CC BY
54Закон и право. 2021. № 12. С. 48-53. Law and legislation. 2021;(12):48-53.
Научная статья
УДК 342 NIION: 1997-0063-12/21-010
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-48-53 MOSURED: 77/27-001-2021-12-210
Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации
Мария Владиславовна Мозжухина
Академия управления МВД России, Москва, Россия, mmozzhukhina@mvd.ru
Аннотация. В статье изложены основные аспекты современного состояния административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан РФ, обозначена роль цифровизации в развитии государственного управления, предложен комплекс мер для решения существующих недостатков в данной области.
Ключевые слова: граждане РФ, регистрационно-паспортный учет, административно-правовое регулирование, нормативные правовые акты, информационные ресурсы, учеты МВД России, органы внутренних дел, органы государственной власти, информационное взаимодействие.
Для цитирования: Мозжухина М.В. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации // Закон и право. 2021. № 12. С. 48—53. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-48-53.
Original article
Administrative-legal regulation of the activity of interior bodies in the sphere of registration and passport work of the Russian Federation citizen
Maria V. Mozzhukhina
Academy of Management of the Interior Ministry of Russia, Moscow, Russia, mmozzhukhina@mvd.ru
Abstract. The article outlines the main aspects of the current state of administrative-legal regulation of the activity of interior bodies in the sphere of registration and passport work of the Russian Federation citizen, the role of digitalization in the development of public administration, a set of measures in proposed to solve the existing shortcomings in this area.
Keywords: citizens of the Russian Federation, registration and passport accounting, administrative and legal regulation, regulatory legal acts, information resources, records of the MIA of Russia, internal affairs bodies, government bodies, information interaction.
For citation: Mozzhukhina M.V. Administrative-legal regulation of the activity of interior bodies in the sphere of registration and passport work of the Russian Federation citizen // Law and legislation. 2021 ; (12):48—53. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-48-53.
Исследование проблем административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел (далее — ОВД) в сфере регистрационно-паспортного учета (да© Мозжухина М.В., 2021.
лее — РПУ, если не сказано иное) граждан РФ «в настоящее время имеет важное государственное значение, требует постоянного рассмотрения вопросов правового совершенствования, дополнительной организации и усилий в данной сфере правоотношений» [7, с. 170].
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
Следует отметить, что современное состояние административно-правового регулирования рассматриваемой деятельности зависит от объективных изменений, произошедших в обществе и государстве в политической [10] и социально-экономической сферах [14; 17, pp. 228—239], а также на мировой арене.
Все это оказывает непосредственное влияние на правовое регулирование миграционных процессов [16, 17023], вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [1; 15, 243—251], а также обеспечения национальной безопасности в целом [3; 9].
К ключевым факторам также можно отнести глобальный технический прогресс, основанный на развитии информационных технологий и вызвавший потребность в цифровизации государственного управления в интересах удобства граждан, в частности, упрощения административных процедур, сокращения сроков оказания государственных услуг, а также обеспечения эффективности деятельности госаппарата, в том числе снижения нагрузки на сотрудников органов внутренних дел, оказывающих государственные услуги, перевод в автоматическую форму заполнения заявлений от гражданина для исклю -чения ручного труда сотрудника и избежания искажения информации в государственных информационных банках данных.
Сложившаяся в последние годы эпидемиологическая ситуация, связанная с введением карантинных мероприятий и вводимых ограничений в связи с коронавирусной пандемией [13, с. 90—94], которые также влияют на перемещение населения, отразилась на вопросах административно -правового регулирования РПУ граждан РФ.
В целях осуществления выплат семьям с детьми, пособий по безработице в период пандемии новой коронавирусной инфекции существует объективная потребность в глубоком и грамотном развитии информационных технологий в сфере РПУ граждан РФ [6, с. 129]. Потребность в защите населения от заражения коронавирусной инфекцией заставила более активно внедрять и применять дистанционные формы общения граждан и государственных органов. На этом фоне увеличилось количество поданных гражданами через Интернет заявлений о предоставлении государственных услуг в сфере РПУ. Однако обеспечение возможности дистанционного получения заявителем результата упомянутых услуг без личного посещения подразделения по вопросам миграции требует глубокого и комплексного подхода как в части правового регулирования, так и практической реализации.
