CC BY
63
Актуальные вопросы обеспечения безопасности несовершеннолетних, направляемых в центры временного содержания для несовершеннолетних
правонарушителей
А. В. СЕМЕНИСТЫЙ,
заместитель начальника кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: asem2407@yandex.ru
М. Ю. СЕМЕНЕЦ,
адъюнкт 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) (Академия управления МВД России) E-mail: semenecm@mail.ru
Actual Questions of Ensuring Safety of Minors Sent to the Centers of Temporary Detention for Juvenile Delinquents
A. V. SEMENISTY,
Candidate of Law, Associate Professor Deputy Chief of Chair of Management Activity of Departments Providing Protection
of Public Order of Center of Command-And-Staff Training (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
M. Y. SEMENETS,
Adjunct of the 3rd Faculty (Training of Scientific and Pedagogical Staff) (Management Academy of theMinistryof the Interior of Russia)
В статье рассматриваются проблемные вопросы обеспечения безопасности несовершеннолетних, направляемых в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, а также категории несовершеннолетних, помещаемых в эти центры. На основе анализа действующего законодательства, проведенных научных исследований и судебной практики, авторы вносят предложения по совершенствованию законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих порядок помещения подростков в центры.
УДК 343.814
Article discusses the problematic issues of ensuring safety of minors sent to the centers of temporary detention for juvenile delinquents and the categories of juvenile delinquents placed in these centers. Based on analysis of existing legislation, conducted scientific research and judicial practice the authors suggest measures for improving the legislation that governing the procedure of placement minors in the centers.
Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, административное правонарушение, антиобщественное действие, безнадзорные, граждане иностранных государств, передача несовершеннолетних правонарушителей законным представителям.
The center of temporary detention for juvenile delinquents, administrative offenses, antisocial actions, unsupervised, citizens of foreign countries, transfering juvenile delinquents to legal representatives.
Вопросам обеспечения прав несовершеннолетних уделяется особое внимание как на уровне мирового сообщества в целом, так и на государственном уровне. Политика России, формирующаяся с учетом международного правового регулирования защиты детства и материнства, в настоящее время нашла свое отражение в том, что Указом Президента Российской Федерации 2018—2027 гг. были объявлены Десятилетием детства [4].
28 февраля 2019 г. на итоговой коллегии МВД России Президент Российской Федерации одним из важнейших приоритетов работы ведомства обозначил развитие системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В. В. Путин подчеркнул: «Нужно держать на постоянном контроле ситуацию в «группах риска», разбираться в каждой проблемной ситуации, оперативно реагировать на попытки втягивания несовершеннолетних в преступную деятельность. Невнимательное, формальное отношение оборачивается в этой сфере сломанными судьбами, а иногда и настоящими трагедиями» [13]. Вопросы совершенствования единой государственной системы профилактики преступности, «в первую очередь, среди несовершеннолетних», также находят свое отражение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [3].
Согласно статистическим данным ГИАЦ МВД России, в 2018 г. число преступлений, совершенных подростками, уменьшилось на 3,8 %, однако при этом на 5 % выросло число преступлений в отношении несовершеннолетних [15]. Вместе с тем ежегодно фиксируется достаточно большое количество антиобщественных действий и административных правонарушений, совершенных подростками.
Проведенное исследование и практика показывают, что имеется определенный круг не решенных вопросов, касающихся административно-правового обеспечения общегосударственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее — ОСПБПН). Это указывает на необходимость совершенствования вопросов, связанных с управлением и правовым регулированием деятельности всех субъектов ОСПБПН, а также ее основного субъекта — ведомственной системы органов внутренних дел (далее — ОВД), в первую очередь — центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (далее — ЦВСНП, центры). Это подтверждают результаты проведенного нами социологического исследования.
Так, экспертный опрос 39 руководителей ЦВСПН территориальных органов МВД Рос-
сии из восьми федеральных округов показал, что 82 % респондентов считают, что законодательство в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не в полной мере соответствует требованиям сегодняшнего дня. Опрос 481 сотрудника подразделений по делам несовершеннолетних (далее — ПДН) показал, что 71 % респондентов придерживаются такого же мнения.
Исследование действующего законодательства, а также практики его применения ОВД показывает, что некоторые нормы содержат неточности, пробелы. Стоит отметить, что несовершенство отдельных норм создает условия для неоднозначного их толкования при осуществлении деятельности центрами административной деятельности. Остаются в стороне идеологические основы воспитательного воздействия на несовершеннолетних правонарушителей, вопросы проведения своевременной воспитательной и психологической работы с подростками, направленной на коррекцию их поведения, а также работа с семьей по восстановлению детско-родительских отношений.
