CC BY
255
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА, РЕГИСТРАЦИЯ ГРАЖДАН: ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ И ЗАДАЧИ
ВЮ. ДИБЕЛЬ,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России 12.00.14 - административное право; административный процесс
Аннотация: Проанализированы понятие паспортного режима, а так же взаимосвязь между паспортным режимом и регистрационным учетом граждан. Определены задачи и функции правовых режимов, в частности паспортного режима.
Ключевые слова: соблюдение прав и свобод граждан, административно-правовой режим, регистрационный учет граждан, паспортный режим, правовые нормы, правовое положение граждан России
PASSPORT SYSTEM, REGISTRATION OF CITIZENS: MAIN FUNCTIONS
AND TASKS
V.Yu. DIBEL,
candidate of jurisprudence, assistant professor, deputy chief of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation: In article are analysed concept of a passport system, and as interrelation between a passport system and the registration accounting of citizens. Tasks and functions of legal regimes, in particular a passport system are defined.
Keywords: observance of the rights and freedoms of citizens, administrative legal regime, registration accounting of citizens, passport system, rules of law, legal status of citizens of Russia.
Сравнительно недавно (в 80-е годы прошлого столетия) паспортная система определялась как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством ведения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации, а также адресно-справочной работы». При этом подразумевалось, что данное понятие заключает в себе ряд значений, а именно: это — средство учета и перемещения (миграции) населения, комплекс административно-правовых норм, а также мероприятий, при помощи которых государство ведет учет населения, его размещение в городах и иных населенных пунктах.
В научной юридической литературе паспортную систему определяли и как «комплекс административно-правовых норм, а также мероприятий, при помощи которых государство ведет учет населения, его размещения в городах и иных населенных пунктах», и как «совокупность правовых норм, регулирующих общественное отношение по поводу выдачи паспортов, прописки и выписки в целях удостоверения принадлежности к гражданству и личности владельца, обеспечению полного учета движения населения,
содействию конституционных прав и обязанностей граждан», и как «средство учета и передвижения населения».
В указанных формулировках прослеживается общая позиция: паспортная система рассматривается в первую очередь как средство обеспечения порядка учета и регулирования передвижения граждан.
В связи с принятием в 1993 г. Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», изменились не только процедуры учета за передвижением граждан, но и само понятие «паспортной системы» — в соответствии с международными правовыми нормами. Если для научных работ советского периода характерны термины «прописка», «выписка» и т.д., то современная российская теория под паспортной системой понимает «совокупность правовых норм, определяющих и закрепляющих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, регистрационного учета граждан».
Именно регистрационный учет граждан предполагает, на наш взгляд, определенный шаг вперед в
теоретическом аспекте современного понимания сущности понятия «паспортная система», обусловленного общими демократическими преобразованиями в России. Кроме того, важным представляется и отсутствие законодательной регламентации относительно выполнения гражданами своих обязанностей перед государством и обществом в праве выбора места жительства и места пребывания.
В данном контексте представляет интерес и такое современное определение паспортной системы как «совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации граждан и снятия с регистрационного учета, учета населения в регионе, передвижения населения в Российской Федерации»
Несмотря на явные изменения в теоретическом толковании понятия «паспортная система», нами за время исследования не было обнаружено действительно четкого и полного определения данного термина. Помимо выше сказанного, следует также при анализе паспортной системы и ее роли в структуре учитывать тот факт, что она предполагает наличие специфических государственных институтов (субъектов) общежития для поддержания порядка с учетом имеющихся в данном направлении ограничений. Важными элементами понятия паспортной системы являются:
1) рассмотрение анализируемого объекта паспортной системы, его целевое предназначение;
2) подход к паспортной системе как к работающему механизму;
3) наличие ограничений в паспортных правилах (порядке).
Следует отметить, что до сих пор существует устоявшееся мнение, согласно которому реализация норм паспортной системы на практике осуществляется посредством установления и поддержания в различных местностях и населенных пунктах страны паспортных режимов. Отсюда вытекает, что «паспортная система» неотделима от паспортного режима.
Но общеизвестно, что любой режим — это суть наличие каких-либо ограничений. Данный термин означает совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели.
Так, например, под юридическим режимом С.С. Алексеев понимает «целостный многократный юридический порядок, предполагающий и введение общих принципов регулирования, и указаний на содержание правосубъектности, и установления необходимых государственно-обеспечительных мер, и наличие предписаний, призванных определить действия норм во времени, решать коллизионные вопросы и т.д.».
Правовой режим определяется как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а
также позитивных обязательств и создающих особую направленность регулирования».
Так, А.М. Арбузкин и О.Д. Мурамете определяют правовой режим как сложное понятие и явление, которое включает в себя принципиальное регулирование общественных отношений, правоспособность и дееспособность, права и обязанности, весь правовой статус. Сущность правового режима определяет порядок и условия его пребывания, изменения и реализации.
