Научная статья на тему 'История правового регулирования Российской паспортной системы'

История правового регулирования Российской паспортной системы Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2189
526
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МИГРАЦИЯ / МИГРАЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ / ПАСПОРТ / ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА / ПАСПОРТНЫЙ РЕЖИМ / РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ / ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ / MIGRATION / MIGRATION CONTROL / PASSPORT / PASSPORT SYSTEM / PASSPORT CHECKS / REGISTRATION RECORD / INTERNAL AFFAIRS AGENCIES

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Фатихов Д. Р.

В статье представлена ретроспектива отечественной паспортной системы. Исследуются вопросы возникновения паспортной системы в Российском государстве, этапы ее развития. На основе анализа нормативных правовых актов и научных публикаций автор формулирует выводы о причинах возникновения паспортной системы, целях, задачах и принципах современной паспортной системы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The history of the legal regulation of the Russian passport system

The article presents a retrospective of the domestic passport system. The issues concerning the origin of the passport system in the Russian state and the stages of its development are investigated by the author. Basing on the analysis of the normative legal acts and scientific publications the author draws the conclusions about the causes of the passport system origin, the aims, objectives and principles of the modern passport system.

Текст научной работы на тему «История правового регулирования Российской паспортной системы»

Раздел 7. Проблемы юридической науки и правоохранительной практики:

взгляд молодых исследователей

ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ

Д.Р. Фатихов

(адвокат Тюменской межрегиональной коллегии адвокатов; fatihow.damir@yandex.ru)

В статье представлена ретроспектива отечественной паспортной системы. Исследуются вопросы возникновения паспортной системы в Российском государстве, этапы ее развития. На основе анализа нормативных правовых актов и научных публикаций автор формулирует выводы о причинах возникновения паспортной системы, целях, задачах и принципах современной паспортной системы.

Ключевые слова: миграция, миграционный контроль, паспорт, паспортная система, паспортный режим, регистрационный учет, органы внутренних дел.

Российская паспортная система насчитывает более чем трехсотлетнюю историю. Возникнув в начале XVIII века в результате реформ Петра I как система контроля и регулирования перемещения населения, паспортная система прошла длительный путь становления и развития, сохранив до сегодняшнего дня свои главные задачи. Сегодня паспортная система

- сложная совокупность организационных и правовых мер, направленных на удостоверение личности, регулирование миграции населения, обеспечение прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, раскрытие правонарушений.

Все это требует постоянного совершенствования паспортной системы, что возможно при условии изучения ее исторического развития. Следует согласиться с

В.В. Левашовым в том, что достоинства и недостатки паспортной системы складывались исторически [1, с. 28].

Попытки правового регулирования порядка проживания и перемещения населения предпринимались еще в Древней Руси, они были связаны с появлением первых документов - грамот. Самое раннее известное упоминание о них относится к Лаврентьевской летописи 945 года. В более поздний период встречаются упоминания о трех основных документах - «проезжих грамотах», «жалованных грамотах»,

«отпускных грамотах». При этом «проезжие» и «жалованные» грамоты наделяли иностранцев правом въезда на территорию Древнерусского государства и удостоверяли их личность, «отпускные грамоты» давали возможность покинуть место жительства русским подданным, получившим разрешение на отъезд, а также холопам, отпущенным на волю. В отдельных источниках встречается упоминание об «опасных грамотах» - документах для приглашения иностранцев в Россию по особым случаям (приглашение ученых, инженеров, художников, ремесленников) [2, с. 63-66].

Введение документов требовало от государства и установления порядка их оборота. Постепенно менялась система выдачи грамот, которая преследовала цель централизации и усиления роли государства. Например, с принятием Судебника 1550 года отпускные грамоты холопам должны были оформляться в наместническом суде, а не собственноручно, кроме того, сокращалось количество городов, в которых они могли оформляться, и стала взиматься плата за данную услугу. При этом указанные меры носили реакционный характер государства на рост преступлений, бегство крестьян, злоупотребления должностных лиц и др. [3]