Указанные обстоятельства позволяют рассматривать административную деятельность ЦВСНП как одно из приоритетных направлений работы МВД России в ОСПБПН. Развитие общественных отношений, складывающихся в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, требует изучения особенностей реализации административной деятельности ЦВСНП, выработки ряда научнообоснованных предложений по совершенствованию указанной деятельности [12], позволяющих поднять профилактическую работу с подростками на новый уровень.
За 2018 г. в ЦВСНП поступило 11 412 детей, среди них 1 441 несовершеннолетний гражданин государств-участников СНГ, 59 граждан других иностранных государств. Из числа несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, 3 565 — совершили общественно опасные деяния до достижения возраста наступления уголовной ответственности, 6 837 — совершили административное правонарушение, 1 811 — самовольно ушли из дома, 81 — самовольно оставили специальные учреждения закрытого типа, 505 — находились в розыске, 1 295 — проживали в семьях, находящихся в социально опасном положении [14].
Своевременное направление в ЦВСНП позволило сохранить жизнь и здоровье многих из этих детей, а также выяснить причины самовольных уходов из дома и детских социальных учреждений, причины и условия совершения ими общественно опасных деяний и админист-
ративных правонарушений. За 2018 г. раскрыто 259 преступлений по сообщениям ЦВСНП, из них 46 были совершены в отношении несовершеннолетних, 13 — связаны с насилием [14, с. 13].
Проведенное нами исследование позволяет отметить, что подростки все чаще совершают административные правонарушения и повторяющиеся асоциальные поступки, которые складываются в определенный стереотип поведения, нарушающего правовые нормы, которые не влекут при этом уголовную или административную ответственность вследствие их ограниченной общественной опасности или же вследствие их совершения до достижения возраста привлечения к указанной ответственности [11, с. 76].
Систематическое употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции ведет к наркомании и алкоголизму в раннем возрасте, как следствие — распространение иных социально значимых заболеваний. Занятие бродяжничеством и попрошайничеством может привести к совершению преступлений в отношении самих несовершеннолетних в период их самовольных уходов. Систематическое совершение иных действий, нарушающих права и законные интересы других лиц, по нашему мнению, может рассматриваться как дополнительное основание при решении вопроса о постановке несовершеннолетнего на учет ПДН или направлении в ЦВСНП.
Изучение учетно-профилактических материалов на несовершеннолетних подтверждает, что в периоды оставления подростками учреждений ОСПБПН они занимаются бродяжничеством или попрошайничеством и совершают иные противоправные действия.
На наш взгляд, дети, самовольно оставляющие государственные учреждения, такие как СУВУЗТ, детские дома, приюты, медицинские учреждения, социально-реабилитационные центры, требуют особого внимания. В общем количестве детей, самовольно покинувших места постоянного проживания, они составляют более 30 % [16, с. 20].
Считаем возможным содержание в ЦВСНП несовершеннолетних, совершающих антиобщественные действия, в том числе систематические уходы из дома и специальных детских учреждений, в которых они постоянно проживают, а также несовершеннолетних, систематически совершающих административные правонарушения или антиобщественные действия. В этой связи считаем необходимым вве-
дение данной категории несовершеннолетних в перечень направляемых в ЦВСНП и предлагаем дополнить п. 2 ст. 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — ФЗ № 120-1999 г.) [1] пунктом 8 следующего содержания: «систематически совершающие антиобщественные действия».
Считаем целесообразным внести изменение в п.5 ст. 22 ФЗ № 120-1999 г., закрепив полномочие начальнику ЦВСНП принимать решение о содержании в центре несовершеннолетних, систематически совершающих следующие антиобщественные действия:
1) систематическое употребление наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
2) бродяжничество и попрошайничество;
3) иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц:
а) агрессивно-насильственные действия;
б) корыстные действия;
в) антиобщественные действия в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
г) действия, нарушающие права и законные интересы других лиц.
По нашему мнению, указанное право даст возможность рассматривать ЦВСНП как профилактические воспитательные учреждения, в которые за помощью могут обратиться законные представители несовершеннолетних в целях своевременного проведения с несовершеннолетними воспитательной и психологической работы, работы с семьей, направленной на восстановление детско-родительских отношений.