Стоит упомянуть об издании Указа Президента РФ от 18 апреля 2020 г. № 275 «О приостановлении течения сроков действия некоторых документов граждан РФ», административными правовыми нормами которого установлено продление истекшего в период действия ограничительных мер (самоизоляции) срока действия пас -портов граждан РФ (по достижению 20 и 45-летнего возраста), что позволило не допустить ухудшения положения российских граждан, связанных с невозможностью, например, осуществлять банковские или иные финансовые операции, для которых необходимо предъявление действительного паспорта.
На фоне этих факторов представляется обоснованной необходимость совершенствования административных правовых норм, форм и методов деятельности ОВД и административных правоотношений субъектов в сфере РПУ граждан РФ в целях обеспечения эффективного государственного управления, соблюдения конституционных прав и свобод граждан. Решение указанных проблем возможно по результатам проведенного нами анализа соответствующих административных правовых источников, исследования состояния системы РПУ граждан РФ, изучения механизма административно-правового регулирования деятельности ОВД в данной области. Необходимо отметить, что глубокое изучение указанных вопросов можно провести с учетом переосмысления и выработки понятия «ре-гистрационно-паспортный учет граждан РФ», наиболее точно отвечающего происходящим изменениям в обществе в настоящее время.
С нашей точки зрения, регистрационно-паспортный учет граждан РФ следует понимать как администрирование общественных отношений между государством и гражданами РФ уполномоченными субъектами на основании административных правовых норм в процессе постановки и снятия с регистрационного учета граждан РФ, выдачи паспортов гражданина РФ (иных удостоверений личности), контроля за соблюдением правил регистрации, выявления административных правонарушений и привлечения правонарушителей к ответственности, а также предоставления адресно-справочной информации.
Анализ состояния и произошедших изменений миграционного законодательства РФ показывает, что эффективность применения некоторых положений законов в ходе реализации миграционной политики РФ достаточно неоднозначна [5, с. 84—85]. Проанализировав современные административно-правовые источники РПУ
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
граждан РФ, обращаем внимание на отсутствие федерального закона «О паспорте гражданина РФ», наличие многочисленных поправок, внесенных в Закон РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», которые требуют пересмотра, внесения изменений и рассмотрения вопроса об издании нового нормативного правового акта.
Полагаем, что современная практика регулирования внутригосударственных отношений требует установления более понятных и простых правил поведения граждан РФ в сфере РПУ, что возможно на основе комплексного подхода к принятию законодательства в этой области.
В настоящее время на формирование административно-правовой основы РПУ граждан РФ в качестве одного из важнейших факторов, влияющих на развитие государственного управления, выступает цифровизация, пронизывающая все направления государственного управления. Это проявляется также и в изменении законодательства РФ в целях цифровой трансформации массовых социально значимых государственных услуг, защиты персональных данных граждан в цифровой среде и др. В связи с этим одним из основополагающих шагов в ходе совершенствования законодательства считаем необходимым подготовку и принятие проекта федерального закона «О праве граждан РФ на свободу передвижения в пределах РФ и документах, удостоверяющих личность гражданина РФ».
Этот федеральный закон должен содержать следующие разделы: общие положения, включая предмет регулирования, действие закона в пространстве, во времени и по кругу лиц, основные понятия, используемые в законе (предложены ранее не урегулированные на законодательном уровне понятия: «регистрационно-паспортный учет граждан РФ», «паспорт, удостоверяющий личность гражданина РФ, в том числе содержащий электронный носитель информации», «временное удостоверение личности гражданина РФ», «адресно-справочная информация»), органы, осуществляющие выдачу документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства и их полномочия, исчисление сроков, глава о документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, главы о регистрационном учете граждан РФ, о едином государственном реестре регистрационного учета граждан РФ и документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, заключительные и переходные положения.
Также необходимо своевременно вносить изменения в документы стратегического планирования в рассматриваемой области, в частности, в Концепцию государственной миграционной политики.
Комплексное исследование проблем и внесение изменений в систему РПУ, совершенствование законодательства и административной деятельности будет неполным без учета результатов исследования зарубежного опыта правового регулирования деятельности ОВД в области РПУ населения, сравнительной характеристики опыта РФ и ведущих стран Европы, Америки и государств СНГ [12; 11].
