CC BY
67
2.4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАСПОРТНО-РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Хакимов Руслан Ильдарович, аспирант кафедры Государственного права
Место учебы: Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения
Аннотация: В настоящей статье автором исследуются законодательные основы регулирования паспортно-регистрационного учета, проводится анализ действующих федеральных законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов. Актуальность данной статьи заключается в том, в настоящее время законодательное регулирование паспортно-регистрационного учета граждан РФ осуществляется посредством нескольких нормативно-правовых актов, что обуславливает трудности применения норм права, включая ошибочное толкование, либо неправильность применения норм как обычными гражданами, так и правоприменителями, в том числе и судебными и правоохранительными органами. Отсутствие единого и системного подхода к регулированию, а также разрозненность в применении норм права различными органами власти определяют круг поставленных в настоящем исследовании проблем. Автором проводится анализ законодательства, а также рассматриваются мнения и взгляды научного сообщества, правоприменительная практика, в том числе судебная. Делается вывод о наличии ряда положений, которые требуют совершенствования, так как не имеют необходимой эффективности и не способствуют достижению поставленных перед ним целями. Результатом проведенного анализа и выявленных проблем правового регулирования стали предложения по модернизации законодательства, такие как предложение обеспечить единство цели и фактической реализации института регистрации граждан, а так же обеспечение единого подхода в реализации норм, касающегося предмета настоящего исследования, всеми государственными органами. Выводы, приведенные в настоящей статье, могут быть учтены законодателями при разработке новых нормативных актов, органами, непосредственно осуществляющие государственную функцию по паспортно-регистрационному учету, а так же использованы для дальнейшего научного изучения и исследования поставленных проблем.
Ключевые слова: учет, регистрация, паспорт, регистрационный учет, паспортно-регистрационный учет.
LEGAL REGULATION OF PASSPORT AND REGISTRATION SERVICE: PROBLEMS AND PROSPECTS
Khakimov Ruslan Ildarovich, Postgraduate student of the Department of State law
Study place: St. Petersburg State University of Aero-space Instrumentation
Annotation: In this article, the author examines the legal principles governing passport and registration service. He analyses current Federal laws as well as the by-laws enacted in accordance with the aforementioned laws. The relevance of this article is to present legislative regulation of passport and registration accounting of citizens of the Russian Federation is carried out by means of several normative-legal acts, which leads to difficulties in the application of rules of law, including the erroneous interpretation
or improper application of the rules as ordinary citizens and law-appliers, including courts and law enforcement bodies. The lack of a unified and systematic approach to regulation and fragmentation in the application of legal norms by different authorities to define the scope set in this study problems. The author analyzes the legislation and discusses the opinions and views of the scientific community, law enforcement practice, including judicial. He concludes that a number of provisions require improvement due to the lack of the necessary efficacy and contribution to the achievement of their objectives. The conclusion about the presence of a number of provisions that require improvement, as it does not have the necessary efficiency and do not contribute to the achievement of its objectives. The analysis of legal regulations and their identified problems resulted in the proposal to modernise the current legislation, such as the proposal to ensure unity of purpose and actual implementation of the Institute of registration of citizens, as well as ensuring a unified approach in the implementation of the norms on the subject of the present study, all government bodies. The findings present in this article, can be take into account by legislators when developing new regulations, agencies directly involved in a public function in the passport and registration issues, as well as used for further scientific study and research of assigned problems.
Keywords: accounting, registration, passport, passport registration. registration service
Действующее законодательство не содержит понятия «паспортно-регистрационный учет», что осложняет исследование системы административно-правовых норм, регулирующих регистрацию граждан по месту жительства и пребывания. Возникает в такой ситуации и вопрос о причинах такого состояния дел: либо это обусловлено правовой коллизией, либо отсутствием необходимых предпосылок для существования данного термина. Представляется справедливым отметить, что исследуемое понятие используется в научной юридической литературе [14], однако авторы не прибегают к формулированию точной дефиниции, что во многом связано с отсутствием его законодательного регулирования, а также надлежащего научного осмысления.
Говоря о паспортно-регистрационном учете, следует отметить, что данное сочетание является новым и обусловлено преобразованием в недавнем прошлом института прописки в институт регистрации граждан в связи с кардинальными изменениями методов государственного регулирования жилищных отношений, когда государство сняло с себя обязанность обеспечивать граждан жилыми помещениями.
Учитывая отсутствие законодательного регулирования термина «паспортно-регистрационный учет», а также недостаточное научное обоснование данного понятия, представляется первостепенной актуальной задачей определить законодательную основу данного правового явления.
