CC BY
86
УДК 338.246.4
Бюджетное программирование как мера повышения эффективности
государственных расходов
Мефодьева Ю.В. аспирантка Чувашского государственного университета имени И.Н. Ульянова mefyulia2011 @yandex.ru
Ключевые слова: бюджетное программирование, результативное бюджетное планирование, целевые программы, эффективность, неэффективные расходы.
Аннотация: в статье отражаются проблемы составления
программных документов, являющихся основой результативного бюджетного планирования и используемых в управлении финансовоэкономической подсистемой, и предлагаются пути их преодоления.
Budget programming as a measure of the efficiency of public expenses
Yu.V. Mefodyeva post-graduate of The Chuvash State University
mefyulia2011 @yandex.ru
Keywords: budget programming, efficient budget planning, targeted programmes, efficiency, inefficient expenses.
Abstract: this article reflects the problem of programming documents, which are the basis for efficient budget planning and management of financial and economic engine, and suggests ways of overcoming them.
Необходимость повышения качества управления государственными финансами обусловила переход от сметного бюджетирования к результативному, который предполагает ориентацию бюджетных расходов
на результат и, следовательно, их распределение в зависимости от достижения поставленных целевых ориентиров.
Процесс реформирования системы управления общественными финансами в России получил свое продолжение с принятием Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года1, в соответствии с которой органы власти переходят к построению федерального бюджета по программному принципу.
Программный принцип бюджетирования не первый год внедряется и на региональном уровне. Чувашская Республика нормативно проработала вопросы разработки и реализации республиканских и ведомственных целевых программ, утвердив Порядок разработки, формирования и реализации республиканских целевых программ Чувашской Республики и Положение о разработке, формировании и реализации ведомственных целевых программ Чувашской Республики .
Целевые программы позволяют проанализировать связь между стратегическими целями и непосредственной деятельностью субъектов бюджетного планирования, что обеспечивает возможность выявить расхождения между основными приоритетными направлениями среднесрочной политики и комплексом действий субъектов бюджетного планирования, а также корректировать степень концентрации действий, необходимых для достижения приоритетных целей.
Республиканские целевые программы Чувашской Республики представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытноконструкторских, производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р «Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» / Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. ст. 3720.
2 Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 октября 2006 г. № 274 "О совершенствовании и расширении сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования" / Собрание законодательства Чувашской Республики. 2006. № 10. ст. 664.
эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Чувашской Республики.
Ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Если первичной целью разработки ДРОНДов является установление связей между целями и задачами и их финансовым сопровождением, то в ведомственных целевых программах предусматривается перечень мероприятий и процедур, посредством которых должны быть достигнуты поставленные целевые установки.
Ведомственная целевая программа направлена на решение проблем республиканского значения в рамках полномочий одного органа исполнительной власти Чувашской Республики и носит внутриотраслевой характер. Период реализации ведомственной целевой программы не должен превышать трех лет.
Таблица 1
Сравнительная характеристика республиканских и ведомственных
целевых программ
№ № Критерий Республиканская целевая программа Ведомственная целевая программа
1. Назначение программы решение комплексной социальноэкономической проблемы решение задач и функций одного органа исполнительной власти
2. Характер решаемой проблемы межотраслевой внутриотраслевой
3. Срок реализации не ограничен не более трех лет (в рамках «скользящей трехлетки»)
4. Деление на подпрограммы делится не делится
5. Порядок утверждения утверждается законом о республиканском бюджете утверждается приказом руководителя субъекта бюджетного планирования
Таким образом, можно отметить отличительные черты каждого вида целевых программ, которые отражены в таблице 1. Если республиканские
целевые программы решают комплексные социально-экономические проблемы, то назначением ведомственной целевой программы является эффективное оказание отдельной государственной услуги. Ведомственные целевые программы более детально регламентируются и ограничены в сроках.
