CC BY
72УДК 342 ББК 67.401.1
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10384
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ РЕГИСТРАЦИОННО-ПАСПОРТНОГО УЧЕТА
W W _ _
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мария Владиславовна МОЗЖУХИНА, адъюнкт кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка ЦКШУ Академии управления МВД России, старший инспектор по особым поручениям отдела организации паспортной работы Управления по паспортной и регистрационной работе Главного управления по вопросам миграции МВД России E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье рассмотрены некоторые вопросы административной деятельности органов внутренних дел в сфере регистрационно-паспортного учета граждан. Формулируется авторский подход к отдельным проблемам при оформлении основных документов, удостоверяющих личность, порядку регистрационного учета. Сделан вывод, что рассматриваемая деятельность является социально значимой, а ее реализация системно взаимоувязана с процессом совершенствования информационных технологий и требует дальнейшего развития.
Ключевые слова: административная деятельность; паспорт; документ, удостоверяющий личность; регистрационный учет; гражданин Российской Федерации; органы внутренних дел.
Annotation. The article outlines some issues of administrative activity of internal affairs bodies in the field of registration and passport accounting of citizens, the author's approach to the individual problems in the preparation of basic identity documents, registration procedure. It's concluded that the considered activity is socially significant, and implementation is systematically interconnected with the process of improving information technology and requires further development.
Keywords: administrative activity; passport; identity document; registration; a citizen of the Russian Federation; the internal affairs authorities.
Научный руководитель: А.С. Ускова, кандидат юридических наук, доцент
Роль административной деятельности органов внутренних дел в сфере регистра-ционно-паспортного учета граждан Российской Федерации, с учетом стремительно происходящих изменений в социально-экономической сфере в России и на международном уровне, которые влекут за собой масштабные перемещения населения, в настоящее время имеет важное государственное значение,
требует постоянного рассмотрения вопросов правового совершенствования, дополнительной организации и усилий в данной сфере правоотношений.
Мы поддерживаем основополагающее понятие регистрационного учета граждан России как специального учета граждан по месту пребывания и месту жительства, носящего уведомительный характер, осуществляемого в установленном
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
законом порядке органами регистрационного учета, подтверждающего факт нахождения лица в определенном месте, в котором он пребывает или проживает, и направленного на обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Данное утверждение закреплено и регламентируется ст. 27 Конституции РФ [1], Законом РФ от 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [2] (далее — Закон) и Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации от 1995 г. [3] (далее — Правила регистрации). Конкретные процедурные вопросы раскрывает административный регламент МВД России от 31 декабря 2017 г. [4].
Закон обязывает граждан обратиться за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства.
Необходимо отметить, что регистрация — это фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства (пребывания) гражданина и о его нахождении в данном месте жительства (пребывания).
При этом обращаем внимание на то, что фиксация сведений о регистрационном учете граждан осуществляется посредством прикладного программного обеспечения «Территория», на базе которого формируется базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
В связи с тем, что Законом и Правилами регистрации гражданам предоставлено право не предъявлять документ, являющийся основанием для временного проживания или для вселения в жилое помещение, а лишь указать сведения о нем, орган регистрационного учета самостоятельно запрашивает информацию о данных документах в уполномоченных органах.
Указанные документы могут быть представлены гражданином в орган регистрационного учета также посредством федеральной государственной информационной системы «Единый
портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — Единый портал).
При реализации гражданином права не представлять документ, являющийся основанием для вселения, срок предоставления услуги увеличивается с трех дней и составляет восемь рабочих дней со дня подачи заявления.
Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется в аналогичном порядке, однако имеет свои отличительные черты:
■ срок, в течение которого гражданин обязан обратиться за регистрацией (граждане, прибывшие на срок свыше 90 суток, обязаны до истечения указанного срока обратиться к лицам, ответственным за прием и передачу в органы регистрационного учета документов);
■ конкретизированный срок, на который она осуществляется (т.е. определенный временной интервал) и который определяется по согласию со всеми участниками — физическими и юридическими лицами, имеющими законное отношение к проживающим, собственникам, нанимателям, владельцам, в том числе в составе коллективов, которые имеют к отношение к указанным категориям;
■ период, в течение которого орган регистрационного учета производит регистрацию граждан (составляет три рабочих дня);
■ возможность направления документов, необходимых для регистрации по месту пребывания, помимо указанных способов, посредством почтового отправления.
С учетом изложенного можно сказать, что регистрационный учет носит уведомительный характер, для чего созданы все условия доступности регистрации при получении указанной государственной услуги.
Одновременно с этим необходимо отметить, что, несмотря на отмеченный характер регистрационного учета, наряду с оказанием государственной услуги на территориальные подразделения МВД России возложена обязанность осуществления контроля за соблюдением гражданами и ответственными лицами Правил регистрации, а также не допускать образования так называемых «резиновых» квартир.
Следует особо подчеркнуть, что данная государственная услуга неразрывно связана с оформлением основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
В Российской Федерации документами, удостоверяющим личность, являются: паспорт
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина на территории Российской Федерации; свидетельство о рождении — для лиц, не достигших 14-летнего возраста; паспорт, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации за пределами России, для лиц, постоянно проживающих за границей; удостоверение личности — для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет — для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; вид на жительство — для иностранных граждан и лиц без гражданства; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина [3].
Полагаем, что среди указанных документов «внутренний» паспорт гражданина Российской Федерации имеет ряд отличительных особенностей:
■ паспортом определяется гражданство его владельца;
■ в нем вписаны основные сведения о гражданине;
■ паспорт отличается формой, видом, изготовлением, специальными защитными логотипами;
■ его нельзя передавать в залог, пользование другими лицами, необходимо соблюдать правила его хранения и др.;
■ халатное и небрежное отношение, утрата влекут административную ответственность, а кража и незаконное использование — уголовную ответственность.
В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации Президентом России в 1997 г. издан Указ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» [5].
Во исполнение данного Указа постановлением Правительства РФ от 1997 г. утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации [6].
Сегодня по вопросу замены паспорта гражданин может обратиться в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России, либо в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, либо подать заявление о выдаче (замене) паспорта с использованием Единого портала. При этом принятие решения по заявлению о выдаче паспорта и его оформление обеспечиваются подразделением по вопросам миграции.
Право на участие многофункциональных центров предоставления государственных и муници-
пальных услуг в предоставлении государственных услуг в части приема документов и выдачи оформленных паспортов закреплено постановлением Правительства РФ 2011 г. № 797 [7].
Однако полагаем, что без ряда специальных процедурных вопросов, относящихся к сфере правоохранительных функций, в том числе в части проведения проверочных мероприятий, контрольных функций, и вопросов безопасности граждан многофункциональным центрам самостоятельно не обойтись (в последнее время, исходя из экономических соображений, вносятся предложения о передаче полностью функций по указанному вопросу МФЦ).
Основания для выдачи и замены паспорта утверждены достаточно подробно и доступно изложены в Административном регламенте МВД России от 13 ноября 2017 г. — от получения гражданином паспорта впервые до выдачи и замены его по целому ряду определенных установленных причин; никто не вправе лишить права иметь паспорт гражданину Российской Федерации [8].
Особое внимание при оказании государственной услуги по выдаче паспортов уделяется срокам: 10 дней при обращении гражданина по месту жительства и 30 дней в случае его обращения по месту пребывания.
Полагаем, что вышеуказанные сроки и процедуры оказания социально значимых услуг гражданам, с учетом стремительно развивающихся в последние годы в Российской Федерации информационных технологий и информационных систем, должны быть сокращены и упрощены в интересах граждан.
Это предложение находит свое подтверждение в Послании Президента Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г., в котором подчеркивается необходимость использования и развития современных технологий [9].