Стоит отметить, что российское законодательство не предусматривает единого законодательного акта, полноценно регулирующего паспортно-регистрационный учет граждан Российской Федерации. Однако при этом отдельные нормы содержатся в следующих законах:
1) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [1]: в части характеристики места жительства гражданина, определения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства как личного неимущественного права гражданина;
2) Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [2];
Хакимов Р. И.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАСПОРТНО-РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В соответствии с указанными законами приняты и действуют подзаконные акты, которым придается не меньшее значение в силу детализации ими отдельных общественных отношений, возникающих в процессе регистрации граждан РФ.
Среди указанных подзаконных актов следует указать следующие:
1) Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» [4];
2) Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» [5];
4) Постановление Правительства РФ от 05.01.2015 № 4 «Об утверждении Правил формирования, ведения и использования базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» [6];
6) Постановление Правительства РФ от 14.02.2007 № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» [7];
7) Приказ ФМС России от 11.09.2012 № 288 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» [8].
Стоит отметить, что анализ паспортно-регистрационного учета позволяет выделить ряд проблем, которые требуют совершенствования отдельных положений законодательства. Представляется целесообразным остановиться на следующих из них.
В научной литературе справедливо отмечается, что в настоящее время на паспортно-регистрационный учет граждан по месту пребывания возложена не свойственная ему функция подтверждения права пользования жилым помещением [14]. Положения п. 10 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства являются тому подтверждением, закрепляя заранее определенный срок такой регистрации устанавливаемым соглашением сторон [4]. При неисполнении временным жильцом (нанимателем, поднанимателем) своих обязательств перед лицом, предоставившим ему жилое помещение, последнему будет крайне сложно добиться снятия недобросовестного жильца с регистрационного учета до истечения этого срока. Следствием этого является вполне оправданные опасения собственников регистрировать временных жильцов. Представляется, что целесообразно было бы законодательное закрепление регистрации по месту пребывания в качестве простого акта уведомления компетентного органа о фактическом месте нахождения гражданина, не обременительным для него по процедуре и не влекущим для лица, предоставляющего жилое помещение, правовых последствий, не свойственных регистрации как учетной операции. Однако сама проблема
кроется еще глубже и связана с тем, что сам законодатель не желает или не хочет прояснить смысл и цели процедуры регистрации граждан.
Наделение органов исполнительной власти полномочиями устанавливать правила регистрации не способствует разрешению существующих проблем. Былое регулирование в советский период прописки, в том числе и для регламентации жилищных прав, не воспринято в настоящее время, практически полностью отпала функция регистрации как регулятора трудовых прав, ограничителя трудовой миграции. Исследователи внутренней миграции отмечают, что ее сдерживающим фактором является несовершенство процедуры регистрационного учета граждан Российской Федерации. Следует согласиться с данным утверждением. В частности, отдельные положения Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации по причине их неопределенности требуют уточнения. Так, это касается положения о документе, являющемся в соответствии с жилищным законодательством РФ основанием для вселения в жилое помещение, а также о должностных лицах, занимающих постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и помещениями социального назначения.
Конституционный Суд РФ указал в Постановлении от 2 февраля 1998 г. № 4-П [9], что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства, поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства. Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, несовместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений. Учитывая тесную взаимосвязь административно-правовых отношений паспортно-регистрационного учета и жилищных правоотношений, также стоит обратить внимание и на необходимость в Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации учесть новый институт жилищного фонда социального использования и, соответственно, договор найма жилого помещения в указанном фонде [13].
Введение специального законодательного регулирования отношений по поводу найма жилых помещений, в которых наниматель не ставит цели извлечения прибыли, направлено на решение вопросов доступности жилья, в том числе в целях создания инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов. Новый вид жилищного фонда социального использования направлен на развитие альтернативы жилищному фонду коммерческого использования, который предоставляется на условиях возмездного пользования в целях извлечения прибыли. В условиях миграционных процессов наймодателем является частное лицо, поэтому более оптимальным способом
предоставления жилья работникам в данном случае является договор найма жилищного фонда социального использования.
Наряду с вышеуказанными проблемами, хотелось бы также поднять и проблемы, связанные с правоприменительной практикой, с реализацией положений Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства. Интересно заметить, что с принятием Концепции общественной безопасности в Российской Федерации [3] впервые на уровне такого документа к числу угроз общественной безопасности отнесены и неблагоприятные тенденции во внутренней миграции, то есть переезда граждан России из одного региона в другой. Безусловно, особенности внутренней миграции зачастую способствуют возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличению количества этнических организованных преступных групп.
В качестве основных источников угроз общественной безопасности, кроме всего прочего, выделяют иностранных граждан или лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации. Ключевым федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности является Министерство внутренних дел и соответственно органы внутренних дел (полиция). Уполномоченные подразделения и службы полиции осуществляют деятельность по предупреждению и пресечению любых нарушений правопорядка. Однако вполне очевидно, что силами одной структуры при неучастии других субъектов невозможно.
