CC BY
476
6. Цурлуй О.Ю. Пределы реализации права судебного обжалования действий (бездействия) и решений органов предварительногорасследования и прокурора// Территория науки. 2013. № 4. С. 158-167.
Гура Г.М.
ОСОБЕННОСТИ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Воронежский экономико-правовой институт
Ключевые слова: паспортная система, документ, удостоверяющий личность, регистрационный учет, место жительства, место пребывания, электронные карты.
Аннотация: Многие права и даже обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. В данной статье исследованы особенности паспортной системы и регистрационного учета в РФ, а также перспективы замены действующих паспортов на электронные карты.
Keywords: passport system, an identity document, record keeping, place of residence, place of residence, e-cards.
Abstract: Many of the rights and responsibilities even can be realized by citizens only if they have a passport or other basic document allowing to identify the person. This article examines characteristics of the passport system and the register in Russia, as well as prospects for the replacement of existing passports for electronic cards.
Актуальность данного исследования состоит в том, что в скором будущем в России предстоят изменения в форме удостоверения личности гражданина, традиционные ныне действующие паспорта будут заменены на электронные карты, которые кроме привычных персональных данных будут содержать также и биометрические.
Вначале хотелось бы вспомнить историю и основы действующей паспортной системы России.
Паспортная система - совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания.
Начало паспортизации было положено ещё в XV в. строгими мерами, принимавшимися в то время против бродяг и нищих. С середины XVII в. значение паспорта, как разрешения на отлучку из местожительства, все более и более увеличивается: для воспрепятствования дезертирству появляются военные паспорта (МПМгра88), от приезжающих из зараженных или зачумленных стран требуется так называемый чумный паспорт (Pestpass); затем появляются особые паспорта для евреев, для ремесленных учеников; в то же время возникает обязанность регистрации паспорта. Высшего развития паспортная система достигает в конце XVIII в. и начале XIX в. Между тем, паспортная система, ограничивая свободу передвижения человека, вместе с тем задерживает и промышленное развитие страны. Поэтому в середине Х1Х-го столетия паспортные стеснения в государствах западной Европы мало-помалу смягчаются. В конце XIX века и до начала Первой мировой войны паспорт не требовался для путешествий по Европе и пересечение границ было простым. Поэтому довольно мало людей имели паспорта. Слом паспортной системы в начале XIX века в Европе был результатом развитого железнодорожного движения. Железнодорожная система, резко выросшая в середине XIX века, позволяла перемещаться быстро огромному количеству пассажиров, и пересекала множество границ. Это сделало традиционную паспортную систему в Европе слишком сложной и от неё пришлось отказаться. В Османской империи и в царской России паспортная система сохранилась в дополнение к системе внутренних паспортов, контролирующих передвижение внутри страны.
Единая паспортная система в Советском Союзе была введена в ряде населенных пунктов 27 декабря 1932 года. Все граждане СССР от 16 лет, постоянно проживавшие в городах, рабочих посёлках, работающие на транспорте и в совхозах, обязаны были иметь паспорта. Сельское население страны паспортами не обеспечивалось (за исключением проживавших в десятикилометровой пограничной зоне). Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов», указываются следующие причины паспортизации: «Установить по Союзу ССР единую паспортную систему на основании положения о паспортах
Кроме внутренних общегражданских паспортов в СССР использовались также общегражданские заграничные паспорта, паспорта моряка, дипломатические паспорта, а также удостоверения личности военнослужащих.
Институт прописки был введен в СССР в 1922 году с целью обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населенных пунктах страны и всех их передвижениях. В дальнейшем, после восстановления в декабре 1932 года внутренних паспортов (сначала для ряда местностей СССР), отменённых в 1917 году, установление и развитие института прописки в СССР было тесно связано с внутренней паспортной системой. В 1932 году в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба Хотя ни одна из трёх советских Конституций не запрещала свободное перемещение граждан внутри страны, существование системы внутренних паспортов с отметкой о прописке фактически налагало ограничения на внутреннюю миграцию населения.
Постановлением Совета Министров СССР № 677 от 28.08.1974 на проживающих в сельской местности была распространена общегражданская паспортная система; согласно постановлению, выдача паспортов «гражданам СССР, которым ранее паспорта не выдавались», должна была быть осуществлена «в срок с 1 января 1976 г. по 31 декабря 1981 г.», фактически в отдаленных местностях затянулась до 1989 года.