Проведенный анализ показывает, что правила учета населения в США чрезмерно демократизированы, в связи с чем, рассматривая вопрос о возможности применения их в традиционном российском обществе, можно предположить, что такой подход не приведет к совершенствованию национальной системы РПУ в России и необходимому контролю в целях обеспечения общественной безопасности.
Что же касается рассматриваемой системы в ФРГ, то вопросы регистрации населения здесь находятся в ведении местных муниципалитетов, учет ведется также на местном уровне, что не позволяет, по нашему мнению, достаточно оперативно располагать информацией о регистрации граждан; в связи с этим использование указанных норм применительно к РФ малоэффективно как для ОВД, так и для других правоохранительных ведомств и государственных органов.
Полагаем, что наиболее приемлемой является возможная адаптация в российских условиях отдельных положений систем регистрационного учета населения государств СНГ, в частности Республики Казахстан, в части внедрения единого комплексного закона о миграции населения, цифровой регистрации и паспорта в виде пластиковой карты с электронным носителем информации (чипом), отдельных положений регулирования учета населения РК в современную модель регистрационно-паспортного учета граждан РФ.
Еще одним важным вопросом, влияющим на состояние административно-правового регулирования деятельности ОВД в сфере РПУ граждан РФ, является четкое определение компетенции полиции [2; 4].
Деятельность ОВД в сфере РПУ граждан РФ определяется полномочиями, установленными Положением о МВД России (утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об ут-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
верждении Положения о Министерстве внутренних дел РФ и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ»).
Подразделения по вопросам миграции входят в состав полиции, тогда как Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 в обязанность полиции вменяет только контроль за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и не отражает такие ключевые обязанности, как регистрационный учет граждан и выдача паспортов [8, с. 237].
Это позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования вопросов компетенции ОВД в целях достижения баланса прав и обязанностей ОВД, а также устранения существующего правового несоответствия. Кроме того, необходимо сформулировать предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» в части дополнения перечня обязанностей полиции по РПУ граждан РФ.
Исходя из характеристики административных правоотношений в сфере РПУ граждан РФ, предлагаем выработать классификацию субъектов по юридическому содержанию и определить ее следующим образом:
во-первых, лица, непосредственно участвующие в процессе оказания государственных услуг (МФЦ, собственники жилых помещений и др.);
во-вторых, поставщики информации (администрации гостиниц, медицинских организаций, учреждений уголовно-исполнительной системы);
в-третьих, потребители информации (органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие организации и др.).
Рассматривая РПУ граждан РФ, важно отметить необходимость совершенствования взаимодействия между субъектами административных правоотношений в указанной сфере с учетом перехода в цифровое пространство с использованием современных информационных технологий, что позволит повысить эффективность РПУ в целом. Например, подготовка и внедрение методических рекомендаций по взаимодействию органов внутренних дел и многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг при оказании услуг в сфере РПУ граждан РФ позволит ускорить процесс перехода на «безбумажное» взаимодействие меж-
ду субъектами данных правоотношений и позитивно скажется на качестве их взаимодействия.
В качестве характерных форм и методов применительно к административной деятельности в сфере РПУ граждан РФ предлагается рассмотреть основные формы правотворческой и правоприменительной деятельности ОВД, процедурные и контрольные методы, используя которые представляется необходимым заменить устаревшие, по нашему мнению, такие административные акты, как паспорт гражданина РФ в виде бумажного буклета, штамп о регистрации по месту жительства, штамп о снятии с регистрационного учета по месту жительства (оттиск, проставляемый в бумажном паспорте), свидетельство о регистрации по месту пребывания, адресную справку на более совершенные и унифицированные — паспорт гражданина РФ в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, удостоверяющий личность гражданина РФ на территории РФ и идентифицирующий гражданина в цифровой государственной среде, цифровую регистрацию в виде занесения записи в единый государственный реестр учета граждан РФ и документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, что позволит обеспечить доступ к актуальной информации о РПУ граждан РФ и уполномоченным органам власти, и организациям по защищенным каналам связи в унифицированном формате, а граждан избавит от необходимости предоставлять бумажные копии либо справки в процессе оказания им государственных, муниципальных, социальных либо коммерческих услуг.
