CC BY
76УДК 34 ББК 67.401.1
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10303
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИОННО-ПАСПОРТНОГО УЧЕТА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мария Владиславовна МОЗЖУХИНА,
заместитель начальника отдела развития информационных технологий в сфере миграции Главного управления по вопросам миграции МВД России E-mail:[email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Аннотация. Автором уделено особое внимание современной системе организации регистрационно-паспорт-ного учета граждан Российской Федерации и органам внутренних дел как субъектам соответствующих административно-правовых отношений. Основным выводом проведенного исследования является обоснование необходимости укрепления управленческой вертикали в сфере регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации и дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации. Особым вкладом автора в исследование темы является предложенное определение регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации, а также разработанные предложения по совершенствованию компетенции органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан Российской Федерации.
Ключевые слова: компетенция, граждане Российской Федерации, органы государственной власти, МВД России, органы внутренних дел, полиция, административно-правовое регулирование, регистрационно-пас-портный учет, нормативные правовые акты, адресно-справочная работа, документы, удостоверяющие личность гражданина, государственная миграционная политика.
THE MAIN DIRECTIONS OF IMPROVING THE COMPETENCE OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES IN THE FIELD OF REGISTRATION AND PASSPORT REGISTRATION OF CITIZENS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Maria Vladislavovna MOZZHUKHINA,
Deputy Head of the Department for the Development of Information Technologies in the Sphere of Migration
E-mail:[email protected]
Scientific specialty: 12.00.14 — Administrative law; administrative process
Annotation. The author pays special attention to the modern system of organization of registration and passport registration of citizens of the Russian Federation and internal Affairs bodies as subjects of relevant administrative and legal relations. The main conclusions of the study are the justification for the need to strengthen the management vertical in the field of registration and passport registration of citizens of the Russian Federation and further improve the administrative and legal regulation of the activities of internal Affairs bodies in the field of registration and passport registration of citizens of the Russian Federation. The author's special contribution to the research is the proposed definition of registration and passport registration of citizens of the Russian Federation, as well as the developed proposals for improving the competence of internal Affairs bodies in the field of registration and passport registration of citizens of the Russian Federation.
Key words: competence, citizens of the Russian Federation, public authorities, the Ministry of Internal Affairs of Russia, internal affairs bodies, police, administrative and legal regulation, registration and passport registration, regulatory legal acts, address and reference work, identity documents of a citizen, state migration policy.
№ 5/2020
В настоящее время одной из важнейших задач развития компетенции органов внутренних дел является совершенствование административно-правового обеспечения охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, играющих ведущую роль в безопасном функционировании государственных институтов, реализации прав и свобод человека и гражданина. Компетенция органов внутренних дел, несмотря на дискуссион-ность ее определения1, большинством ученых-административистов рассматривается как совокупность обязанностей и прав органов внутренних дел, предоставленных им для реализации целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел2. Регистрационно-паспортный учет граждан РФ в свете современных научно-правовых представлений3 определяется как деятельность уполномоченных органов по внесению и хранению сведений о регистрации и снятии граждан РФ с учета по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ на основании документов, удостоверяющих личность (паспортов). Особую актуальность это приобретает в связи с внесением изменений в Конституцию РФ4 Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ5.
Основными субъектами административных правоотношений в сфере регистрационно-пас-портного учета граждан РФ являются органы внутренних дел, которые, в свою очередь, входят в единую централизованную систему МВД России6, включающую подразделения центрального аппарата, территориальных органов на региональном и районном уровнях. Данный тезис подтверждается положениями основополагающих нормативных правовых актов в сфере регистрационно-паспортного учета граждан России, в частности Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»7, Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»8, постановления Правительства РФ от 08.07.1997 № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»9 и др.
Говоря о системе организации регистраци-онно-паспортного учета на современном этапе ее совершенствования, необходимо акцентировать внимание на Указе Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании
государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере мигра-ции»10, в соответствии с которым была упразднена Федеральная миграционная служба, а ее функции и полномочия переданы МВД России, что на определенный период времени повлекло снижение эффективности в деятельности органов государственного управления в указанной сфере в период проводимой реорганизации.
Кроме того, следует отметить, что Федеральный закон «О полиции» в обязанность полиции вменяет только контроль за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и не отражает такие ключевые обязанности, как регистрационный учет граждан и выдача паспортов. При этом к полномочиям МВД России, установленным Положением о МВД России, утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699, и представляющим интерес в рамках настоящего исследования, отнесены:
■ регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ;
■ организация и осуществление контроля за соблюдением гражданами РФ, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ;
■ выдача и замена гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность на территории РФ;
■ адресно-справочная работа;
■ ведение базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ осуществление адресно-справочной работы;
■ учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина РФ.
Стоит подчеркнуть, что перечисленные полномочия МВД России организуются и обеспечиваются Главным управлением по вопросам
№ 5/2020
миграции МВД России и подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном уровне, а непосредственно осуществляются подразделениями по вопросам миграции территориальных органов МВД России на районном уровне.