Относительно паспортного режима С.В. Парфенов, например, отмечает, что это «совокупность устанавливаемых компетентными государственными органами применительно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных местностей и населенных пунктов, специальных правил, а также условий, форм и методов их реализации».
Таким образом, исходя из данного определения можно сделать вывод, что режим в рамках паспортной системы является ее составляющей в плане специальных правил и ограничений для конкретного места либо региона, не главной определяющей всей системы. В этом-то и проявляется существующее в настоящее время противоречие - отождествление части с целым.
В юридической литературе выделяются отдельные виды режимов пребывания граждан — национальный (общий) и специальный. Паспортный режим подразделяется на общий, который устанавливается в местностях и населенных пунктах для установления ограничений в регистрации, проживании, передвижении граждан, и особый режим. В населенных пунктах с особым паспортным режимом ограничен въезд и передвижение категорий граждан. Утвержден перечень территорий РФ для посещения иностранными гражданами.
Анализируя правовые виды паспортного режима, действующие на территории России, их можно разделить на:
1) паспортный режим с ограниченной регистрацией граждан по месту пребывания и по месту жительства в закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологических бедствиий, на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения массовых инфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, на территориях где введено чрезвычайное военное положение, а так же в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом, осуществляется с учетом ограничений, установленных федеральным законом. (см.: Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (в ред. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 2011 г. № 869) «Об утверждении правил регистрации и снятии граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»);
Настоящие Правила обеспечивают выполнение Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации, а также определяют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Регистрационный учет в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях возлагается на органы Федеральной миграционной службы.
Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать настоящие Правила;
2) паспортный режим в пограничной зоне;
3) паспортный режим в местах расположения особо важных объектов.
При всех различных подразделениях правовых режимов можно выделить и их общее понятие — систему соответствующих дозволенных действий, ограничений, в данном случае порядок проживания и передвижения по территории страны граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсюда вытекает, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания в пределах Российской Федерации может быть ограничен: в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных массовых заболеваний и отравления людей введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Основным средством практической реализации паспортной системы является учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, а именно — паспортов. Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных методов и приемов специального характера, которые реализуются уполномоченными на то государственными органами. Устанавливается особый порядок выдачи разрешений на передвижение в населенных пунктах с паспортными ограничениями, на должностных лиц и граждан возлагается обязанность соблюдать паспортный режим, определяются соответствующие меры ответственности, в основном административные.
Подводя итоги, можно сказать, что паспортный режим в Российской Федерации — это система правовых норм, регламентирующих порядок регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства, иностранных граждан и лиц без гражданства, с ограниченной регистрацией граждан по месту пребывания и по месту жительства в закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологических бедствий, на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения массовых инфекционных заболеваний и отравления людей введены особые условия и режимы проживания населения, на территориях где введено чрезвычайное военное положение, а также вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленных на обеспечение действий правовых норм, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение охраны общественного порядка.
Федеральная миграционная служба является основным органом исполнительной власти, которая обеспечивает регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания, ведет контроль за соблюдением учета граждан, которые пребывают на территорию Российской Федерации.
Руководство Федеральной миграционной службы и организация ее деятельности осуществляется структурными подразделениями; в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах федерального значения. Федеральная миграционная служба России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, загранаппарат, а так же иные, входящие в ее систему, организации и подразделения
Необходимо проанализировать социальное предназначение Федеральной миграционной службы, что, как представляется, является необходимым условием выяснения содержания и объема задач и функций, на них возлагаемых. Важным при этом является вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.
Известно, что характер задач любого органа государственного управления определяется его социальным назначением. Что же касается его функций, то с содержанием этого термина связывается как социальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенция соответствующего органа. Так, Г.А. Туманов полагает возможным употреблять словосочетание функции-задачи, рассматривая, таким образом, его составляющие как синонимы.
Необходимо обратить внимание, что соотношение задач и функций исполнительного органа носит весь-
ма условный характер и здесь необходимо присоединиться к точке зрения Г.А. Туманова.
1) С традиционной точки зрения, система функций органов в самом общем виде включает в себя административную — оказание государственных услуг в сфере миграции. Общие функции, согласно данной позиции, включают в себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль.
2) К специальным функциям, характеризующим органы Федеральной миграционной службы «со стороны отличия от всех иных государственных органов и общественных организаций», отнесены — общий надзор, специальный надзор, регистрационный учет граждан, правоприменительная функция. К функциям Федеральной миграционной службы, представляющих собой «синтез общих и специальных функций», причисляются воспитательная, обеспечение общественной безопасности, обслуживание, применение мер принуждения и экономическая.
Ю.П. Соловей считает, что задачи органа государственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. Функция есть практическая реализация задач. При этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач - дискретный.
Выделение функциональных позиций Федеральной миграционной службы для нас представляет определенный интерес:
совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации.
