CC BY
54
СТРАТЕГИЯ РАЗБИТИЯ РЕГИОНА
УДК 336.143:353.2
методика оценки эффективности бюджетного регулирования территориального развития
л. в. перекрестова,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой теории финансов, кредита и налогообложения
E-mail: fc@volsu. ru
е. б. дьякова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения
E-mail: dyakova@volsu. ru Волгоградский государственный университет
В статье дана апробированная на конкретных показателях бюджетов субъектов Российской Федерации методика оценки качества и эффективности бюджетного регулирования, предложены ключевые направления повышения эффективности бюджетного планирования.
Ключевые слова: бюджет, бюджетное регулирование, доходы, расходы бюджета, эффективность бюджетного регулирования, эластичность доходов.
Бюджетное регулирование территориального развития — это совокупность форм регулирования доходов, расходов территориальных бюджетов и межбюджетных отношений, являющаяся частью государственного регулирования и осуществляемая финансово-экономическими методами прямого и косвенного действия в целях конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территорий. Бюджетное регулирование территориального развития имеет существенные особенности, позволяющие придавать ему конкретность и целевую направленность. Оно ориентировано на повышение финансово-ресурсного базиса развития территории, достаточного для реализации стратегических направ-
лений инновационно-инвестиционной и социальной политики. Объектами бюджетного регулирования являются бюджетные доходы, расходы и межбюджетные трансферты. Субъектами являются Президент Российской Федерации, высшие должностные лица территорий, законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, главные администраторы и администраторы доходов и расходов, органы бюджетного контроля и получатели бюджетных средств. Механизм бюджетного регулирования имеет специальные элементы (метод налогообложения, инструмент трансферты и т. д.), а также структуру, отражающую специфику функций финансов. Принципами действенности механизма бюджетного регулирования территориального развития являются:
• легитимность бюджетного регулирования и его процедурное обеспечение;
• учет отдаленных и сопряженных результатов;
• системная обоснованность с учетом всех видов государственной поддержки данной территории;
• широкое использование договорных отношений;
• ориентация на программно-целевые методы;
• ответственность и контроль.
Бюджетное регулирование территориального развития направлено на создание финансово-ресурсного базиса определенной территории как результата формирования достаточного объема бюджетных ресурсов для обеспечения конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития. Предлагаемая методика оценки эффективности бюджетного регулирования включает расчет двух основных показателей: показателя совокупной эффективности бюджетного регулирования и показателя внутренней эффективности бюджетного регулирования. Совокупная эффективность отражает достаточность собственных финансово-ресурсных базисов по всем территориальным бюджетам в целом, а внутренняя эффективность показывает относительное увеличение финансово-ресурсного базиса территориального развития, которое зависит от эффективности и результатив ности расходования бюджетных средств, то есть определяется эндогенными факторами террит рии.
Совокупная эффективность бюджетного регулирования достигается тогда, когда среднее арифметическое соотношение чистых собственных доходов и обеспеченных ими расходов, рассчитанное по совокупности территориальных бюджетов, равно единице. Следовательно, показатель совокупной эффективности бюджетного регулирования можно представить следующим образом:
СЭ. = б. р
т
(1)
где СЭб р — совокупная эффективность бюджетного регулирования;
т — число территориальных бюджетов; ЧСД — чистые собственные доходы /-го территориального бюджета;
Рч д с — расходы /-го территориального бюджета, обеспеченные чистыми собственными доходами.
Внутреннюю эффективность бюджетного регулирования отражает эластичность расходов бюджета по отношению к его доходам, которая представлена следующей формулой:
ВЭб. р = Ед (Р) =
А Л . ЛД£
Л
Дг
(2)
где ВЭб — внутренняя эффективность бюджетного регулирования;
Ед (Р) — эластичность расходов по отношению к доходам;
Д/ — доходы /-го территориального бюджета;
А — рост доходов /-го территориального бюджета;
Р/ — расходы /-го территориального бюджета; А Р.— рост расходов /-го территориального бюджета.
Эластичность расходов бюджета по отношению к доходам показывает, на сколько процентов изменяются расходы при изменении доходов на 1 %. Следовательно, если расходы неэластичны, т. е. Ед (Р) < 1, то можно говорить об отсутствии эффективности расходов. И, наоборот, эластичность расходов, т. е. Ед (Р) > 1, свидетельствует об эффективности бюджетного менеджмента в области расходов.
