CC BY
276
УДК 342.9
А. Б. Дудаев, А. И. Никулин
Паспортно-регистрационный режим в системе административно-правовых режимов
В статье рассматриваются понятие, особенности и виды паспортно-регистрационных режимов, их основного назначения и роли в системе административно-правовых режимов.
The article deals with the concept, features and kinds of passport registration regimes, their basic purpose and role in the system of administrative-legal regimes.
Ключевые слова: правовой режим, административно-правовой режим, паспортный режим, паспортно-регистрационный режим, режим закрытого административно-территориального образования, пограничный режим.
Key words: legal regime, administrative-legal regime, passport regime, passport registration regime, regime of the closed administrative-territorial formation, frontier regime.
В сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства используются различные способы и средства регулирования управленческих общественных отношений, к которым можно отнести и административно-правовые режимы.
В юридической науке термин «правовой режим» рассматривается с различных позиций. Д.Н. Бахрах определяет данную категорию как комплекс общественных отношений некоторого объекта, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств [1, с. 279].
И.С. Розанов высказывает мнение о том, что правовой режим представляет собой совокупность юридических средств и организационно-технических мер, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений [1, с. 84].
Н.И. Матузов и А.В. Малько характеризуют правовой режим как совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем
© Дудаев А.Б., Никулин А.И., 2016
ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права [3, с. 63].
Таким образом, при определении правового режима, как правило, выделяются три его составляющие: правовая, организационная и материально-техническая.
Конечной целью правового режима является создание наиболее благоприятных условий для развития соответствующих общественных отношений, их упорядочение, урегулирование, организованность, защита от нарушений и неблагоприятных тенденций. Правовой режим следует рассматривать как сложное, многогранное явление, тесно связанное с различными видами общественных отношений. Каждой отрасли права соответствует свой особый правовой режим [4, с. 18]. Каждый из правовых режимов содержит набор правил поведения в соответствующей сфере. После юридического оформления эти правила приобретают юридическую силу и становятся правовыми нормами.
Особенности административно-правовых режимов определяются спецификой методов административного права. В настоящее время административно-правовые режимы регулируются нормами федеральных конституционных законов и федеральных законов. Данное обстоятельство подчеркивает их значение в сфере государственного управления. Анализ законодательства позволяет выделить некоторые особенности административно-правовых режимов.
Д.Н. Бахрах в качестве административно-правового режима рассматривает сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции [5, с. 390]. Таким образом, одной из особенностей административно-правового режима следует считать обязательное наличие субъекта исполнительной власти как стороны возникающих правоотношений. Соответственно и метод управления в таких правоотношениях характеризуется неравенством сторон. Субъект управления (управляющая система) наделяется полномочиями по применению в необходимых случаях мер государственного принуждения по отношению к физическим и юридическим лицам.
Для административно-правовых режимов характерны отношения власти-подчинения. В качестве способов регулирования административно-правовых режимов преобладают запреты, предписания и обязательства [6, с. 9]. Вместе с тем паспортно-регистрационный режим предусматривает так-
201
же дозволения в виде права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации [7, ст. 1227].
Общеотраслевой административно-правовой режим является базовым для всех остальных административно-правовых режимов, наличие широкого спектра которых обусловливает их классификацию по различным основаниям. В общем виде выделяют две группы административно-правовых режимов: общие и специальные [5, с. 391].
Специальный режим характеризуют особые (специальные) меры исполнительной деятельности, осуществляемой на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета. К таким мерам можно отнести: режим чрезвычайного положения, режим контртеррористической операции, режим Государственной границы Российской Федерации. К этой группе также относится административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Общий административно-правовой режим рассчитан на повседневную деятельность органов государственной власти и типичные социально-управленческие отношения, и состоит из ряда обособленных частей: режим законности деятельности государственных органов, режим государственной службы и др. В юридической литературе предпринимались попытки и более детальной классификации административно-правовых режимов [2, с. 87-88, 8, с. 126].
Не затрагивая сущностной характеристики всех видов административно-правовых режимов, остановимся на классификации, предложенной И.С. Розановым: режимы, предназначенные для обеспечения интересов государственной безопасности страны; режимы, преследующие интересы, предусматривающие обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка. К данной группе автор относит административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ; режимы, ориентированные преимущественно на охрану общественного порядка (разрешительные режимы приобретения оружия и хранения оружия, паспортный режим и др.); режимы, призванные обеспечить достижение целей и задач отраслей управления (среди них таможенный, санитарный и др.); комплексные режимы (административно-правовой режим военного положения, чрезвычайного положения и др.) [2, с. 87-88].
Главная цель административно-правовых режимов, на наш взгляд, сформулирована С.А. Старостиным, который справедливо считает, что необходимость административно-правовых режимов обусловливается, прежде
202
всего, обеспечением интересов общественной безопасности и безопасности государства в целом, подверженной воздействию внешних и внутренних угроз [9, с. 487].
Термин «паспортный режим» широко использовался в советский период до принятия Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Так в 1932 г. было принято «Положение о паспортах», в котором отмечалось, что все граждане в возрасте 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных центрах, обязаны иметь паспорта. В дальнейшем был закреплен институт прописки.
Первоначально функции прописки осуществлялись местными исполнительными органами. Затем Постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комитетов» было положено начало создания в Главном управлении милиции, в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз и регистраций иностранных граждан (ОВИР) [10, с. 110-115].
