджет на 1 год
Кировская область, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Оренбургская область, Пензенская область, Пермский край, Самарская область, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Чувашская Республика Республика Башкортостан, Нижегородская область, Саратовская область
Таблица 3
Отклонение фактических доходов и расходов от плановых проектировок в региональных бюджетах субъектов Приволжского федерального округа, %
Субъекты РФ, входящие в состав Приволжского федерального округа 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Доходы Расходы Доходы Расходы Доходы Расходы
Республика Башкортостан +9,2 —6,4 +1,1 —7,9 +3,5 —5,6
Кировская область +2,2 —4,0 +0,6 —3,3 +2,8 —6,9
Республика Марий Эл —0,7 —4,1 —0,3 —2,1 —3,2 —4,1
Республика Мордовия —9,0 —12,2 —14,9 —12,9 —8,7 —10,2
Нижегородская область +2,9 —3,7 —4,1 —5,4 +0,4 —2,1
Оренбургская область +0,1 —7,5 +6,5 —3,7 +4,6 —3,0
Пензенская область —6,0 —10,0 —0,5 —4,7 +1,2 —5,2
Пермский край +11,3 —19,0 +3,9 —11,6 +6,9 —11,4
Самарская область +2,2 —6,1 +1,6 —2,9 +1,5 —5,2
Саратовская область +0,3 —3,1 —1,6 —3,0 —2,7 —5,8
Республика Татарстан +1,2 —3,3 +4,6 —1,9 +2,5 —2,4
Удмуртская Республика +3,5 —7,0 —0,5 —5,6 +5,8 —1,3
Ульяновская область —2,7 —2,5 +0,1 —5,5 +5,7 —2,8
Чувашская Республика +0,2 —2,7 +0,1 —3,7 +0,1 —5,9
Источник: данные Федерального казначейства РФ. URL: http://www. roskazna. га.
Таблица 4
Исполнение бюджетов субъектов Приволжского федерального округа в 2011 г. (на 01.01.2012), руб.
Субъекты РФ, входящие в состав Приволжского федерального округа Доходы Расходы
План Факт Отклонение, % План Факт Отклонение, %
Республика Башкортостан 106 016 441 345,82 108 390 293 041,34 +2,2 120 125 460 640,85 112 898 284 018,39 —6,0
Кировская область 38 109 174 860,00 38 602 980 130,45 +1,3 43 169 019 520,00 41 483 954 399,87 —3,9
Республика Марий Эл 19 202 457 003,48 18 429 697 510,03 —4,0 20 679 668 875,66 19 638 538 836,12 —5,0
Республика Мордовия 33 683 867 939,50 29 535 427 188,79 —12,3 41 442 607 336,96 37 689 520 810,40 —9,1
Нижегородская область 96 459 069 006,37 96 461 537 249,00 0,0 108 868 319 324,41 101 773 210 032,39 —6,5
Оренбургская область 59 881 517 490,14 61 132 357 904,73 +2,1 65 398 610 140,66 62 361 717 276,45 —4,6
Пензенская область 38 250 485 302,83 36 559 202 299,57 —4,4 43 106 606 081,16 39 836 396 768,02 —7,6
Пермский край 77 529 255 248,14 78 694 944 193,55 +1,5 88 734 246 820,16 79 868 493 574,09 —10,0
Самарская область 104 650 167 482,35 103 875 276 400,08 —0,7 119 014 599 987,81 113 220 681 913,78 —4,9
Саратовская область 60 235 319 152,19 59 747 219 855,71 -0,8 68 821 565 261,66 66 935 089 853,19 —2,7
Республика Татарстан 157 045 522 384,91 163 185 225 228,58 +3,9 181 242 681 028,45 169 776 891 967,84 —6,3
Удмуртская Республика 41 757 074 030,97 44 509 898 471,01 +6,6 50 291 957 860,68 46 302 192 037,17 —7,9
Ульяновская область 30 501 487 181,74 31 129 911 909,20 +2,1 34 659 221 019,81 32 235 166 931,92 —7,0
Чувашская Республика 30 179 148 583,28 30 886 990 860,58 +2,3 33 418 330 991,17 30 424 553 287,82 —9,0
Источник: данные Федерального казначейства РФ. URL: http://www. roskazna. ги.