О паспортной системе, близкой к современному пониманию, следует говорить

применительно к началу XVIII века. Ее возникновение стало необходимым условием преобразований Петра I. Установление паспортной системы характеризовалось появлением новых документов для различных категорий населения. Наряду с проезжими грамотами для купцов, были введены «письменные отпуска» и «абшиды» для военнослужащих, «пропускные письма» для крестьян, «пашпорта» - для въехавших иностранцев и убывающих за пределы государства русских подданных. Иногда для «письменных отпусков» и «пашпортов» использовалось обозначение «пас» (от франц. «passe» - проход, пропуск; или от итал. «passo» - письменное разрешение). Документирование населения в указанный период приобретало формализацию. Например, выдача «пропускных писем» относилась к компетенции земского комиссара, в дальнейшем, включая выдачу паспортов, стала обязанностью полицейских органов. Выписанные документы подлежали учету, вводились требования к содержанию документов. Отдельным элементом паспортной системы петровского периода стала перепись населения. За короткий период проводились подворные и общегосударственные переписи, государственные ревизии населения, ставшие основными формами учета населения [3].

Установленная паспортная система на начальном этапе выполняла несколько основных государственных задач. Как отмечает А.И. Елистратов, к задачам паспортной системы относилось обеспечение правильного поступления податей и исправного несения повинностей, раскрытие вредных элементов, а также «со временем фискальная цель: желание извлечь выгоду для казны от самой паспортной системы» [4].

Правовое регулирование паспортной системы продолжало носить фрагментарный характер. Вместе с тем наряду с множеством указов и наказов появляются акты, образующие основу паспортной системы. К их числу следует отнести: Артикул воинский от 26 апреля 1715 года, Указ от 25 мая 1718 года «Пункты Санкт-Петербургскому Генерал-полицеймейстеру»,

Сенатский указ от 18 июня 1719 года, Плакат от 6 июля 1724 года.

С 1803 года в России вводятся печатные паспорта для купцов, мещан и крестьян. Основным документом дворян, не состоящих на государственной службе, оставлялась грамота на дворянское достоинство. В 1833 году принимается Устав о паспортах и беглых, который устанавливает запрет перемещения населения без соответствующих документов. В статье 1 Устава было отмечено: «никто не может отлучиться от места своего постоянного жительства без узаконенного вида, или паспорта» [5, с. 3].

Существенный вклад в развитие правового регулирования отечественной паспортной системы внесли Положение о видах на жительство 1984 г. и Устав о паспортах 1903 г. Принятие названных актов было связно с необходимостью дополнительного удостоверения и учета населения после отмены крепостного права. В статье

1 Устава о паспортах 1903 г. устанавливалось, что «вид на жительство служит удостоверением личности, а равно права на отлучку из места постоянного жительства в тех случаях, когда это право должно быть удостоверено».

С этого периода в России были введены такие документы, как паспортная книжка и паспорт. Вид документа зависел от сословной принадлежности владельца. Например, бессрочные паспортные книжки выдавались неслужащим дворянам, лицам, уволенным с государственной службы, офицерам и чиновникам запаса, почетным гражданам, купцам и разночинцам (ст. 38). Кроме того, был установлен порядок выдачи (замены) паспортов и паспортных книжек, требования к их содержанию и оформлению. В соответствии с Уставом о паспортах документы выдавались строго по месту жительства, в них отражались личные сведения, сведения о составе семьи, месте жительства, воинской повинности, судимости и др.

В особых случаях допускалось внесение изменений и дополнений в документы, например, при смене призывного участка или отсрочке воинской повин-

116

ности. В дальнейшем Указом от 5 октября 1906 года сельским обывателям и лицам других бывших податных сословий была предоставлена свобода избрания места постоянного жительства на одинаковых с лицами других сословий основаниях.

Новый этап развития паспортной системы связан с советским периодом. Преодоление глубокой отсталости страны требовало предельного напряжения всех сил и даже известного снижения жизненного уровня населения. Добиться этого можно было, используя мобилизационные способы, командно-административные методы управления и дальнейшее повышение уровня централизации [6, с. 17].