Таким образом, бюджетное регулирование территориального развития следует считать эффективным при выполнении следующих условий:
СЭб.р -
/Р.;
■Д.с _
- 1,
т
АЛ .
Юбр = Ед (Р) = — : — > 1. р Р1 Д1
Предложенная методика оценки эффективности бюджетного регулирования территориального развития апробирована на данных о бюджетах субъектов Российской Федерации за 2010 г. Чистые собственные доходы включают налоговые и неналоговые доходы бюджетов. Для того чтобы определить объем расходов, осуществленных за счет чистых собственных доходов, нужно из общей суммы расходов бюджета субъекта Российской Федерации вычесть величину межбюджетных трансфертов (субсидии и субвенции являются целевыми расходами, дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности при недостатке чистых собственных доходов).
В соответствии с формулой (1) совокупная эффективность бюджетного регулирования бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 г. составила 0,89, т. е. по этому показателю бюджетное регулирование неэффективно. Для повышения эффективности бюджетного регулирования территориального развития необходимо совершенствование его механизма. В частности, при регулировании налоговых доходов в бюджеты предлагаем принять следующие меры.
Во-первых, отказаться от использования модели совместного использования базы налогообложения, практикуемой при распределении налога на прибыль организаций, и перевести этот налог в группу региональных налогов [1]. Налог на прибыль
Таблица 1
Показатели налога на прибыль организаций в доходах бюджетов в 2008—2010 гг.
Наименование 2008 2009 2010
Поступило доходов в бюджет расширенного правительства Российской Федерации, тыс. руб. В том числе: — в доход федерального бюджета, тыс. руб. — в доход консолидированных бюджетов субъектов РФ, тыс. руб. — налог на прибыль организаций, зачисляемый в федеральный бюджет, тыс. руб. — налог на прибыль организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации, тыс. руб. 15 848,5 10 761,9 5 086,6 761,1 1 752,0 13 223,4 8 806,9 4 419,3 195,4 1 069,2 15 555,7 10 383,6 5 178,1 255,0 1 519,5
Удельный вес налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет в доходах федерального бюджета, % 7,0 2,2 2,5
Удельный вес налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, % 15,0 4,4 4,9
Удельный вес налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации в их доходах, % 34,4 24,2 29,3
Удельный вес налога на прибыль организаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации при условии его полного зачисления в их бюджеты, % 49,4 28,2 34,2
Источник: составлено авторами по данным [3].
организаций является значимым для региональных бюджетов и зачисляется в основном именно в эти бюджеты (18 % из 20).
Доля налога на прибыль организаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации, как видно из табл. 1, в 2008 г. доходила почти до 50 %, в 2009—2010 гг. она составляла около 30 %, что было связано с последствиями финансово-экономического кризиса. Налог на прибыль организаций в доходах федерального бюджета составлял в последние годы не более 3 %. Передача этого налога полностью в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации упростит механизм распределения налогов и позволит укрепить финансовую базу региональных бюджетов. Кроме того, это уменьшит количество встречных финансовых потоков и будет стимулировать регионы прилагать большее количество налоговых усилий.
Во-вторых, закрепить налоговые полномочия по установлению налоговых ставок и льгот по региональным и местным налогам за субнациональными властями в «чистом» виде, без участия федерального уровня. При этом обязать регионы и муниципалитеты обеспечить экономическое обоснование величин устанавливаемых налоговых ставок. Также следует отменить возможность установления налоговых льгот по региональным и местным налогам федеральным законодательством, так как это существенным образом влияет на доходные возможности субнациональных бюджетов. При
необходимости льготирования отдельных категорий налогоплательщиков на всей территории Российской Федерации предусмотреть компенсацию льгот по всем региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством, выплатами из федерального бюджета. Реализация данного предложения позволит ликвидировать существующий нефинансируемый федеральный мандат, что полностью согласуется с концепцией реформы федеративных отношений в Российской Федерации, предусматривающей, в частности, возникновение расходных обязательств у бюджета того субъекта межбюджетных отношений, органы публичной власти которого устанавливают соответствующее обязательство.
Проанализируем, как изменится совокупная эффективность бюджетного регулирования, если налог на прибыль организаций будет в полном объеме зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. На основе формулы (1) совокупная эффективность бюджетного регулирования при условии зачисления налога на прибыль организаций полностью в бюджеты субъектов Российской Федерации могла составить в 2010 г. 0,91. Для достижения 1,0 следует увеличить чистые собственные доходы регионов за счет какого-либо федерального налога. Наиболее приемлемым в этом отношении является налог на добавленную стоимость, так как доля этого налога, зачисляемая
в бюджеты субъектов Российской Федерации, составляла в период с 1994 г. по I квартал 1999 г. 25 %, с II квартала 1999 г. по 2000 г. — 15 %, а с 2001 г. она равнялась нулю.