На основании Положения о Главном управлении по вопросам миграции МВД России11 оно, являясь самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД России, совместно с территориальными органами МВД России на региональном уровне выполняют следующие задачи:
■ обобщение практики применения законодательства РФ и выработка соответствующих правовых, организационных и иных мер по повышению эффективности деятельности территориальных органов МВД России, их структурных подразделений, по вопросам регистрационно-паспортного учета граждан РФ;
■ определение приоритетных направлений совершенствования служебной деятельности территориальных органов МВД России, их структурных подразделений по вопросам регистрационно-паспортного учета граждан РФ;
■ организация и координация деятельности территориальных органов МВД России по регистрационному учету граждан РФ, осуществлению контроля за соблюдением правил регистрации, выдаче и замене паспортов граждан РФ, формированию и ведению базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан РФ, а также адресно-справочной работы;
■ осуществление контроля качества предоставления органами внутренних дел государственных услуг в сфере регистрацион-но-паспортного учета граждан РФ, обеспечения их доступности;
■ проведение мониторинга удовлетворенности заявителей качеством государственных услуг в сфере регистрационно-паспор-тного учета граждан РФ, предоставляемых органами внутренних дел, обеспечением их доступности;
■ разработка проектов типовых положений о подразделениях по вопросам миграции территориальных органов МВД России, а также участие в разработке типовых штатных расписаний указанных подразделений.
Что же касается подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном уровне, то в соответствии с Типовым положением о подразделении по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне, утвержденным приказом МВД России от 27 апреля 2016 г. № 21412, указанные подразделения находятся в непосредственном подчинении руководителя (начальника) соответствующего территориального органа, а ГУВМ МВД России при этом осуществляет организационно-методическое обеспечение их деятельности.
К функциям и полномочиям подразделения по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне отнесены вопросы осуществления в установленном порядке выдачи (замены) паспорта гражданина РФ и их учета (выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительным), регистрационного учета граждан РФ, контроля за соблюдением правил регистрации, ведение адресно-справочной работы, а также участие в формировании федеральных баз данных в сфере регистрационно-паспортного учета граждан, своевременное внесение в них сведений.
Отметим, что подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне вправе осуществлять проверки состояния работы по вопросам миграции в органах, организациях, подразделениях системы МВД России, а также участвовать в их инспектировании. Вместе с тем автором отмечается отсутствие в упомянутом Типовом положении норм, направленных на координацию деятельности подразделений по вопросам миграции районного звена, оказание им практической и методической помощи. Данное обстоятельство имеет большое значение с учетом того, что большинство функций и полномочий в сфере регистрационно-паспортного учета граждан РФ реализуются в форме государственных услуг, которые оказываются гражданам, в основном именно «районами».
Кроме того, исходя из положений приказа МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», можно сделать вывод , что подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России на районном уровне подчиняются непосредственно начальнику соответствующего территориального органа МВД России. При этом с учетом отсутствия соответству-
№ 5/2020
ющего типового положения о подразделении по вопросам миграции территориального органа МВД России на районном уровне, утвержденного приказом МВД России, не ясна достаточность существующего уровня участия ГУВМ МВД России и подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном уровне в служебной деятельности районных подразделений по вопросам миграции в сфере регистрационно-паспортного учета граждан РФ.
Следует также отметить, что Президентом РФ одобрены предложения по реформированию миграционных режимов и института гражданства РФ, содержащие дополнительные меры по обеспечению проведения реформы, в частности укреплению управленческой вертикали «центральный аппарат МВД России — миграционные подразделения территориальных органов МВД России» и дано соответствующее поручение по их реализации13.
Вместе с тем в действующей редакции Плана мероприятий по реализации в 2020— 2025 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы14 соответствующие мероприятия не нашли своего отражения, более того, по мнению автора, в упомянутом плане мероприятий вопросам регистрационно-паспортного учета граждан РФ уделено недостаточное внимание.
На основании изложенного полагаем, что в рамках проводимой работы по реализации упомянутого поручения Президента РФ особое внимание должно быть уделено вопросам совершенствования административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан РФ. С учетом этого также необходимо более активно использовать результаты сравнительно-правовых исследований в рассматриваемой области15.
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Тихомиров ЮА. Теория компетенции. М., 2001;
и др.
2 Куракин А.В. Компетенция полиции в сфере реализации законодательства об административных правонарушениях / / Административное право и практика ад-
министрирования. 2013. № 4. С. 28—48; Прудникова ТА., Редкоус В.М., Акимова CA. Административно-правовой статус органов исполнительной власти (на примере миграционных служб): Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.
3 Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1999; Панкова О.В. Административно-правовое регулирование регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; и др.
4 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (действующая редакция) // Российская газета. 2020. № 144. 4 июля.
5 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin. ru/acts/bank/45280 (дата обращения: 24.10.2020).
6 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 // СЗ РФ. 2016. № 52. Ст. 7614.
7 C3 РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
8 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
9 C3 РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.
10 C3 РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.
11 Вопросы деятельности Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 13.12.2019 № 940.
12 Об утверждении Типового положения о подразделении по вопросам миграции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне: приказ МВД России от 27.04. 2016 № 214.
13 Перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы от 6 марта 2013 года № Пр-469.
14 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.05.2020 № 1452р.
15 Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве Содружества Независимых Государств // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2016. № 3. С. 210—213 ; Редкоус В.М., Акимова CA. Административно-правовые основы регулирования миграционными процессами в Латвийской Республике // Вестн. экон. безопасности. 2016. № 1. С. 214— 217; и др.
№ 5/2020
