CC BY
114
УДК 34 ББК 67
АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ ИЛИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА
В ЖИЛОМ ПОМЕЩЕНИИ
АНДРЕЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ ЛОБОДА,
адъюнкт ФПНПиНКМосковского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс; Научный руководитель: доктор юридических наук Сойников С.А.
Рецензент: кандидат юридических наук Покозий В.В.
E-mail: a.e.loboda@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается сущность и социальное назначение регистрационного учета; проанализировано административно-правовое регулирование регистрационного учета как государственной деятельности по фиксации и обобщению сведений о гражданах; определена целесообразность модернизации регистрационного учета в отношении определенных категорий граждан и его временного периода.
Ключевые слова: правовое регулирование; регистрационный учет; жилое помещение; место пребывания; место жительства; внутренняя миграция; паспортная система.
Annotation. The article examines the nature and social purpose of the register; analyzed the administrative and legal regulation of registration of both the public activities of fixing and generalization of data on citizens; determine whether the modernization of registration in respect of certain categories of people and time period.
Keywords: legal regulation; record keeping; living room; place of residence; location; internal migration; passport system
Исторически паспортизация населения и регистрационный учет являются формой контроля государства за миграцией граждан в целом, а применительно к гражданам Российской Федерации за процессами внутренней миграции. Регистрация по месту пребывания или по месту жительства является предусмотренным федеральным российским законодательством способом фиксации и отражения факта нахождения гражданина в том или ином субъекте Российской Федерации.
В 2012 году государственная услуга по регистрационному учету была предоставлена около 30,3 млн. российских граждан, а в 2013 году — 30,6 млн. российским гражданам. В свою очередь из года в год наблюдается увеличение количества зарегистрированных по месту пребывания российских граждан. Так, в 2012 году государственная услуга по регистрационному учету по месту пребывания была предоставлена более чем 13 624 568 российских граждан, в 2013 году — 14 555 398 российским гражданам, что на 6,8% больше. За 2012 год сотрудниками ФМС России за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере паспортной работы и несоблюдение гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Россий-
ской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации составлено 969 113 административных протоколов, в свою очередь за 2013 год — 978 165 административных протоколов [1]. Представленные статистические данные позволяют сделать вывод об увеличении количества граждан, пользующихся услугой по регистрационному учету. В частности, при оформлении регистрации по месту пребывания возрастает число российских граждан, обратившихся за указанной услугой. Также можно отметить, рост возможных правонарушений в данной сфере.
Государственная услуга по регистрации граждан Российской Федерации носит уведомительный характер и отражает факт прибытия гражданина по месту пребывания или месту жительства, его нахождения в указанном месте и убытия из места пребывания или места жительства. Разграничение понятий места пребывания и места жительства дано законодательно в статье 2 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242 — 1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [2] (далее по тексту Закон РФ от 25.06.1993 № 5242 — 1).
С целью уяснения сущности регистрации по месту жительства или месту пребывания в жилом помещении, считаю целесообразным обратиться к научным взглядам понимания регистрационного учета как сферы государственной деятельности, а также к основам правового регулирования регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.
Как отмечает А.В. Мыскин, «регистрация в современных российских условиях просто отвечает на вопрос, где государству и другим участникам гражданского оборота можно будет найти человека (по какому адреса местожительства), если этот человек в силу тех или иных причин понадобится» [3]. По моему мнению, данная так называемая регистрационная обязанность гражданина Российской Федерации, за исключением случаев предусмотренных статьей 5 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242 — 1, создает неудобство в осуществление его прав на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, поскольку указывает им на необходимость такой регистрации под угрозой административной ответственности (статья 19.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [4] (далее по тексту КоАП РФ). Между тем кроме обязанности регистрации по месту жительства и пребывания гражданин Российской Федерации наделен и таким правом. Данное право о регистрации возникает у граждан Российской Федерации, в случае прибытия в жилое помещение по месту пребывания на срок менее 90 дней или изменения своего места жительства и подачей соответствующего заявления ранее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства. Ряд ученых указывает, что основной причиной слабого отличия прописки и регистрации является ряд противоречий, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер [5]. На мой взгляд, данное утверждение противоречит действующему законодательству.
Анализируя институт регистрационного учета О.В. Панкова отмечает, что личному праву граждан России свободно передвигаться корреспондирует обязанность государства по его обеспечению, при реализации этого права неизбежно возникают административно-правовые отношения с государственными и иными уполномоченными органами, и в первую очередь правоотношения, возникающие при осуществлении регистрационного учета [6]. В своей научной работе О.В. Панкова дает следующее определение регистрационного учета, под которым по её мнению понимается «специальный учет граждан по месту пребывания и месту жительства, носящий уведомительный характер, осуществляемый в установленном законом порядке органами регистрационного учета, подтверждающий факт нахождения лица в определенном месте, в котором он пребывает или проживает, и направленный на обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом» [7]. В моем понимание
указанное О.В. Панковой определение регистрационного учета не совсем корректно, так как обеспечение необходимых условий для реализации гражданам их прав и свобод, при наличии регистрации или её отсутствия, не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Данная точка зрения основана на смысле содержания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713» [8].
Таким образом, регистрационный учет на законодательном уровне все же, несмотря на благие цели, создает неудобства российским граждан в их праве на свободное передвижение по своей стране, связанные с необходимостью регистрации по месту пребывания на территории любого субъекта РФ, в котором они не зарегистрированы по месту жительства в жилом помещении.