В России прописка была в 1993 году законодательно заменена на регистрацию по месту жительства; одновременно было введено понятие регистрации по месту пребывания. По мнению некоторых наблюдателей, это произошло, в значительной мере, под давлением международных организаций, требовавших соблюдения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.
В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:
1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в вуз, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т. д.).
2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и проч.).
3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т. п.
4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны: предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами.
Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также - способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.
Правовой основой паспортной системы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Положение о паспорте моряка», «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд приказов и инструкций МВД.
Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.
Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение. [4]
Документами, удостоверяющими личность граждан Российской Федерации, необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются:
паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;
свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 14-летнего возраста;
паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, - для лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации (только при регистрации по месту пребывания).
Какие же изменения ждут паспортную систему России в скором времени? Выдача внутренних паспортов должна прекратиться по всей России с начала 2016 года. Согласно проекту Федерального закона «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации» основным удостоверением личности в стране должны стать пластиковые карты. Пилотный проект по выдаче карт стартует с середины 2015 года и охватит регионы, которые предстоит определить федеральному правительству.
Федеральная миграционная служба предлагает уже через два года полностью отказаться от выдачи россиянам внутренних паспортов. После этого ранее выданные внутренние паспорта будут сохранять силу в течение указанного в них срока действия, хотя пластиковые карты станут основным удостоверением личности в стране.
Данную инициативу можно считать прогрессивной, так как теоретически это первая реальная попытка создать единый реестр документов. Однако трудно понять, зачем нужна еще одна карта, если в ближайшее время начнут действовать Универсальные электронные карты? Особенно если учесть что на них до 2020 года должны потратить не менее 134 млрд. рублей. Сейчас регионы строят инфраструктуру для развития УЭК, но расходы на внедрение проекта зачастую непосильны для их бюджетов. Руководство ОАО «УЭК», контроль в котором принадлежит Сбербанку России, надеется, что
инвестиции в эмиссию карт погасятся за счет комиссий от транспортного приложения и платежей за ЖКХ. [5]
Положительным можно считать также то, что электронная карта будет чиповой, и на ней будут содержаться не только привычные персональные данные, но и биометрические. То есть воспользоваться фальшивым документом станет сложней.
Если гражданин не желает получать электронный паспорт, он может от этого отказаться и пользоваться традиционным удостоверением личности. Кстати сказать, замена электронных паспортов будет осуществляться чаще, чем ныне действующих. На данный момент замену паспорта производят по возрасту. И предусмотрено три процедуры: в 14 лет (получение), в 20 лет, в 45 лет. По новому порядку придется чаще обращаться за картой: авторы законопроекта определи срок действия карты в 10 лет. Еще один вопрос вызывает интерес. Чтобы идентифицировать личность, нужно иметь специальные устройства. В законопроекте ничего не сказано по этому поводу, но получается, что каждому полицейскому необходимо выдать кардридер. И не только полицейскому, медицинские учреждения, библиотеки, поезда, словом, все места, где необходимо подтверждать свою личность. Очевидно, что эти затраты составят миллиарды рублей. Гражданам же за выдачу или замену карты придется каждый раз платить. На данный момент госпошлина за выдачу паспорта - 200 рублей, но вряд ли эта сумма сохранится и для электронных паспортов. Все-таки чиповые технологии стоят дороже бумаги. [5]
Вряд ли это все проблемные вопросы, которые придется разрешить при таком масштабном изменении подхода к удостоверению личности. Хотелось бы, чтобы при разработке положений о выдаче электронных паспортов, был учтен как положительный, так и отрицательный опыт зарубежных стран, в которых действуют подобные удостоверения личности.
Список литературы 1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ). [Электронный ресурс] //Режим доступа: «Консультант Плюс» http://base.consultant.ru. 11 сентября 2013 года.
2. О гражданстве: федер закон РФ[Принят Гос. Думой 19 апр. 2002 г. №62-ФЗ] //Собрание законодательства РФ. - 03.06.2002. - №22 -ст. 2031.
3. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон [Принят Гос. Думой 18 июля 1996 г. № 114 - фЗ] //Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 34. -ст. 4029.
4. Административный регламент, утвержденный приказом ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288. [Электронный ресурс] //Режим доступа: «Консультант Плюс» http://base.consultant.ru. 11 сентября 2013 года.
5. Каледина А. Россиянам грозит раздвоение личности /А. Каледина.//РИА Новости. [Электронный ресурс] //Режим доступа: http ://ria. ru/society.