Цель работы ОВД в ОСПБПН — оказать своевременную помощь оступившемуся ребенку, помочь ему стать законопослушным гражданином. В связи с этим обстоятельством среди мер, применяемых к несовершеннолетним, доминирует не наказание, а именно различного рода воспитательные меры. Направление несовершеннолетних в ЦВСНП является одной из них.
Считаем необходимым минимизировать принудительное помещение несовершеннолетних в центры. Предлагаем сделать работу ЦВСНП более открытой: для проведения занятий с детьми привлекать волонтерские и общественные организации, работать с несовершеннолетними правонарушителями в рамках разработанных индивидуальных воспитательных и психологических программ.
На наш взгляд, необходимо расширить профилактические возможности ЦВСНП в части развития воспитательной и психологической
работы с подростками, работы с семьей, направленной на восстановление детско-роди-тельских отношений. Необходим индивидуальный, особый подход к каждому ребенку [9], учитывающий возрастные и психологические характеристики, социальную среду, в которой формируется личность подростка.
Стоит заметить, что во всех государствах постсоветского пространства действуют учреждения, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей. Во многих странах единственным отличием является название данных учреждений.
Так, в Республиках Азербайджан, Грузия, Молдова, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, а также в Украине осуществляют свою деятельность приемники-распределители для несовершеннолетних. В Армении функционирует Центр приема и ориентации детей Армянского фонда помощи в г. Ереване, помещение детей осуществляется через МВД Республики Армения. В Кыргызстане действует центр адаптации и реабилитации несовершеннолетних.
Стоит обратить внимание на особенности содержания и наличие иных категорий несовершеннолетних, доставляемых в указанные учреждения, которые существенно отличаются от российских.
Так, в соответствии со ст. 22 Закона от 31 мая 2003 г. № 200-З Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [7] как отдельные категории несовершеннолетних, которые могут быть помещены в приемники-распределители Республики Беларусь, выделяются:
1) безнадзорные или беспризорные — до установления их личности и передачи специальным учебно-воспитательным или лечебно-воспитательным учреждениям либо законным представителям;
2) несовершеннолетние, которые не имеют места жительства или не проживают постоянно на территории Республики Беларусь, где ими были совершены административные правонарушения или общественно опасные деяния. Стоит отметить, что вторая категория несовершеннолетних применима к несовершеннолетним иностранным гражданам и лицам без гражданства.
В соответствии со ст. ст. 19, 20 Закона Кыргызской Республики от 25 июня 2005 г. № 82 «О профилактике правонарушений в Кыргызской Республике», помещение в центры адаптации и реабилитации для несовершеннолетних в качестве меры индивидуальной профилактики предусматривается для несовершеннолетних,
которые систематически самовольно покидают семьи в возрасте до 16 лет или самовольно уходят из специальных учебно-воспитательных учреждений [6].
Представляет интерес изучение опыта Республики Казахстан в части реализации на ее территории государственного проекта «Юве-нальная юстиция в Казахстане» [8]. Юве-нальная полиция Казахстана включает в себя следователей и оперуполномоченных криминальной полиции по делам несовершеннолетних, участковых инспекторов полиции по делам несовершеннолетних. Полицейскими широко используется возможность взаимодействия с ювенальными судьями. В ходе уголовного судопроизводства в соответствии с Законом Республики Казахстан от 28 января 2011 г. «О медиации» участвуют медиаторы, целью которых является урегулирование споров между сторонами и достижение между ними и взаимоприемлемого решения [8, с. 98]. Важно отметить, что в случае примирения несовершеннолетнего обвиняемого с потерпевшим проведение судебного заседания является обязательным в целях разъяснения ребенку последствий совершения повторных правонарушений.
Основаниями помещения несовершеннолетних в центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних (далее — ЦВИАРН), помимо постановления органа уголовного преследования, санкционированное прокурором, или постановление суда; постановление начальника (заместителя начальника) городского, районного, линейного ОВД является постановление органа опеки и попечительства [5].
В настоящее время деятельность ОВД по направлению несовершеннолетних в центры осуществляется согласно ст. 10 Закона Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. № 591 «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности» [5]. В ЦВИАРН предусмотрено содержание:
1) обвиняемых в совершении преступлений в случаях, когда по условиям жизни и воспитания невозможно дальнейшее их проживание по прежнему месту жительства;
2) безнадзорных и беспризорных в возрасте от трех до восемнадцати лет для установления родителей или других законных представителей;
3) оставшихся без попечения законных представителей, в случае невозможности их своевременного устройства, а также отобранных при непосредственной угрозе их жизни или здоровью органом опеки и попечительства от законных представителей.