Таблица 5
Уровень фактического исполнения расходов бюджетов субъектов Приволжского федерального округа в 2011 г.
(на 01.01.2012 г.), %
субъекты РФ, входящие в состав Приволжского федерального округа национальная экономика ЖКХ Образование Здравоохранение социальная политика Межбюджетные трансферты
Республика Башкортостан 94,4 95,5 97,9 91,4 87,1 98,6
Кировская область 96,6 90,3 99,4 92,2 97,0 99,9
Республика Марий Эл 95,0 90,6 97,1 81,5 93,2 99,9
Республика Мордовия 89,1 95,3 92,9 88,6 92,5 91,9
Нижегородская область 86,2 96,3 99,9 88,5 96,2 100,0
Оренбургская область 96,0 92,7 97,2 94,3 94,3 99,9
Пензенская область 89,6 98,9 98,7 81,3 95,6 99,9
Пермский край 95,0 65,6 97,3 91,2 91,0 82,2
Самарская область 87,4 93,7 99,1 94,9 96,0 99,6
Саратовская область 97,4 84,7 98,4 94,1 98,8 99,9
Республика Татарстан 98,8 99,7 99,3 96,6 96,0 100,0
Удмуртская Республика 85,4 97,0 98,2 87,6 97,1 95,9
Ульяновская область 89,5 85,7 99,2 82,4 94,7 99,9
Чувашская Республика 97,1 63,1 98,6 86,8 92,8 99,6
Источник: данные Федерального казначейства РФ. иКЬ: М1р://%'%глг. roskazna. га.
оплате по факту надлежащего исполнения, организационно-административные неувязки и сложности, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета, в том числе в части межбюджетных трансфертов1. То есть хроническое неисполнение региональных бюджетов по расходам, по сути, сигнализирует о серьезных проблемах в системе управления регионального уровня, причиной которых является не отсутствие денег, а именно трудности в самой организации эффективной работы органов государственной власти субъектов РФ.
На региональном уровне также остро проявляется проблема согласованности бюджета с программой социально-экономического развития региона (нет четкой координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования). Многие бюджетные решения не полностью проработаны и носят остротекущий характер, обусловленный либо частными интересами, либо возникновением чрезвычайных ситуаций различной природы (большинство из которых связано с высокой степенью изношенности основных средств сферы государственного и муниципального управления или с решением обострившихся социальных проблем).
1 Сергеев Л. И., Гузеев М.А. Проблемы прогнозирования и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (на материалах Калининградской области) // Финансы и кредит. 2011. № 36. С. 19.
Таким образом, существующая система бюджетного планирования на региональном уровне заранее предопределяет неэффективность будущих расходов бюджета субъекта РФ. Данная ситуация является основанием для особого научного осмысления современных технологий и сложившейся практики бюджетного планирования в целях модернизации и совершенствования всей системы управления региональным бюджетом.
Представляется, что развитие системы бюджетного планирования на региональном уровне необходимо осуществлять по следующим направлениям:
1) разработка новых теоретических основ регионального бюджетного планирования, соответствующих современным финансово-бюджетным отношениям субъектов РФ;
2) интеграция системы бюджетного планирования в систему стратегического планирования социально-экономического развития субъекта РФ;
3) усиление роли бюджетного планирования в реализации региональной финансово-бюджетной политики;
4) ориентация бюджетного планирования на региональном уровне на достижение социально значимых результатов, переход в субъектах РФ к бюджетированию, ориентированному на результат;
5) формирование «программного» бюджета в субъектах РФ;
Таблица 6
Содержание Стандартов бюджетного планирования на региональном уровне
Компоненты стандарта содержание
Федеральный компонент Требования к осуществлению бюджетного планирования, установленные Бюджетным кодексом РФ. Методические рекомендации Министерства финансов РФ
Региональный (вариативный) компонент Сроки бюджетного планирования. Процедура согласования проекта регионального бюджета с программой социально-экономического развития субъекта РФ. Порядок ранжирования бюджетных расходов по приоритетности. Механизм взаимодействия власти и общества при подготовке проекта бюджета. Порядок корректировки объемов финансирования ведомственных и государственных целевых программ субъекта РФ. Процедура расчета и согласования бюджетных проектировок на этапе составления проекта бюджета. Методики определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг субъекта РФ. Порядок конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств согласно эффективности планируемых мероприятий. Порядок определения приоритетных направлений софинансирования субъектом РФ расходных обязательств муниципальных образований. Порядок формирования главным распорядителем бюджетных средств государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам в субъекте РФ и т. д.