Институт прописки носил разрешительный характер, так как гражданину нужно было получить разрешение органов внутренних дел, для того чтобы прописаться по месту жительства.
На наш взгляд, этому периоду в большей степени соответствовал термин «паспортный режим», поскольку режим всегда предполагает определенные ограничения (например, режимы чрезвычайного положения, военного положения и др.), а также получения разрешений (например, лицензионно-разрешительный режим).
С принятием Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» были осуществлены меры по дополнительной демократизации паспортно-регистрационных правил, отменено ограничение в передвижении людей и выборе ими места жительства, упразднен институт разрешительной прописки. Законом установлен уведомительный характер регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.
Вместе с тем ст. 8 данного закона устанавливает, что это право граждан России на передвижение может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами: в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности
203
распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Кроме того ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» предусматривает установление пограничного режима, включающего отдельные ограничения в пограничной зоне на въезд (проход), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств [11, ст. 594].
Таким образом, исходя из смысла названных выше законов, можно выделить три вида паспортно-регистрационных режимов: общий, особый и пограничный.
Общий - действующий режим на большей части территории России, для него характерно отсутствие каких-либо ограничений при регистрации граждан по месту пребывания или жительства. Особый - режим, который устанавливается в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, в местностях, где введено чрезвычайное или военное положение и других, перечисленных в ст. 8 Закона о местностях.
Рассмотрим действие особого паспортного режима на территории закрытого административно-территориального образования. Правовое регулирование данного режима осуществляется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» [12] и Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. №655 «Об утверждении положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» [13, ст. 3180].
Въезд и проживание граждан на территории закрытого образования ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. Разрешается производить регистрацию граждан согласно законодательству РФ. Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне, оформляется допуск к государственной тайне.
Гражданину может быть отказано в допуске по основаниям, указанным в Законе Российской Федерации «О государственной тайне».
Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в порядке, определяемом данным Положением, въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта.
Для постоянного проживания на территории закрытого образования разрешается въезд следующим гражданам: а) лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями - юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования; б) военнослужащим, проходящим службу в воинских частях, расположенных на территории закрытого образования; в) сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивающих охрану правопорядка и противопожарную безопасность на территории закрытого образования; г) членам семей и родственникам указанных граждан; д) лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав закрытого образования.
Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории закрытого образования, но заключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями - юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования, разрешается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме. Въезд граждан для воссоединения семей может разрешаться в установленном порядке при наличии близких родственников, постоянно проживающих на территории закрытого образования. Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке. Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию закрытого образования в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта - на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию закрытого образования иностранных граждан осуществляется по решению Министерства обороны РФ, согласованному с
Федеральной службой безопасности РФ или территориальным органом безопасности по месту нахождения закрытого образования.
Граждане, утратившие производственную связь с объектом или организацией - юридическим лицом, расположенной на территории закрытого образования, могут быть переселены в соответствии с законодательством РФ за пределы закрытого образования.
Пограничный - режим, по которому в соответствии со ст. 17 закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации», въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Устанавливаются места въезда (прохода) в пограничную зону. Могут определяться время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств [11, ст. 594].
Следует согласиться с тем что, регламентируя порядок пребывания и регистрации граждан в пограничных местностях и запретных зонах, паспортная система в значительной мере способствует обеспечению государственной безопасности. Вместе с тем она не препятствует реализации права граждан на свободу передвижения, а только упорядочивает миграцию населения с помощью специальных правил проживания в различных местностях и переезда на жительство в другие районы [14, с. 10].
Таким образом, можно сделать вывод, что основной целью паспортно-регистрационного режима является обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, а также охрана общественного порядка.
Список литературы
1. Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. - М.: НОРМА, 2000.
2. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Гос-во и право. - 1996. - № 9.
3. Матузов Н.И., Малько А.В. Политико-правовые режимы: актуальные аспекты // Общественные науки и современность. - 1997. - № 1.
4. Алексеев С.С. Отрасли советского права: проблемы, исходные положения // Сов. гос-во и право. - 1979. - № 9.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. - 6-е изд. перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2011.
6. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: моногр. - М.: Щит-М,
2000.
7. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 28.11.2015) // Ведомости СНД и ВС РФ. - 12.08.1993. -№ 32. - Ст. 1.
8. Маилян С.С. О классификации административно-правовых режимов // Административное и административно-процессуальное право: Актуальные проблемы / И. Ш. Килясханов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и др. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
9. Административное право России. Общая часть: учеб. / под ред. С.А. Старостина. - М.: ИНФРА-М, 2010.
10. Дибель В. Правовое обеспечение паспортно-визовой системы // Обозрева-тель-Observer. - 2004. - № 8.
11. О Государственной границе Российской Федерации: закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 29.04.1993. - № 17.
12. О закрытом административно-территориальном образовании: закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. №3297-1 // Рос. газета. - 26.08.1992. - № 190.
13. Об утверждении положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655 // СЗ РФ. - 1998. - № 27.
14. Паспортно-визовая служба ОВД: курс лекций / О.Е. Ерохин, А.И. Олейников. - Екатеринбург: Изд-во Уральск. юрид. ин-та МВД России, 2004.