К типичным ошибкам субъектов бюджетного планирования при формировании целевых программ можно отнести:
- распределение незначительного объема денежных средств по программам;
- избыточность программ (как свидетельство некачественной проработки «дерева целей»);
- неполный охват деятельности СБП, оставленной за рамками программ, целями непрограммной деятельности;
- отсутствие показателей непрограммной деятельности;
- несоответствие установленным формам представления раздела.
По данным Кабинета министров Чувашской Республики, на 1 января 2011 года региональными министерствами реализуется 55 республиканских целевых программ, большинство из которых находятся под руководством Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры (12), Министерства экономического развития, промышленности и торговли (12), Министерства здравоохранения и социального развития (9); 11
ведомственных целевых программ, 8 из которых под руководством Министерства сельского хозяйства, 22 ведомственные аналитические программы, 7 из которых под руководством Министерства образования и молодежной политики, 6 - Министерства природных ресурсов и экологии.
Программой реформирования региональных финансов Чувашской Республики на 2006-2008 годы установлено, что к 2008 году доля программных расходов в общей сумме расходов республиканского бюджета должна была составить не менее 70 %.
По данным Сводных докладов Кабинета Министров Чувашской Республики в целом доля программных расходов составляла 48,2% от общей суммы расходов бюджета, распределенных по целям и задачам на 2007 год, 53,8 % - на 2008 год, 77,3 % - на 2009 год, 72,9 % - на 2010 год, 75,2 % - на 2011 год, т.е. доля программных расходов растет и соответствует нормативным требованиям, хотя и с опозданием.
Как отмечалось ранее, программный принцип бюджетирования включает разработку и реализацию республиканских целевых программ, ведомственных целевых программ и ведомственных аналитических программ. Останавливаясь подробнее на республиканских целевых программах, хотелось бы отметить, что преимущественное использование средств бюджета по программно-целевому методу бюджетного планирования в 2010-2012 годах предусматривалось по Министерству сельского хозяйства Чувашской Республики (от 80,1 до 80,8 %),
Министерству градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики (от 62,8 до 71,0 %), по Министерству экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики (от 59,4 до 61,0 %).
Тем не менее, доля программных расходов по отдельным субъектам бюджетного планирования в Чувашии остается низкой: по Министерству здравоохранения и социального развития Чувашской Республики (от 1,1 до 1,6 %), по Министерству образования и молодежной политики Чувашской Республики (от 1,7 до 2,3 %), по Министерству природных ресурсов и экологии Чувашской Республики (от 2,1 до 2,5 %), показывая то, что доля программных расходов большинства отдельно взятых субъектов бюджетного планирования не дотягивает до норматива в 70 %.
Анализ финансирования республиканских целевых программ,
3
проведенный Контрольно-счетной палатой Чувашской Республики , показал,
3 Заключение Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики на проект закона Чувашской Республики «О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gov.cap.ru.
что на республиканские целевые программы, реализуемые с 2003 по 2012 годы, из запланированных 79 478,9 млн руб. выделено и предусматривается выделить в совокупности всего лишь 23 678,5 млн руб., или 29,8% от объемов, утвержденных в паспортах программ.
Финансирование 43 целевых программ в целом будет обеспечено за счет средств республиканского бюджета лишь на 29,0% от расходных расписаний программ на 2003-2012 годы. Их Паспортами на этот период предусмотрены ассигнования из республиканского бюджета в объеме 73 714,3 млн руб., а будет выделено к концу 2012 года только 21 385,9 млн руб., отклонение составляет 52 328,4 млн руб. Так, республиканская целевая программа «Социальное развитие села в Чувашской Республике до 2012 года» будет обеспечена финансированием из республиканского бюджета на 19,4%, или меньше на 27 276,8 млн руб., республиканская целевая программа «Противодействие коррупции в Чувашской Республике на 2007-2012 годы» -на 2,5% (отклонение 30,3 млн руб.), республиканская целевая программа «Повышение экологической безопасности в Чувашской Республике на 20062011 годы» - на 17,3% (отклонение 116,4 млн руб.).