6) правовое урегулирование процедуры бюджетного планирования на региональном уровне, приведение ее в соответствие с новой методологией.
Особую роль в совершенствовании бюджетного планирования на региональном уровне должны играть обобщение лучшей практики в этой сфере, обмен региональными технологиями и методиками составления проекта бюджета субъекта РФ. С этих позиций весьма интересен существующий опыт отдельных регионов. Так, в Республике Татарстан система бюджетного планирования основывается на том, что сама данная деятельность представляет собой сложный динамический, многосценарный и многофакторный процесс2. В Пензенской области применяется специальная методология планирования временных кассовых разрывов, возникающих в процессе исполнения областного бюджета, позволяющая решать задачу обеспечения эффективного кассового исполнения расходной части бюджета. В Кировской области утверждена и используется методика планирования бюджетных ассигнований областного бюджета, устанавливающая правила расчета объема действующих и вновь принимаемых обязательств. В Республике Башкортостан при планировании регионального бюджета используется конкурсная основа распределения бюджета прини-
2 Гайзатуллин Р. Р. Организация процесса регионального бюджетного планирования в Республике Татарстан //Финансы. 2010. № 11. С. 7.
маемых расходных обязательств. Специальная рабочая группа проводит ранжирование перечня принимаемых расходных обязательств республики по уровню приоритетности принимаемых расходных обязательств. Весьма разнообразны методические подходы субъектов РФ к определению расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг в целях реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
На взгляд автора, необходимо разработать и внедрить Стандарты бюджетного планирования на региональном уровне — документ, устанавливающий требования к процедуре бюджетного планирования и обеспечивающий использование передовых технологий и лучшего опыта отдельных российских регионов в этой области управления региональным бюджетом. Документ может быть разработан совместными усилиями ведущих научно-исследовательских институтов по заказу Минфина России на основе изучения и обобщения региональной практики и носить рекомендательный характер, однако его применение будет обеспечивать минимальную степень эффективности бюджетного планирования на региональном уровне. Представляется, что такие Стандарты должны состоять из двух частей: федерального и регионального компонентов. Федеральный компонент отражает требования федерального законодательства к процедуре бюджетного планиро-
вания, а региональный компонент при соблюдении принципа самостоятельности бюджетов содержит рекомендации внедрения лучшей практики отдельных регионов (табл. 6).
Стандарты бюджетного планирования на региональном уровне будут периодически пересматриваться и совершенствоваться за счет доработки и включения новых требований в соответствии с изменениями Бюджетного кодекса РФ или новым передовым опытом. Соблюдение данных Стандартов может быть одним из критериев оценки качества управления региональными финансами, которые могут войти в перечень индикаторов, характеризующих качество бюджетного планирования в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 г. № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами».
Таким образом, обобщение лучшего опыта бюджетного планирования в регионах должно стать основой разработки целостной системы единых стандартов бюджетного планирования, учитывающих особенности регионального уровня. Их повсеместное внедрение в практику существенно повысит качество управления региональным бюджетом в целом.
Список литературы
1. Белоусов В. И. Региональная стратегия социально-экономического развития: современная практика и направления совершенствования // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 2.
2. Боровикова Е. В. Налогово-бюджетное планирование в Российской Федерации: учеб. пособ. М.: ИНФРА-М. 2011.
3. Евдокимов Н. Н. О перспективах стратегического финансового планирования в региональном управлении //Финансы. 2011. № 8.
4. Климанов В. В., Михайлова А. А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне // Финансы. 2011. № 2.
5. Мефодьева Ю. В. Финансово-экономический аспект результативного бюджетного планирования в регионе // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 32.
6. Ржевская Т. Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета. М. ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право. 2008.
7. Формирование регионального бюджета на основе статистических показателей: учеб.-метод. пособ. / Иншаков О. В. и др. Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2009.
издательские услуги
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» выпускает специализированные финансово-экономические и бухгалтерские журналы, а также оказывает услуги по изданию монографий, деловой и учебной литературы. Минимальный тираж - 500 экз.
Тел./факс (495) 721-8575 e-mail: [email protected]