Перевод регистрационного учета граждан на «реестровую» модель, по нашему мнению, позволит автоматизировать процессы оказания российским гражданам государственных услуг в сфере миграции, минимизировать трудозатраты сотрудников подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России и, как следствие, исключить нарушение сроков их оказания, повысить качество предоставления услуг и главное — упростить для граждан процедуру получения регистрационно-паспортных документов [7, с 173].
Принятие и реализация указанных мер будут способствовать повышению эффективности деятельности подразделений по вопросам миграции территориальных ОВД РФ, обеспечат удобство для граждан и упорядочат оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
Список источников
1. Административная деятельность ОВД: Учебник / Кол. авт. Под ред. М.В. Костеннико-ва, А.В. Куракина. М.: Юрайт, 2014. 521 с.
2. Административно-правовой статус органов исполнительной власти: Учеб. пособие / Прудникова Т.А., Редкоус В.М., Акимова С.А. М., 2012. 140 с.
3. Глобализация — безопасность государства — национальные интересы: доктрина права и правовая жизнь: Монография. Тамбов, 2020. 476 с.
4. Доктрина права и безопасность в современном мире: Монография / Отв. ред. Р.В. Пузиков, Я. Зелиньский. Тамбов: ТГУ, 2020. 425 с.
5. Масюк В.В. Наиболее актуальные вопросы оказания юридической помощи физическим и юридическим лицам, связанные с изменениями миграционного законодательства РФ // Совр. гуманитарные технологии в высшем образовании: состояние и перспектива развития: Сб. публ. препод. и студентов / Под общ. ред.
B.Д. Серякова М., 2019.
6. Мозжухина М.В. Административно-правовое регулирование обеспечения регистрацион-но-паспортного учета граждан Российской Федерации информационными технологиями // Вестник ВИПК МВД РФ. 2020. № 3 (55).
7. Мозжухина М.В. Некоторые вопросы административной деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан РФ // Закон и право. 2019. № 8.
C. 170—173.
8. Мозжухина М.В. Основные направления совершенствования компетенции органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортно-го учета граждан РФ // Гос. служба и кадры. 2020. № 5.
9. Правовая основа обеспечения национальной безопасности РФ: Монография / Отв. ред. А.А. Опалев. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 512 с.
10. Публичная власть: система, компетенции / Кобзарь-Фролова М.Н., Васянина Е.Л., Виноградова Е.В., Глазунова И.В., Гришковец А.А., Запольский С.В., Сморчкова Л.Н., Щукина Т.В. и др. Воронеж, 2021. 237 с.
11. Редкоус В.М. Административно-правовая основа обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках СНГ: Монография. Пятигорск, 2010. 491 с.
12. Редкоус В.М. Законодательное обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках СНГ и его учет в российских условиях: Монография. Пятигорск, 2008. 339 с.
13. Редкоус В.М. К вопросу об определении административно-правового режима обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) // Вестник Пермского ин-та ФСИН России. 2020. № 2 (37). С. 90-94.
14. Современные правовые формы и методы администрирования в экономической сфере РФ: Монография. М., 2020. Ч. I. 384 с.
15. Civil Society of Modern Russia: Problems of Implementation of Constitutional Rights and Freedoms / Voronov A.M., Kobzar-Frolova M.N., Redkous V.M., Gogolev A.M. // International Journal of Economics and Business Administration. 2019. T. 7. № S1. Рр. 243-251.
16. Influence of migration Processes in Europe on Law and legal Culture of Information Society / Pevtsova E., Pevtsova N., Lavitskaya M., Redkous V., Matveeva E. In the collection: E3S Web of Conferences. 8. Сер. Innovative Technologies in Science and Education. ITSE 2020. 2020. P. 17023.
17. Yastrebova A.I.; Stakhov A.I.; Redkous V.M.; Gubin A.N.; Suchkova T. Y. State and non-state Actors Ensuring Constitutional Order and Public Security: Problems of Legal Regulation of Interaction // Revista Universidad Y Sociedad. May — Jun 2020. Vol. 12. Iss. 3. Pp. 228—239. W0S:000539097400020
References
1. Administrative Activities of the Department of internal affairs: Textbook / Call. authors; ed. M.V. Kostennikova, A.V. Kurakin. M., 2014. 521 p.