Но при этом по 4 программам к концу 2012 года предполагается обеспечить финансирование на 100 и более процентов. Общее увеличение их финансирования составит 123,9 % от первоначального объема ассигнований (с 286,2 млн руб. до 641 млн руб.). Например, республиканская целевая программа «Совершенствование кардиологической помощи населению в Чувашской Республике на 2006-2010 годы» к концу 2012 года будет профинансирована на 131,2% или на 60,5 млн руб. больше от расходного расписания программы на 2006-2010 годы; республиканская целевая программа «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Чувашской Республике на 2010-2020 годы» - больше на 132,1%, или на 26,5 млн руб.
Исходя из вышесказанного, считаем, что неустойчивость планирования объемов финансирования и целевых показателей, изменение условий и
механизма реализации целевых программ вызывает трудности в обеспечении надлежащего качества, высокой эффективности и результативности намеченных программ, негативно влияет на ответственное восприятие обязанностей их непосредственными исполнителями. Кроме этого, состояние финансовой обеспеченности непосредственно является одним из индикаторов эффективности процесса управления.
Ежеквартальная оценка эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводится Министерством регионального развития Российской Федерации. Регионы страны ранжируются по степени эффективности выполняемых функций в различных сферах деятельности, а также по сумме произведенных неэффективных бюджетных расходов (таблица 2).
Таблица 2
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти
Чувашской Республики в 2008-2009 годах*
Сферы Общая оценка эффективности Неэффективные расходы
2008 г. 2009 г. 2008 г. 2009 г.
Значение Место в рейтинге е и н £ н З Место в рейтинге Сумма, тыс. руб. Уд. вес, % Место в рейтинге Сумма, тыс. руб. Уд. вес, % Место в рейтинге
Общий уровень 0,71 6 0,7 6 1 479 823,74 4,11 8 1460 349,4 4,22 9
Экономика и госуправле- ние 0,81 7 0,79 10 0,00 0 1 1 903,72 0,01 7
Здравоохране- ние 0,62 18 0,6 19 768 256,10 8,99 56 738 171,58 8,58 41
Образование 0,68 20 0,69 18 711 567,63 15,64 26 720 274,09 14,29 24
ЖКХ 0,71 5 0,72 7 0,00 0 1 0,00 0 1
*Составлено автором на основе данных Министерства регионального развития РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.minregion.ru.
Так, по представленным на сайте министерства данным за 2008-2009 годы о деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики, можно сделать вывод о том, что регион находился в первой шестерке субъектов по общему уровню эффективности, занимая достаточно высокие
места в рейтинге эффективности субъектов России по различным направлениям деятельности (от 5 места по ЖКХ в 2008 году до 20 места по образованию в 2008 году). 2009 год не принес существенных перемещений в рейтинге: появление неэффективных расходов в сфере экономики и государственного управления в размере 1 903,72 тыс. руб. привело к падению рейтинга на 3 позиции; в сфере здравоохранения произошло снижение на 1 позицию, в сфере ЖКХ - на 2; в сфере образования, несмотря на увеличение неэффективных расходов на 1,35 п.п., рейтинг повысился на 2 позиции.
Тем не менее, как показывают данные таблицы 3, Чувашская Республика достаточно прочно держит свои позиции, оставаясь в первой десятке субъектов Российской Федерации и в тройке лидеров Приволжского федерального округа (с Республикой Татарстан и Пермским краем).
Кроме этого, хотелось бы добавить, что остается благоприятной также и ситуация в общем по Приволжскому федеральному округу. Большинство регионов находятся в верхней части рейтинга (доля неэффективных расходов до 8%), половина регионов округа имеет положительную тенденцию снижения доли неэффективных расходов.