В соответствии с формулой (1) совокупная эффективность бюджетного регулирования при условии 100 % зачисления налога на прибыль организаций и 50 % зачисления налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов Российской Федерации могла составить в 2010 г. почти 1,0.
Предложенные меры приблизят совокупную эффективность бюджетного регулирования к единице и, кроме того, позволят:
• в части регионов решить проблему вертикальной несбалансированности бюджетной системы;
• снизить количество регионов — получателей средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• уменьшить количество встречных финансовых потоков в Российской Федерации;
• стимулировать налоговые усилия регионов.
Проведенные расчеты показали, что далеко не все субъекты Российской Федерации имеют соотношение чистых собственных доходов, близкое к единице, даже при условии 100 % зачисления налога на прибыль организаций и 50-процентоно-го зачисления налога на добавленную стоимость. Группировка регионов на основе величины данного соотношения представлена в табл. 2.
Даже при увеличении бюджетного потенциала за счет двух федеральных налогов 47 регионов не имеют достаточного финансово-ресурсного базиса для территориального развития. В связи с этим необходимо оказание объективно нуждающимся регионам необусловленной финансовой помощи (дотаций), а также предоставление обусловленной финансовой помощи (субсидий) в форме блочных трансфертов.
Повышение расходов бюджетов может быть достигнуто не только за счет роста их доходов, но и за счет эффективного и результативного расходования бюджетных средств. Это в свою очередь зависит от
Таблица 2
Группировка регионов по соотношению скорректированных чистых собственных доходов с расходами в 2010 г.
Интервал соотношения Количество субъектов РФ Субъекты РФ
Менее 0,80 6 Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ
0,80—1,00 41 Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Брянская область, Вологодская область, Воронежская область, г Санкт-Петербург, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Краснодарский край, Курганская область, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новгородская область, Оренбургская область, Пермский край, Приморский край, Псковская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ростовская область, Саратовская область, Сахалинская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ульяновская область, Ярославская область
1,01—1,20 31 Белгородская область, Владимирская область, Волгоградская область, Еврейская автономная область, Забайкальский край, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатский край, Красноярский край, Курская область, Ленинградская область, Магаданская область, Мурманская область, Новосибирская область, Омская область, Орловская область, Пензенская область, Республика Башкортостан, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Рязанская область, Самарская область, Свердловская область, Ставропольский край, Тюменская область, Удмуртская Республика, Хабаровский край, Челябинская область, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ
Более 1,20 5 Алтайский край, г. Москва, Московская область, Томская область, Ханты-Мансийский автономный округ
Источник: составлено авторами.
качества бюджетного менеджмента территориальных органов власти и управления, то есть отражает внутреннюю эффективность бюджетного регулирования территориального развития. Предложенная выше методика оценки внутренней эффективности бюджетного регулирования территориального развития апробирована на тех же эмпирических данных о бюджетах субъектов Российской Федерации за 2010 г.
На основе формулы (2) проведен анализ эластичности расходов по отношению к доходам, результаты которого представлены в табл. 3.
У большинства субъектов Российской Федерации (54 ед.) прирост доходов не сопровождается опережающим приростом расходов. Более того, в 14 субъектах Российской Федерации при уменьшении доходов происходит рост расходов, и, наоборот, при росте доходов происходит уменьшение расходов. Конкретные причины неэластичности расходов можно определить лишь применительно к каждому отдельно взятому субъекту Российской Федерации.
Но, в первую очередь, неэластичность расходов можно объяснить неэффективным и нерезультативным расходованием бюджетных средств, а также некачественным бюджетным менеджментом. Например, в 26 из 54 субъектов Российской Федерации до сих пор не утвержден порядок определения нормативов затрат и не рассчитаны нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, которые являются неотъемлемой частью государственного (муниципального) задания. Необходимо дальнейшее совершенствование бюджетного регулирования расходов для относительного увеличения финансово-ресурсного базиса территориального развития, которое зависит от эффективности и результативности расходования бюджетных средств, то есть определяется эндогенными факторами территории и свидетельствует о внутренней эффективности бюджетного регулирования территориального развития.