Начало периода характеризуется большим разнообразием документов, признаваемых удостоверяющими личность. Наряду с паспортами дореволюционного периода, действовали профсоюзные билеты, служебные удостоверения и т.п. В условиях становления советского государства была необходима и новая система учета населения. Первым шагом к формированию советской паспортной системы стали Декрет СНК РСФСР от 5 октября 1918 года «О трудовых книжках для нетру-дящихся» [7] и Декрет ВЦИК РСФСР от 25 июня 1919 года «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде» [8]. Нормативными правовыми актами взамен паспортов, удостоверений личности и иных документов были введены трудовые книжки. Трудовые книжки свидетельствовали об участии владельцев в производительной деятельности, их были обязаны иметь все достигшие возраста 16 лет. Трудовые книжки служили для удостоверения личности и выполнения трудовых обязанностей, предоставления социального обеспечения, обеспечения перемещения внутри государства. Это позволило сформировать систему первоначального учета населения в отдельных местностях, унифицировать документы, удостоверяющие личность.

Переход к новой экономической политике потребовал совершенствования паспортной системы. В новых экономических условиях перед паспортной системой стояла сложная задача; с одной стороны,

способствовать перемещению населения, с другой - обеспечивать контроль перемещения. Декретом ВЦИК РСФСР от 24 января 1922 года было предписано «предоставить всем гражданам право беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР в черте ее федеральных границ до пределов пограничных пунктов» [9]. Въезд в приграничные местности допускался в исключительных случаях по служебным командировкам с разрешения НКВД, а в пограничные пункты - с разрешения гу-бисполкомов. В связи с этим возникла необходимость введения общего для всего государства документа, удостоверяющего личность. Первоначально Декретом СНК РСФСР от 19 декабря 1922 года «О выдаче удостоверений служащим государственных учреждений и предприятий» устанавливалась обязанность всем ведомствам выработать единую форму постоянных личных удостоверений, которая согласовывалась с Рабоче-Крестьянской Инспекцией. Сотрудникам, направляемым в служебные командировки, допускалась выдача только удостоверений о занимаемой должности и особое отношение, адресованное в учреждение, куда командируется сотрудник, с изложением возлагаемого на него поручения [10].

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 года «Об удостоверении личности» были введены удостоверения личности. Они выдавались гражданам, достигшим возраста 16 лет, содержали такие сведения о владельце, как: фамилия, имя, отчество; дата рождения; место постоянного жительства; род занятий (основная профессия); отношение к отбыванию воинской повинности; семейное положение, а также информацию о несовершеннолетних детях. Удостоверения личности были единой формы, выдавались сроком до 3 лет на основании актовой (метрической) записи о рождении или справки из домуправле-ния о проживании или с места работы или службы. Выдачу удостоверений личности в городах и поселках городского типа осуществляла милиция, в сельской местности

- волостные исполнительные комитеты. Все прежние документы (паспорта, трудо-

Юридическая наука и правоохранительная практика вые книжки) с 1 января 1924 года аннулировались [11].

В дополнение и развитие настоящего акта 28 апреля 1925 года СНК РСФСР был принят декрет «О прописке граждан в городских поселениях» [12], которым в государстве был введен институт «прописки», или государственной системы учета перемещения населения. Декрет устанавливал обязанность каждого лица, прибывшего на жительство в дом, находящийся в пределах городского поселения, на срок более 3 дней, немедленно заявить о своем пребывании домовому управлению (владельцу или арендатору) дома, гостиницы или меблированных комнат. Последние в течение 48 часов вносили сведения о прибывшем в домовую книгу и регистрировали запись в соответствующем отделении милиции.

Несмотря на попытки введения в государстве единого удостоверения личности, значение иных документов продолжало сохраняться. Причиной тому было закрепление в законодательстве права, а не обязанности иметь удостоверение личности. В связи с тем, что значительная доля населения еще не имела единого удостоверения личности, а также в связи с образованием СССР, государство было вынуждено сохранить действие иных документов. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 18 июля 1927 года «Об удостоверениях личности» была введена новая форма удостоверения личности, а также были приравнены к нему такие документы, как: актовая (или старая метрическая) выписка о рождении или браке; справка домоуправления или сельского совета о проживании; удостоверение (или расчетная книжка) с места работы или службы; документы, указывающие отношение военнообязанных к военной службе, членский билет профессионального союза и документ о состоянии в учебном заведении в качестве учащегося или об окончании курса учебного заведения [13]. Удостоверения личности выдавались по месту жительства в органах милиции. В статье 4 Постановления вновь указывалось, что удостоверение личности было правом гражданина РСФСР, при этом граждане не могли быть

принуждаемы к получению удостоверений личности [13].