Стоит отметить, что помещение в ЦВИ-АРН обвиняемых в совершении преступлений в случаях, когда по условиям жизни и воспитания невозможно дальнейшее их проживание по прежнему месту жительства, в некоторых случаях рассматривается как альтернатива содержанию в следственном изоляторе.
При этом система защиты прав несовершеннолетних представляет собой два основных направления: профилактическая деятельность, которая реализуется в рамках «организационной защиты», в таком случае семьи, осознавая появившиеся у них трудности, могут самостоятельно обратиться за помощью в органы внутренних дел; второе направление — «правовая защита» прав и интересов несовершеннолетнего, когда есть основания полагать, что ситуация в семье принимает опасный характер для ребенка или же имеются доказательства совершения в отношении несовершеннолетнего уголовно наказуемого деяния. Соответственно, для каждого направления действуют определенные программы, в рамках которых подростки посещают государственные и частные учреждения профилактики преступности и правонарушений несовершеннолетних.
По нашему мнению, первое направление может быть применимо и в России. На практике часто возникают случаи, когда в ЦВСНП обращаются сами родители, поскольку не справляются с воспитанием ребенка, систематически совершающего административные правонарушения. Сегодня оказать помощь семье в данной ситуации могут только сотрудники ПДН, которые при наличии достаточных на то оснований (совершение правонарушения, наличие определенных условий и пр.) могут собрать необходимые документы и направить подростка в центр. Однако в силу большой загруженности сотрудников ПДН пакет документов для помещения еще одного ребенка в ЦВСНП собрать достаточно сложно. Именно поэтому такие дети попадают в центры достаточно редко.
На наш взгляд, развитие ОСПБПН может найти отражение в упрощении административных процедур по помещению несовершеннолетних в ЦВСНП, в части категории несовершеннолетних «систематически совершающих антиобщественные действия», в том числе, когда родители (законные представители) сами обращаются за помощью к сотрудникам ОВД.
Следующим проблемным вопросом реализации административной деятельности ЦВСНП является работа по передаче несовершеннолетних иностранных граждан законным представителям.
В настоящее время в Российской Федерации действуют 9 транзитных ЦВСНП, которые
в установленном порядке доставляют несовершеннолетних к месту их устройства. Соглашением о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания от 7 октября 2002 г. установлен конкретный перечень транзитных ЦВСНП, которые осуществляют межгосударственную перевозку несовершеннолетних [2].
Стоит отметить, что ЦВСНП ежегодно принимают более 12 тысяч несовершеннолетних, около 2 тысяч из них являются жителями государств-участников Содружества Независимых Государств. Сотрудниками полиции на территории Российской Федерации также выявляются несовершеннолетние граждане других иностранных государств, оставившие государство постоянного проживания без разрешения родителей. Их также доставляют в ЦВСНП.
При этом до сегодняшнего дня не приняты нормативные правовые акты, закрепляющие процедуру передачи несовершеннолетних иностранных граждан в государства их постоянного проживания. Нормативно закреплен лишь порядок передачи несовершеннолетних граждан стран СНГ.
Результаты проведенного социологического исследования показывают, что большинство опрошенных сотрудников ПДН (56 %) считают, что перечень категорий несовершеннолетних, помещаемых в ЦВСНП, следует расширить, ввести категорию подростков, оставивших государство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащих возвращению в государство своего постоянного проживания. Среди руководителей ЦВСПН 51 % респондентов считают целесообразным введение данной категории несовершеннолетних. Указанную идею также поддержали 28 % опрошенных сотрудников ЦВСНП.
Предлагается внести изменения в ФЗ № 120 от 24 мая 1999 г., в частности, включить в п. 2 ст. 22 указанного закона пп. 7 следующего содержания:
«7) оставившие государство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащие возвращению в государство своего постоянного проживания».
По нашему мнению, расширение круга лиц, направляемых в ЦВСНП, посредством введения указанной категории позволит урегулировать вопросы передачи несовершеннолетних иностранных граждан законным представителям, а также законодательно закрепить возможность содержания несовершеннолетних ино-
странных граждан в центрах до решения в суде вопроса о применении к ним административного наказания в виде административного выдворения.