В этой связи представляется, что требует законодательного закрепления перечень субъектов обеспечения безопасности и их полномочия в сфере миграции. В такой ситуации, как представляется, в него должны быть включены как органы внутренних дел, так и территориальные органы федеральной миграционной службы, реализующие функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции [11]. Совместная работа соответствующих территориальных органов должна быть направлена на соблюдение Правил регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Проведенное исследование позволяет отметить, что правовое регулирование паспортно-регистрационного учета лишено главного - единства цели и фактической реализации института регистрации граждан, а также иностранных граждан, лиц без гражданства, что обуславливает и возникновение новых и обострение старых проблемы.
Представляется, что ответ на вопрос о сущности и назначении паспортно-регистрационного учета позволит разрешить и все остальные проблемы. Однако на данный момент первостепенным видится реализация тех предложений, которые были сформулированы в настоящем исследовании.
Список литературы:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 29.06.2015) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета. № 152. 10.08.1993.
3. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 05.03.2015) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
5. Постановление Правительства РФ от 08.07.1997 № 828 (ред. от 23.06.2014) «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.
6. Постановление Правительства РФ от 05.01.2015 № 4 «Об утверждении Правил формирования, ведения и использования базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. № 2. 2015. Ст. 517.
7. Постановление Правительства РФ от 14.02.2007 № 94 (ред. от 02.10.2014) «О государственной информационной системе миграционного учета» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.
8. Приказ ФМС России от 11.09.2012 № 288 (ред. от 19.01.2015) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 02.04.2013 № 27963) // Российская газета. № 83. 17.04.2013.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 № 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 6. Ст. 783.
10. Бодров Р.И., (2013), Право граждан на имя и выбор места жительства с точки зрения модернизации гражданского законодательства РФ. Бизнес в законе, 2: 24-27.
11. Виноградова П.А. Условия реализации внутренней миграции: правовые аспекты // Журнал российского права. 2015. № 2. С. 35 - 43.
12. Лянной В.А., (2014), Совершенствование российского законодательства в сфере обеспечения миграционной безопасности. Бизнес в законе, 4: 46-48
13. Потапенкова И.В. Вопросы взаимодействия территориальных органов ФМС России с территориальными органами МВД России в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Миграционное право. 2015. № 2. С. 19 - 21.
14. Сергеев А.А. Регистрационный учет граждан Российской Федерации: социальные функции и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 38 - 44.
Хакимов Р. И.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАСПОРТНО-РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Р. И. Хакимова «Правовое регулирование пас-портно-регистрационного учета: проблемы и перспективы» Статья Р.И. Хакимова посвящена актуальной проблеме законодательного регулирования паспортно-регистрационного учета. Автор анализирует действующие федеральные законы и подзаконные акты, касающиеся паспортно-регистрационного учета. В статье рассматривается мнение научного сообщества по данному вопросу, а также правоприменительная практика.
В качестве существенного недостатка отмечается тот факт, что действующее законодательство не содержит понятия «паспортно-регистрационный учет», хотя оно используется в научной юридической литературе. Р.И. Хакимов объясняет это тем, что институт прописки был преобразован в институт регистрации граждан совсем недавно.
Автор отмечает, что в настоящее время регулирование паспортно-регистрационного учета осуществляется несколькими нормативно-правовыми актами, что приводит к ошибкам в применении норм гражданами, а также судебными и правоохранительными органами.
В статье выделяется круг проблем, обусловленных отсутствием единого подхода к правовому регулированию пас-портно-регистрационного учета. Так, Р.И. Хакимов отмечает, что в настоящее время на паспортно-регистрационный учет граждан возложена несвойственная ему функция подтверждения права пользования жилым помещением. По мнению автора статьи, регистрация должна носить уведомительный характер, то есть сообщать компетентному органу о фактическом нахождении гражданина. Несовершенство паспортно-регистрационного учета граждан России ведет к ограничению внутренней трудовой миграции.
Автор делает обоснованный вывод о необходимости совершенствования ряда положений законодательства в этой сфере. В статье содержатся конкретные предложения по модернизации законодательства, регулирующего вопросы паспортно-регистрационного учета.
Практическая значимость статьи Р.И. Хакимова заключается в том, что сделанные автором выводы могут быть учтены законодателем при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих паспортно-регистрационный учет.
Статья написана доступным научным языком, все положения и выводы обоснованы; может представлять интерес для широкого круга читателей и специалистов в области юридических наук и государственного управления.
Статья в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и может быть рекомендована к публикации в научных журналах, в том числе в журналах из перечня ВАК.
Рецензент
доцент кафедры гражданского права Института права ФГбОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина», канд. юрид. наук
Р.В. Пузиков