2. Administrative and Legal Status of Executive Authorities: Textbook / Prudnikova T.A., Redkous V.M., Akimova S.A. M., 2012. 140 p.
3. Globalization — State Security — National Interests: Doctrine of Law and Legal Life: Monograph. Tambov: Print-Service, 2020. 476 p.
4. Doctrine of Law and Security in the Modern World: Monograph / group of authors; otv. ed. R.V. Puzikov, I'm Zelinsky. Tambov: TSU, 2020.425 p.
5. Masyuk V.V. The Most Topical Issues of Legal Assistance to Individuals and Legal Entities Related to Changes in the Migration Legislation of the Russian Federation // Modern humanitarian technologies in higher education: state and development prospects: collection of publications of teachers and students based on the results of the international scientific and practical conference. Under the General editorship of Seryakov V.D. 2019. P. 84—85.
6. Mozzhukhina M. V. Administrative and Legal Regulation of Information Technology Provision of Registration and Passport Records of Citizen of
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
Russia / / Bulletin Advanced Training Institute of the MIA of Russia. 2020. № 3 (55).
7. Mozzhukhina M.V. Some Issues of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies in the Field of Registration and Passport Accounting of Citizen of the Russian Federation / / Law and legislation. 2019. № 8. P. 170-173.
8. Mozzhukhina M. V. The Main Directions of Improving the Competence of the internal affairs Bodies in the Field of Registration and Passport Registration of Citizens of the Russian Federation // State Service and Personnel. 2020. № 5.
9. Legal Basis for Ensuring the National Security of the Russian Federation: Monograph / Otv. ed. A.A. Opalev. M.: UNITY-DANA, 2017. 512 p.
10. Public Power: System, Competencies / Kobzar-Frolova M.N., Vasyanina E.L., Vinogradova E.V., Glazunova I.V., Grishkovets A. A., Zapolsky S.V., Redkous V.M., Smorchkova L.N., Shchukina T.V. Voronezh, 2021. 237 p.
11. Redkous V.M. Administrative and Legal Basis for Ensuring National Security in the CIS Member States: Monograph. Pyatigorsk, 2010.491 p.
12. Redkous V.M. Legislative Support of National Security in the CIS Member States and its Consideration in Russian Conditions: Monograph. Pyatigorsk, 2008.
13. Redkous V.M. On the Issue of Determining the Administrative and Legal Regime for Ensuring the Sanitary and Epidemiological Well-Being of the Population in Connection with the Spread of a New Coronavirus Infection (COVID-19) // Bulletin ofthe Perm Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 2020. № 2 (37). P. 90-94.
14. Modern Legal Forms and Methods of Administration in the Economic Sphere of the Russian Federation: Monograph / IGP RAS. M., 2020. Part I. 384 p.
15. Civil Society of Modern Russia: Problems of Implementation of Constitutional Rights and Freedoms / Voronov A.M., Kobzar-Frolova M.N., Redkous V.M., Gogolev A.M. International Journal of Economics and Business Administration. 2019. T. 7. № S1. Pp. 243-251.
16. Influence of migration Processes in Europe on Law and legal Culture of Information Society / Pevtsova E., Pevtsova N., Lavitskaya M., Redkous V., Matveeva E. In the collection: E3S Web of Conferences. 8. Сер. Innovative Technologies in Science and Education, ITSE 2020. 2020. Pp. 17023.
17. Yastrebova A.I.; Stakhov A.I.; Redkous V.M.; Gubin A.N.; Suchkova T. Y. State and non-state Actors Ensuring Constitutional Order and Public Security: Problems of Legal Regulation of Interaction // Revista Universidad Y Sociedad. MAY-JUN 2020. Vol. 12. Iss. 3. Pp. 228-239. WOS:000539097400020.
Информация об авторе
Мозжухина М.В. — адъюнкт, заместитель начальника отдела развития информационных технологий в сфере миграции Главного управления по вопросам миграции МВД России
Information about the author
Mozzhukhina M.V. — adjunct, deputy head of the information department of the general department for migration issues of the interior Ministry of Russia
Статья поступила в редакцию 27.09.2021; одобрена после рецензирования 08.11.2021; принята к публикации 14.11.2021.
The article was submitted 27.09.2021; approved after reviewing 08.11.2021; accepted for publication 14.11.2021.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