Вопрос о едином документе и введении паспортной системы был окончательно решен только в конце 1932 года. В условиях индустриализации государства для планового развития городского и народного хозяйства требовался оперативный и достоверный учет населения, позволяющий регулировать динамику перемещения людей. С этой целью 27 декабря 1932 года ЦИК и СНК СССР были приняты Положение о паспортах и Постановление № 1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов» [14].

С этого момента наличие паспорта для граждан СССР в возрасте 16 лет, постоянно проживающих в городах, рабочих поселках, работающих на транспорте, в совхозах и на новостройках становится обязанностью. Паспорт становится единственным документом, удостоверяющим личность; остальные документы были признаны недействительными. Паспорта выдавались органами милиции, для прибывших из других местностей допускалась выдача временных удостоверений личности сроком до 3 месяцев. Кроме того, устанавливалась единая паспортная система с обязательной пропиской по всему СССР. Граждане, меняющие место своего жительства в пределах населенных мест, где была введена паспортная система, или вновь прибывающие в эти населенные места, были обязаны предъявлять свои паспорта через домоуправления для прописки в органах милиции не позднее 24 часов с момента прибытия на новое местожительство. За нарушения правил паспортной системы устанавливалась административная ответственность (штраф до 100 рублей), за повторные нарушения, а также за подделку и подлог паспорта - уголовная ответственность.

В целях реализации паспортной системы 14 января 1933 года СНК СССР постановлением № 43 была утверждена инструкция о выдаче паспортов, которая предписывала начало выдачи паспортов в городах Москве, Ленинграде и Харькове, а

118

также в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова с 20 января, а завершение - не позднее 15 апреля 1933 года [15]. Инструкцией также определялись порядок образования пунктов по выдаче паспортов, перечень документов, служащих основанием для выдачи паспортов, и другие вопросы.

Дополнительными мерами по становлению паспортной системы были постановления СНК СССР от 28 апреля 1933 года № 861 «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР» [16] и от 19 сентября 1934 года № 2193 «О прописке паспортов колхозни-ков-отходников, поступающих на работу в предприятия без договоров с хозорганами» [17]. Актами были расширена территория действия паспортной системы. Она распространялась на все население городов, рабочих поселков, населенных пунктов, являющихся районными центрами, а также на все новостройки, на промышленные предприятия, на транспорт, совхозы, населенные пункты, где расположены МТС, и населенные пункты в пределах 100-километровой западно-европейской пограничной полосы СССР. Устанавливалось, что лица, постоянно проживающие в сельских местностях, не получали паспорт, их учет велся по поселенным спискам сельскими и поселковыми советами под наблюдением милиции. В случае, когда лица выбывали на длительное или постоянное жительство в местности, где введена паспортная система, им выдавались паспорта милицией сроком на 1 год. В случае истечения года проживания по новому месту жительства паспорт мог быть выдан на общих основаниях. Определялся порядок нахождения в местностях, где установлена паспортная система, лиц, которые не имели паспорт, или которым было отказано в выдаче паспорта, а также порядок принятия на работу, прописка колхозников-отходников. Милиции предписывалось создание паспортных отделов и столов, адресных бюро.

Как отмечает Г.С. Кусков, благодаря паспортной системе стихийное, неорганизованное передвижение населения по тер-

ритории страны приобрело упорядоченный характер, было приведено в соответствие с интересами планового развития Советского государства. Была достигнута и другая цель: из городов, рабочих поселков, новостроек было удалено в другие местности значительное количество укрывающихся кулацких элементов, преступников и лиц, ведущих паразитический образ жизни. Улучшилась охрана общественного порядка и государственной безопасности страны [18, с. 108].