В свою очередь В.В. Ивановский указывал, что история развития права свободного передвижения связана с постепенным ослаблением ограничений, устанавливаемых в его отношении государством. Оно возникло из ограничений, которые практиковались в эпоху абсолютного и полицейского государства. Эти ограничения выливались в систему мероприятий, известных под именем паспортной системы, имевшей целью наблюдение за передвижением граждан для охраны целости государственного порядка [9].
Схожей точки зрения придерживался А.А. Кауфман, который, на мой взгляд, абсолютно справедливо отмечал, что «исторически государство стремилось не создавать возможности свободного перемещения населения, а искать способы воздействия на миграционные процессы. Переселение следует рассматривать как факт, и вся переселенческая политика должна быть направлена, с одной стороны, к тому, чтобы облегчить переселение, с другой стороны, чтобы по возможности уменьшить число желающих переселяться. Для этой цели хороши все способы, кроме запрещения и принуждения» [10].
С.Ю. Миролюбова в своей монографии отмечает, что «государству было невыгодно признавать право на свободу передвижения в качестве естественного права, так как именно надзор за передвижением населения давал государству возможность его учета и удержания в определенном месте. Ограничение свободы передвижения и разрешительный порядок перемещения по территории Советской России, по сути, носили экономический характер и обеспечивали государству решение следующих основных задач: 1) воинского учета 2) налогообложения 3) управления социально-экономической сферой» [11].
В настоящее время государством предусмотрена обязательность регистрации российских граждан по месту пребывания и месту жительства, причем в жилом помещении. Неисполнение данной обязанности влечет административную ответственность в соответ-
ствии со статьей 19.15.1 КоАП РФ, нарушители подвергаются административному штрафу.
По мнению большинства авторов, паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих между органами Федеральной миграционной службы Российской Федерации и гражданами, и определяет порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов граждан Российской Федерации и иных документов, удостоверяющих личность, порядок регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства в целях реализации конституционных прав и свобод, исполнения ими всей совокупности обязанностей, а также охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности. Данную точку зрения можно встретить в работах А.П. Коренева [12], И.В. Черепановой [13], Л.В. Ивановой [14], Д.Н. Бахраха [15].
На мой взгляд достижение указанных целей регистрационного учета, и одновременная реализация конституционного права каждого гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, свободу выбора места пребывания и жительства возможно при условии модернизации данного учета. Представляется целесообразно отменить на законодательном уровне обязанность регистрации по месту пребывания для большинства российских граждан. Регистрацию по месту пребывания уместно сохранить для отдельных категорий граждан, например среди: больных алкоголизмом или наркоманией и состоящих на соответствующем учете в медицинских организациях; поднадзорных лиц; лиц без определенного места жительства, ведущих бродяжнический или иной подобный образ жизни и т.д. Предлагаемая мера представляется оправданной поскольку перемещение вышеуказанных категорий граждан должно контролироваться государством в целях недопущения последними совершения противоправных деяний при нахождении в других субъектах государства. Причем регистрироваться по месту пребывания, как мне представляется, данная категория граждан должна не по истечении 90 дней, а к примеру не позднее 7 дней со дня прибытия их на территорию субъектов Российской Федерации, где они постоянно не проживают. Данный семидневный срок об обязанности регистрации в настоящее время установлен для граждан России, изменивших свое место жительства, в соответствии со статьей 6 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242 — 1.
Таким образом, регистрационный учет в России, не должен создавать неудобства законопослушным граждан при осуществлении их права на передвижение, выбор места пребывания в пределах территории Российской Федерации. Уведомительный характер регистрационного учета должен исключать административную ответственность за отсутствие регистрации по месту пребывания для большинства российских граждан. В то же время обязывать регистрироваться по месту пребывания определенных категорий граждан в более короткий временной промежуток времени, в сравнение с установленным действующим законодательством. В случае отсутствия жилого помещения как места реги-
страции, такая регистрация должна быть проведена по месту нахождения, например, органа местного самоуправления, куда прибыл гражданин России, подлежащий обязательной регистрации по месту пребывания.
Данные изменения, по моему мнению, упростят процессы внутренней миграции в Российской Федерации, также устранят административные барьеры при передвижение и выборе места пребывания в пределах территории нашего государства.
Литература
1. «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Федеральной миграционной службы на 2013 год и плановый период 2014-2016 годов» [Электронный ресурс] сайт Федеральной миграционной службы России URL:http://www.fms.gov.ru/document/5832 (дата обращения 07 декабря 2015).
2. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242 — 1 (ред. 28.11.2015) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета, № 152, 10.08.1993.
3. Мыскин А.В. Вчера была прописка. Сегодня регистрация. А что изменилось? «Нотариус». 2014. №1. с.42.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 — ФЗ (ред. 28.11.2015) // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
5. Сосновская Ю.Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы в Российской Федерации. Диссертация кандидата юридических наук. М., 2003. с.43.
6. Панкова О.В. Административно-правовое регулирование регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ. Диссертация кандидата юридических наук. М., 2006. с.57.
7. Панкова О.В. Там же, с.72.
8. Собрание законодательства РФ, 09.02.1998, № 6, ст. 783
9. Ивановский В.В. Учебник государственного права. Издание 4. Казань, 1913. с.258-259.
10. Кауфман А.А. Переселение и колонизация. Санкт-Петербург, 1905. с.349.
11. Миролюбова с.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. Монография. Издательство Статут, 2013. с.27.
12. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная. / Под редакцией А.П. Коренева. М., 1997. с.163.
13. Черепанова И.В. Регистрация граждан по документам, удостоверяющим личность (теоретический анализ и практика применения). Автореферат диссертации кандидата юридических наук. М., 1999. с.10.
14. Иванова Л.В. Паспортно-визовая служба МВД России: регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства. Домодедово, 2001. с.31.
15. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. с.108.