В перечне поручений по реализации Послания перед госаппаратом поставлена задача до конца 2020 г. обеспечить возможность получения гражданами комплексных государственных и муниципальных услуг, сгруппированных по основным жизненным ситуациям и предоставляемых в автоматическом режиме, в том числе с использованием Единого портала [10].
Особо отметим, что направления цифрови-зации необходимо рассматривать в призме упрощения административных процедур, удобства граждан в получении государственных услуг.
К тому же советский и российский исторический опыт использования бумажного паспорта указывает на окончание жизненного цикла
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
паспорта гражданина Российской Федерации образца 1997 г. и необходимости ротации данного института. Использование паспорта во временном исчислении составляет 21 — 23 года (образцы паспортов гражданина СССР 1932, 1953, 1974 гг., паспорт гражданина России образца 1997 г.).
Кроме того, большинство развитых стран в настоящее время не имеют внутреннего идентификационного документа гражданина на бумажном носителе в виде многостраничного буклета. При этом задачи по идентификации граждан решаются путем выдачи идентификационных карт, имеющих статус основного документа, удостоверяющего личность гражданина на территории государства. Из всего постсоветского пространства остались Россия и Беларусь, но белорусская сторона планирует в 2020 г. приступить к выдаче «пластикового» паспорта [11].
В рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» Правительство Российской Федерации предусмотрело разработку федерального закона «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации (электронный паспорт)» [12].
По нашему мнению, введение в России паспорта гражданина Российской Федерации нового поколения и сопутствующее этому процессу совершенствование информационных систем будет способствовать оказанию гражданам государственных услуг на качественно новом, высоком уровне.
С учетом изложенного закономерно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования административной деятельности органов внутренних дел, применения системного подхода к регистрационно-паспортному учету граждан Российской Федерации, с точки зрения вопросов безопасности граждан и защиты информации о них в цифровой среде.
Полагаем, что в эпоху цифровизации в России необходимо провести масштабное изменение нормативной правовой базы, создать единую современную информационную систему МВД России по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации нового поколения, интегрированную с существующей инфраструктурой и с попутным обеспечением в указанной системе полноценного формирования базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства и месту пребывания.
Комплексное решение этой задачи, в том числе перевод регистрационного учета граждан Российской Федерации на реестровую модель, по нашему мнению, позволит автоматизировать
процессы оказания российским гражданам государственных услуг в сфере миграции, минимизировать трудозатраты сотрудников подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России и, как следствие, исключить нарушение сроков их оказания, повысить качество их предоставления и главное — упростить для граждан процедуру получения регист-рационно-паспортных документов.
Библиографический список
1. Конституция РФ (действ. ред.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-I (ред. от 01.04.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 (ред. от 25.05.2017 г.) // СПС «Консультант Плюс»
4. Приказ МВД России от 31.12.2017 г. № 984 (зарегистрирован в Минюсте России 05.04.2018 г. № 50635) // СПС «Консультант Плюс»
5. Указ Президента РФ от 12.03.1997 г. № 232 // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1301.
6. Постановление Правительства РФ 08.07.1997 г. № 828 (ред. от 20.11. 2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
7. Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 г. № 797 (ред. от 19.03.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
8. Приказ МВД России от 13.11.2017 г. № 851 (зарегистрирован в Минюсте России 07.12.2017 г. № 49154) // СПС «Консультант Плюс»
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 г. // Рос. газ. 2019. № 38.
10. Перечень поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию (утв. Президентом РФ 27.02.2019 г. № Пр-294). Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: http://www.kremlin.ru (По сост. на 27.02.2019)
11. В Беларуси перенесли срок введения биометрических документов // Вечерний Бобруйск. 2018. 2 окт. // URL: https://bobruisk.ru/news/2018/10/02/v-belarusi-perenesli-srok-vvedeniya-biometricheskih-dokumentov/ (Дата обращения: 18.04.2019)
12. Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Протокол от 24.12.2018 г. № 16 // URL: http://government.ru/rugovclassifier/614/events/ (Дата обращения: 18.04.2019)
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