Территориальные изменения, произошедшие в 1939 году, а также практика реализации паспортной системы потребовали принятия нового нормативного правового акта, целью которого стали развитие паспортной системы с учетом потребностей государства и систематизация законодательства в этой сфере. Для этого 10 сентября 1940 года Постановлением СНК СССР № 1667 было утверждено новое положение о паспортах [19]. Положение состояло из трех разделов: организационные принципы паспортной системы; прописка и выписка; ответственность за нарушение паспортной системы. Впервые подробно регламентировались вопросы паспортной и регистрационной работы. Положением был расширен круг лиц, обязанных иметь паспорта, например, к ним были отнесены все граждане СССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных центрах, населенных пунктах, где расположены МТС; во всех населенных пунктах Московской области; во всех населенных пунктах 100километровой полосы вокруг г. Ленинграда и 50-километровой полосы вокруг г. Киева; во всех населенных пунктах запретных пограничных зон и пограничной полосе вдоль всей границы СССР, а также все работающие на новостройках, водном и железнодорожном транспорте и в совхозах. Были также установлены лица, проживающие без паспортов: военнослужащие; не достигшие 16-летнего возраста; лица, находящиеся на излечении в больницах; колхозники и единоличники, временно работающие в период посевной или уборочной кампании в совхозах и МТС в пределах

своего района. Согласно положению паспорта выдавались: 1) бессрочные - лицам, награжденным орденами СССР, лицам, достигшим возраста 55 лет; инвалидам войны и труда; пенсионерам 1 и 2 групп и пенсионерам по выслуге лет; 2) сроком на 5 лет - всем гражданам от 16 до 55 лет; 3) временные удостоверения - гражданам, утратившим бессрочные и пятилетние паспорта, а также гражданам, выезжающим из местностей, где не введена паспортная система. Для иностранцев устанавливались виды на жительство. Были определены порядок выдачи, внесения записей и замены паспортов, содержание паспортов и перечень документов для их оформления.

Прописка получила также развитие в Положении о паспортах. Сохранялся период времени, в течение которого лицо должно было прописаться при прибытии на новое место жительства. От прописки были освобождены военнослужащие, размещенные в казармах и на судах, а также уволенные из частей на срок до 3 суток; колхозники, единоличники и другие лица, проживающие в сельской местности, где не введена паспортная система, прибывающие в города своей области на срок до 5 суток (регистрировались по месту проживания). Были установлены категории лиц, подлежащие выписке. К ним были отнесены все лица, выбывающие с места жительства в другие местности на срок свыше полутора месяцев, за исключением уезжающих в командировки, отпуска, на лечение, лагерные сборы и на дачи; меняющие место жительства в пределах одной местности (перемена квартиры) и умершие. Сохранялась административная и уголовная ответственность за нарушения паспортной системы. Постановлением СНК СССР от 8 февраля 1941 г. № 272 «О введении единой паспортной системы в Литовской, Латвийской и Эстонской ССР» паспортная система была введена в Литовской, Латвийской и Эстонской ССР [20].

В период Великой Отечественной войны паспортная система позволила провести мероприятия по мобилизации людских ресурсов, полному и рациональному использованию для нужд фронта и

оборонной промышленности [21, с. 8-9]. В условиях военного времени правовое регулирование паспортной системы претерпело изменения. Усложнялись процедуры удостоверения личности, выдачи паспортов, ужесточались требования по прописке. Так, устанавливалась явка в милицию граждан для получения разрешения на прописку. В 1942 году была проведена перерегистрация паспортов граждан, проживающих в местах с особым порядком прописки.

В послевоенные годы паспортная система была направлена на учет населения, установление места жительства эвакуированных лиц, поиск детей и решение других задач восстановления народного хозяйства. Одним из первых документов этого периода стало Постановление СНК СССР от 4 октября 1945 года «О паспортизации населения», целью которого было определение общей численности населения страны. Постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 года № 2666-1124 было принято новое Положение о паспортах. В результате был расширен перечень территорий, где наличие паспортов было обязательным, сохранялся институт прописки, вводились временная прописка и процедура документирования убытия с места жительства. Прописка осуществлялась при смене места жительства на срок более 3 дней.