осуществления контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания в Российской Федерации1;
Функции Федеральной Миграционной службы направлены на конечный результат, а именно: соблюде-
1 Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г № 928, (в ред. Указ Президента Российской Федерации от
11 марта 2012 г. № 291) «Вопросы Федеральной миграционной службы»
ние прав и свобод граждан на передвижение, выбор места жительства, оказание государственных услуг, деятельности; установления контроля за миграционными потоками в России.
Необходимо отметить, что социальное назначение Федеральной миграционной службы состоит в оказании в пределах установленных законодательством компетенцией помощи отдельным лицам, государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и должностным лицам, реализации предоставленных им прав и свобод.
В своей деятельности Федеральная миграционная служба руководствуется законодательными и ведомственными нормативными актами, в их числе:
♦ Конституция Российской Федерации;
♦ Декларация прав и свобод человека и гражданина;
♦ Закон Российской Федерации «О государственной границе»;
♦ Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»;
♦ Закон Российской Федерации «О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации»; «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах»;
♦ Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной миграционной службы»;
♦ Постановления Правительства Российской Федерации об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию;
нормативные акты Федеральной миграционной службы России.
Подразделения Федеральной миграционной службы России во взаимодействии с органами государственной власти по управлению имеющимися в их распоряжении формами и методами деятельности осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль за выполнением иностранными гражданами установленных для них правил пребывания в России, их регистрацией и передвижением, оформляют документы на право жительства в России, принятия Российского гражданства и т.д. Осуществляют административную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стране.
Одним из важных направлений деятельности Федеральной миграционной службы является оказание помощи силовым структурам в борьбе с преступностью, участие в раскрытии преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. ФМС обеспечивает взаимодействие
между собой служб, которые находятся внутри самой системы Федеральной миграционной службы, заключающееся, прежде всего, в правовом и информационном обслуживании ее звеньев; взаимодействие между собой других органов МВД и во вне системы; организацию внутриведомственного контроля; кадровое обеспечение.
Таким образом, основные задачи Федеральной миграционной службы, это:
реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;
♦ разработка и участие в разработке проектов законодательных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов субъектов федерации и органов местного самоуправления, а также ведомственных нормативных актов по вопросам миграции, документирования, регистрационного учета граждан;
участие в работе органов государственной власти и управления по подготовке проектов нормативных актов, образцов паспортов, удостоверений личности, виз, видов на жительство, других документов для последующего их централизованного изготовления;
♦ подготовка информации по вопросам миграции и представление ее в установленном порядке в соответствующие органы государственной власти и управления, заинтересованные министерства и ведомства и другие инстанции;
охрана деятельности Федеральной миграционной службы и разработка на этой основе предложений по совершенствованию работы подразделений Федеральной миграционной службы, улучшению взаимодействия с другими службами и подразделениями органов внутренних дел, иными министерствами и ведомствами;
♦ организация и практическое взаимодействие в пределах своей компетенции с другими службами и подразделениями Министерства внутренних дел России, другими министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления и общественностью по вопросам предупреждения правонарушений и преступлений, связанных с использованием возможности въезда на территорию России, выезда за ее пределы и паспортной системы;
♦ рассмотрение поступающих заявлений, жалоб и писем граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Телеграмм российских представительств и консульских учреждений за рубежом, писем и предложений органов государственной власти и управления, публикаций и выступлений в средствах массовой информации, запросов народных депутатов;
Ф анализ практики применения нормативных актов по миграционным вопросам, разработка методических рекомендаций по ее совершенствованию.
Задачи социально-правового характера: практическое исполнение и обеспечение законодательства Российской Федерации и международных договоров о гражданстве, о въезде в Россию и выезде из России, свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства (прием граждан, выдача паспортов гражданам России, свобода передвижения, выбор места пребывания и места жительства, оформление и выдача по согласованию органов государственной безопасности заграничных паспортов по заявлениям граждан и ходатайствам организаций Российской Федерации); прием граждан, оформление и проверка заявлений и ходатайств по вопросам гражданства и представлении их с заключениями в комиссию по вопросам гражданства при Президенте России, исполнение решений по вопросам гражданства, определение принадлежности лиц, постоянно проживающих на территории России, к российскому гражданству на основании законодательства о гражданстве Российской Федерации;
выполнение законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, обеспечение регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации, выдача им документов на право проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Россию и выезд из нее;
в пределах своей компетенции взаимодействие с соответствующими подразделениями и ведомствами Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;
Предлагаемое определение понятия «паспортная система» звучит следующим образом: Паспортная система — это совокупность правовых норм и предписаний, определяющих и закрепляющих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания, а также адресно-справочной работы, осуществляемой специально уполномоченными на это органами (Федеральной миграционной службой России), и устанавливающих специальные режимы регистрационного учета граждан и контроля за передвижением населения в конкретных регионах в соответствии с их специально юридически закрепленным статусом, предполагающим определенные ограничения.