В административной деятельности ЦВСНП сложилось немало вопросов, требующих разрешения. Как внутриорганизационная, так и внешняя административная деятельность ЦВСНП является на сегодняшний день актуальной и требующей своего творческого переосмысления с тем, чтобы сделать ее оптимальной и действенной. Предлагаем рассматривать понятие «административная деятельность ЦВСНП», как исполнительно-распорядительную деятельность должностных лиц ЦВСНП, обладающих государственно-властными полномочиями, осуществляемую посредством законодательно установленных административных процедур, форм, методов и средств в целях защиты прав несовершеннолетних, обеспечения их личной безопасности, профилактики без-
надзорности и совершения несовершеннолетними повторных правонарушений.
В рамках совершенствования административной деятельности центров особого внимания заслуживает необходимость законодательного закрепления порядка межведомственного взаимодействия и взаимоинформирования всех субъектов ОСПБПН с четко прописанными действиями сторон и указанием сроков, в которые они производятся.
А. С. Макаренко в своих трудах отмечал: «...Никакое средство нельзя рассматривать отдельно взятое от системы. Никакое средство вообще, какое бы ни взяли, не может быть признано ни хорошим, ни плохим, если мы рассматриваем его отдельно от других средств, от целой системы, от целого комплекса влияний» [10, с. 116]. Считаем, что только умелое применение всей совокупности методов воздействия обеспечивает успех в воспитании подрастающего поколения.
Список литературы:
1. Российская Федерация. Законы. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». -Текст : электронный.
2. Российская Федерация. Законы. О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания: Федеральный закон от 9 июня 2006 г. № 81- ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 24. Ст. 2556. — Текст : непосредственный.
3. Российская Федерация. Законы. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // Сборник законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. — Текст : непосредственный.
4. Республика Казахстан. Законы. О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности: закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. № 591 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2004. № 18. Ст. 105. — Текст : непосредственный.
5. Об объявлении в России Десятилетия детства: Указ Президента РФ от 29 мая 2017 г. № 240 // Российская газета. 2017. 30 мая. — Текст : непосредственный.
6. Кыргызская республика. Законы. О профилактике правонарушений в Кыргызской Республике: закон Кыргызской Республики от
25 июня 2005 г. № 82 // Республиканские газета «Эркин-Тоо» (в редакции Законов КР от
26 июля 2011 г. № 141, 16 июля 2012 г. № 114, 26 января 2015 г. № 26, 27 апреля 2017 г. № 64) [Электронный ресурс]. URL: http:// www.un.org/documents (дата обращения: 23.08.2019). — Текст : электронный.
7. Республика Беларусь. Законы. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: закон от 31 мая 2003 г. № 200-З Республики Беларусь [Электронный ресурс]. URL:http://zakonby. net/zakon/63272-zakon-respubliki-belaruspro-filaktiki beznadzornosti-i-pravonarusheniy-nes-overshennoletnihquot.html (дата обращения: 23.08.2019). — Текст : электронный.
8. Витковская, С. Республика Казахстан. Уникальный прецедент, необычный даже для мировой практики. // Демографические и экономические аспекты ювенальной юстиции. 2008. № 16. — Текст : непосредственный.
9. Кирюхин, В. В. Административно-правовые меры по профилактике правонарушений и охране несовершеннолетних в деятельности полиции в дореволюционной России // Труды Академии управления МВД России. — М., 2016. № 2. — Текст : непосредственный.
10. Макаренко, А. С. Педагогические сочинения. Т. 5. — М., 1985. —Текст : непосредственный.
11. Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: учебник: в 2-х ч. — М., Академия управления МВД России, 2017. Ч. 1. — 284 с. — Текст : непосредственный.
12. Профилактика правонарушений и преступлений несовершеннолетних / под ред. А. В. Заряева, В. А. Леликова, С. Т. Гав-рилова. — Воронеж, 2014. — Текст : непосредственный.
13. Расширенное заседание коллегии МВД России // Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. URL:http://www. kremlin.ru/events/ president/news/59913 (дата обращения: 14.09.2019). — Текст : электронный.
14. Сборник о результатах работы центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. - ГУОООП МВД России. - М., 2018. — Текст : непосредственный.
15. Состояние преступности в России за январь-декабрь 2018 года // Статистический сборник ФКУ ГИАЦ МВД России [Электронный ресурс]. Доступ из ИМТС ОВД. — Текст : электронный.
16. Широкова, А. А. Каждый год места своего пребывания самовольно оставляют свыше 50 тысяч несовершеннолетних // Инспектор по делам несовершеннолетних. 2015. № 5. — Текст : непосредственный.