Очередным этапом развития паспортной системы стало принятие последнего советского положения о паспортах

- «Об утверждении положения о паспортной системе в СССР», которое было утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. № 677 [22]. Нововведением становится требование об обязанности всем гражданам в возрасте 16 лет иметь паспорт, включая жителей сельской местности. Были введены новые бланки паспорта, требования к их содержанию, порядок выдачи, замены и внесения записей. Устанавливалось требование по вклеиванию в паспорт новых фотографических карточек граждан в возрасте 25 и 45 лет. Ответственными за соблюдение правил паспортной системы были опреде-

120

лены: начальники жилищно-эксплуатационных (коммунальных) контор (отделов), управляющие домами, коменданты домов и общежитий, председатели жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативов; директора (заведующие) гостиниц, санаториев и других подобных учреждений, в которых находящиеся граждане подлежат прописке или регистрации.

Институт прописки был сохранен. В целях реализации Положения о паспортах в части прописки дополнительно было принято Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1974 года № 678 «О некоторых правилах прописки граждан» [23]. В результате были увеличены сроки осуществления прописки (до 3 дней). Лица, прибывающие по новому месту на срок до полутора месяцев, освобождались от прописки. Для них вводился институт временной регистрации. Лица, которым было отказано в прописке в населенном пункте, куда они прибыли, обязаны были выбыть из этого населенного пункта в течение 7 дней (ранее - 3 дня). Кроме того, были смягчены ограничения на прописку по санитарным нормам. Без их учета разрешалось прописывать супругов, детей и родителей, братьев и сестер, военнослужащих на жилплощадь, где они проживали до призыва в армию и др.

Новым этапом развития паспортной системы стало принятие Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года Декларации прав и свобод человека. В статье 21 Декларации провозглашалось, что каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор местожительства и местопребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом [24]. В связи с этим Комитетом конституционного надзора СССР были даны заключения от 26 октября 1990 года № 11 (2-1) «О законодательстве по вопросам прописки граждан» и от

11 октября 1991 года № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан», в которых было установлено, что действующие положения о прописке существенно ограничивают граждан в свободе передвижения, выборе места жительства, работы,

получения образования и реализации других прав [25]. Положения о прописке были признаны утратившими силу.

В Российской Федерации в Декларации прав и свобод человека и гражданина также был провозглашен принцип свободы передвижения, места пребывания и жительства [26]. В целях реализации принципа Декларации был принят Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 52424 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [27]. В дальнейшем в Конституции Российской Федерации было окончательно закреплено, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27). В целях реализации положения Конституции Российской Федерации были приняты указы Президента Российской Федерации о документах, удостоверяющих личность (о внутреннем и заграничном паспортах), постановления Правительства Российской Федерации о правилах регистрации граждан, акты федеральных органов исполнительной власти. В результате были введены новые бланки паспортов граждан Российской Федерации, установлены иные сроки выдачи паспорта (с возраста 14 лет, замена паспорта в возрасте 20 и 45 лет), порядок оформления, выдачи и замены. Важными событиями в паспортной системе этого периода стали замена паспортов образца 1997 года, проведение всероссийской переписи населения в 2002 и 2010 годах, что позволило существенно повысить учет населения, а также обеспечить выполнение основных функций паспортной системы: обеспечение реализации прав, свобод и обязанностей граждан, содействие в обеспечении охраны общественного порядка, государственное планирование.

Особенностью современного правового регулирования является его фрагментарность. В отличие от советского периода российское законодательство не содержит единого систематизированного нормативного правового акта, определяющего пас-

Юридическая наука и правоохранительная практика портную систему. Сфера регистрационной работы регламентируется указанным выше Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации [28]. Что касается отношений в сфере документирования и удостоверения личности, то на сегодняшний день они не получили соответствующего регламентирования в законодательстве. В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [29] в Российской Федерации должен быть принят специальный федеральный закон, определяющий перечень документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации [30]. Наряду с этим должен быть установлен перечень документов, удостоверяющих личность гражданина [31].

В настоящее время нормативно определен статус лишь двух документов

- внутреннего и заграничного паспорта гражданина Российской Федерации как документов, удостоверяющих личность на территории Российской Федерации. Часть документов (дипломатический, служебный паспорт) определены как документы, удостоверяющие российское гражданство или личность за пределами Российской Федерации. В связи с этим одной из первоочередных задач, стоящих перед законодателем, является принятие федерального закона, определяющего исчерпывающий перечень документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации, документов, удостоверяющих личность российского гражданина на территории Российской Федерации и за ее пределами, общие принципы документирования и удостоверения населения.