Таблица 3
Сравнительная характеристика субъектов Приволжского федерального
округа по доле неэффективных расходов в 2008-2009 годах*
Субъект ПФО 2008 г. 2009 г. Темп роста (снижения), %
Доля неэффективных расходов, % Место в рейтинге РФ Доля неэффективных расходов, % Место в рейтинге РФ
Пермский край 4,18 9 3,12 5 74,6
Республика Татарстан 3,42 6 3,43 6 100,3
Чувашская Республика 4,11 8 4,22 9 102,2
Республика Мордовия 6,41 21 5,70 17 88,9
Республика Башкортостан 9,08 46 6,21 21 68,4
Самарская область 6,05 18 6,44 25 106,4
Пензенская 7,89 37 7,15 32 90,6
область
Нижегородская область 6,71 24 7,17 33 106,9
Саратовская область 7,48 31 7,20 34 96,3
Ульяновская область 7,43 30 7,55 43 101,6
Оренбургская область 6,96 26 7,95 46 114,2
Кировская область 9,99 56 8,37 51 83,8
Республика Марий Эл 10,83 64 10,31 67 95,2
Удмуртская Республика 10,44 61 10,71 68 102,6
*Составлено автором на основе данных Министерства регионального развития РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.minregion.ru.
Суммировав вышеизложенное и проанализировав опыт региона по формированию эффективной системы бюджетного планирования, автором была выработана система дополнительных мер по повышению эффективности и результативности осуществления бюджетных расходов:
- повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета исходя из открытости, преемственности, выполняемости государственных целей и задач, а также увязанных с ними бюджетных параметров;
- упорядочение системы регионального бюджетного планирования, включающей комплекс докладов, программ, стандартов, нормативов, по срокам и исполнителям;
- планирование и контроль за исполнением бюджета на основе укрупнения статей расходов, главным образом, по целям, задачам и функциям государства, целевым программам или группам программ субъектов бюджетного планирования;
- оптимизация расходных обязательств бюджета путем логического завершения реформирования бюджетной сети, распределения наибольшей части расходов по программному принципу, а также выявление наиболее эффективных путей их расходования;
- экономия бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение и сосредоточение ресурсов на решении наиболее важных для общества задач;
- создание структур, выявляющих проблемных участки и обеспечивающих их своевременное решение путем наиболее эффективного взаимодействия субъектов бюджетного планирования по реализации межведомственных функций и программ;
- повышение качества информации, используемой при принятии
стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на
отдельные социально-экономические и отраслевые программы;
- расширение системы государственной статистической информации
с включением в нее непосредственных и конечных индикаторов
эффективности и результативности деятельности субъектов бюджетного планирования; формирование социологической базы общественной удовлетворенности полученными государственными и муниципальными услугами, а также о требуемом их качестве, количестве, доступности и приоритетности;
- формирование образа самостоятельного ответственного исполнителя, принимающего общественно значимые решения и отвечающего за его эффективность и результативность;
- формирование системы вознаграждения непосредственных исполнителей за достижение промежуточных целей и задач, выполнение обязанностей с наилучшей динамикой достижения результатов, обеспечение наивысшей эффективности своей деятельности;
- проведение систематического внутреннего контроля достижения результатов деятельности, а также внешнего общественного контроля качества, предполагающего активную роль гражданского общества.
Список использованной литературы:
1. Распоряжение Кабинета министров Чувашской Республики от 14 января 2010 г. № 5-р «Об утверждении Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета министров Чувашской Республики на 2010 г. и плановый период
2011-2012 г.г.».
2. Распоряжение Кабинета министров Чувашской Республики от 13 января 2011 г. № 3-р «Об утверждении Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета министров Чувашской Республики на 2011 г. и плановый период
2012-2013 г.г.».
3. www.minregion.ru.
4. www.minfin.ru.
5. www.cap.ru.
References:
1. Order of the Cabinet of Ministers of Chuvash Republic on 14 January
2010, № 5-r "On Approving of the Consolidated report on the results and main activities of Cabinet of Ministers of Chuvash Republic on 2010 and 2011-2012 period".
2. Order of the Cabinet of Ministers of Chuvash Republic on 13 January
2011, № 3-r "On Approving of the Consolidated report on the results and main activities of Cabinet of Ministers of Chuvash Republic on 2011 and 2012-2013 period".
3. www.minregion.ru.
4. www.minfin.ru.
5. www.cap.ru.