Механизм бюджетного регулирования расходов реализуется инструментами бюджетирования, ори-
Таблица 3
Группировка регионов на основе эластичности доходов по отношению
к расходам в 2010 г.
Показатель Количество субъектов РФ Субъекты РФ
ВЭб = ЕД (Р) = б. р Д 4 у = ^ : А^ > 1 РГ д1' . Расходы эластичны по отношению к доходам 29 Астраханская область, Брянская область, Владимирская область, Республика Дагестан, Забайкальский край, Ивановская область, Республика Ингушетия, Иркутская область, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Краснодарский край, Курганская область, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Оренбургская область, Пермский край, Приморский край, г. Санкт-Петербург, Саратовская область, Смоленская область, Тамбовская область, Республика Татарстан, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Чеченская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ
ВЭб = ЕД (Р) = б. р Д = ^ : А^ < 1 рг д1' . Расходы неэластичны по отношению к доходам 40 Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Республика Башкортостан, Белгородская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Еврейская автономная область, Калужская область, Камчатский край, Республика Карелия, Кемеровская область, Кировская область, Республика Коми, Костромская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новосибирская область, Омская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Республика Саха (Якутия), Свердловская область, Республика Северная Осетия-Алания, Ставропольский край, Томская область, Тюменская область, Хабаровский край, Республика Хакасия, Челябинская область
ВЭб = ЕД (Р) = б. р Д = ^ : ^ < 0 Р1 • Д1' 14 Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Красноярский край, г Москва, Московская область, Новгородская область, Сахалинская область, Республика Тыва, Чувашская Республика, Чукотский автономный округ, Ярославская область
Источник: составлено авторами.
ентированного на результат, которые на современном этапе бюджетной реформы имеют различную степень внедрения. Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, внедряемые в Российской Федерации в ходе бюджетной реформы, приведены в табл. 4.
Инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, который только начал внедряться, являются государственные (муниципальные) задания (табл. 4). Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2010 г. были внесены изменения в ст. 69.2, определяющую содержание государственного (муниципального) задания, которые вступили в силу с 2011 г. [2]. Этот же закон внес изменения в Федеральный закон от 21.06.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, на современном этапе бюджетной реформы наиболее актуальными инструментами бюджетирования, ориентированного на результат, являются:
1) совершенствование закупочной деятельности, обеспечивающей эффективность расходов;
2) формирование государственных (муниципальных) заданий, обеспечивающих результативность расходов.
Для повышения эффективности закупочной деятельности необходимо создание российской контрактной системы, включающей дифференцированные критерии отбора потенциальных поставщиков, широкое применение электронных аукционов, централизацию закупок главными распорядителями бюджетных средств, перенос на следующий финансовый год не использованных в текущем году бюджетных средств, предоставление заказчикам права расходования по итогам закупок сэкономленных бюджетных средств, возможности привлечения специализированных компаний для контроля за исполнением контрактов.
Для повышения результативности расходов на основе формирования государственных (муниципальных) заданий дополнены поправочными коэффициентами и дифференцированы нормативы оказания услуг, расширен перечень показателей
Таблица 4
Инструменты реализации бюджетирования, ориентированного на результат
Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат Нормативные правовые акты, регулирующие применение инструментов Год начала внедрения
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 2004
Приоритетные национальные проекты Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.11.2005 № 1926-р 2005
Ведомственные целевые программы Ст. 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 2006
Реестр расходных обязательств Ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 16.07.2005 № 440, Методические указания Минфина России 2006
Государственные закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 2006
Обоснования бюджетных ассигнований Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приказ Минфина России от 17.04.2008 № 47н 2007
Среднесрочное финансовое планирование Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс...» 2008
Кассовое планирование Ст. 217.1 Бюджетного кодекса, приказ Минфина России от 27.11.2007 № 120н 2008
Мониторинг финансового менеджмента приказ Минфина России от 10.12. 2007 № 123н, приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н 2008
Государственные (муниципальные) задания Ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 1065 2009
Источник: составлено авторами.
стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг и проведена их содержательная группировка.
Таким образом, апробация предложенной методики позволила оценить фактическую совокупную и внутреннюю эффективность бюджетного регулирования развития субъектов Российской Федерации в 2010 г. и определить эффективность, которая могла быть достигнута в результате предложенных направлений по совершенствованию бюджетного регулирования доходов и расходов.
Список литературы
1. Дьякова Е. Б. Налоговая система Российской Федерации в условиях реализации бюджетного федерализма // Финансы и кредит. 2011. № 7.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3. URL: http://www. consultant. ru .
3. Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www. roskazna. ru.