Подводя итог ретроспективе правового регулирования отечественной паспортной системы, следует сделать следующие выводы:

1. Современная паспортная система является результатом многолетнего развития паспортных и регистрационных правил. Паспортная система, созданная в целях реализации задач государственного управления, продолжает их обеспечивать, используя при этом мало изменившийся набор методов.

2. Историю паспортной системы следует условно представить тремя этапами: дореволюционный период, советский период (1917-1990 гг.), современный период (1990 г. - по настоящее время). Несмотря на различную продолжительность, условия реализации, смену государственного строя паспортная система преследовала общую основную цель - учет и контроль перемещения населения, удостоверение и документирование личности. Однако отдельные задачи паспортной системы на каждом этапе могли отличаться.

3. Российская паспортная система нуждается в совершенствовании с учетом потребности реализации конституционных положений и экономического развития Российской Федерации. Практика свидетельствует о необходимости пересмотра значения и роли ряда документов, их содержания. Сегодня, наряду с паспортом, для участия в гражданских правовых отношениях активно используются иные документы (водительские удостоверения, СНИЛС, ИНН и др.), косвенно имеющие отношение к удостоверению личности или таковыми не являющиеся. Заграничные паспорта, имея иную цель, также активно применяются на территории России в качестве документов, удостоверяющих личность, особенно детей, платежеспособность и др. В связи с этим требуется и завершение работы по формированию перечня документов, удостоверяющих личность и гражданство.

1. Левашов В.В. Становление советской паспортной системы // Вопросы совершенствования управления органами внутренних дел: реферативный сборник. 1990. № 2. С. 28-30

122

2. Мулюкин А.С. Приезд иностранцев в Московское государство. СПб., 1909. 286 с.

3. ФМС России. История создания [Электронный ресурс] // Интернет-сайт ФМС России. Ц^: http://www.fms.gov. m/about/Ыstory/ (дата обращения: 14 мая 2013 г.).

4. Елистратов А.И. Административное право. М.: Типография И.Д. Сытина, 1911.

5. Свод законов Российской империи. Т. 14. СПб., 1854.

6. Мулукаев Р.С. К вопросу об историческом опыте XX века // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2008. № 1. С. 15-22.

7. СУ РСФСР. 1918. № 73. Ст. 792.

8. СУ РСФСР. 1919. № 28. Ст. 315.

9. СУ РСФСР. 1922. № 11. Ст. 106.

10. СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 5.

11. СУ РСФСР. 1923. № 61. Ст. 575.

12. СУ РСФСР. 1925. № 28. Ст. 197.

13. СУ РСФСР. 1927. № 75. Ст. 514.

14. СЗ СССР. 1932. № 84. Ст. 516,

517.

15. СЗ СССР. 1933. № 3. Ст. 22.

16. СЗ СССР. 1933. № 28. Ст. 168.

17. СЗ СССР. 1934. № 49. Ст. 389.

18. Кусков Г.С. Основные этапы развития советской паспортной системы // Труды высшей школы МООП СССР. М.: НИиРИО ВШ МООП СССР, 1968. Вып. 20.

С. 99-112.

19. СП СССР. 1940. № 24. Ст. 591.

20. СП СССР. 1941. № 7. Ст. 104.

21. Рыбальченко Р.К. Паспортная система в СССР. Киев, 1977. 40 с.

22. Собр. постановлений Правительства СССР. 1974. № 19. Ст. 109.

23. Свод законов СССР. 1986. Т. 10.

24. ВСНД и ВС СССР. 1991. № 37. Ст. 1083.

25. ВСНД и ВС СССР. 1990. № 47. Ст. 1004; 1991. № 46. Ст. 1307.

26. О Декларации прав и свобод человека и гражданина: постановление ВС РСФСР от 22 нояб. 1991 г. № 1920-1 // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 52. Ст. 1865.

27. ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

28. Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию: постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 года № 713 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 30. Ст. 2939.

29. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.

30. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

31. Ванюшин Я.Л., Матвеева О.В. Глава 21. Административная деятельность органов внутренних дел и органов ФМС России в сфере миграции // Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Особенная: учебник / Р.Р. Але-улов [и др.]. М.: ЦОКР МВД России, 2009. 552 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.